III SA/Gl 525/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Fleszer, Sędziowie Sędzia WSA Adam Gołuch (spr.), Asesor WSA Aleksandra Żmudzińska, Protokolant Specjalista Beata Kujawska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2022 r. sprawy ze skargi R. S. na akt Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej w R. z dnia 12 maja 2022 r. w przedmiocie zwrotu kosztów dojazdu za marzec 2022 r. uchyla zaskarżony akt. Zaskarżonym aktem Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej w R. (dalej; organ) z dnia 12 maja 2022 r. dotyczącego zwrotu kosztów dojazdu z miejscowości zamieszkania do miejscowości pełnienia służby za miesiąc marzec 2021r. odmówiono przyznania R. S. (dalej: skarżący) dochodzonego przez niego ww. świadczenia. Uzasadniając ww. zaskarżony akt organ podniósł, iż art. 97 ust.1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz.U. z 2021 r. poz. 1486 ze zm.) dalej: "usg" stanowi: funkcjonariuszowi, który zajmuje lokal mieszkalny w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby, przysługuje zwrot kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby w wysokości ceny biletów za przejazd koleją lub autobusami. Natomiast miejscowość pobliska zgodnie z art. 92 ust.1 pkt.3 usg, to miejscowość, od której granic administracyjnych najkrótsza odległość drogą publiczną do granic administracyjnych miejscowości pełnienia służby nie przekracza 30 km. Z kolei warunki, tryb oraz terminy zwrotu tych należności określa rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 września 2005 r. w sprawie warunków trybu oraz terminów zwrotu funkcjonariuszowi Straży Granicznej kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby (Dz.U. Nr 197, poz. 1641) ze zm.), dalej: "rozporządzenie". Natomiast skarżący w złożonym wniosku kosztów dojazdu za miesiąc marzec 2022r. wykazuje, że zamieszkuje w Z. na [...], a najkrótsza odległość drogą publiczną od granicy miejscowości zamieszkania Z. do granicy administracyjnej miejscowości pełnienia służby – S. wynosi 28,5 km. Z ustaleń organu wynika, że sołectwo Z. jest jednostką pomocniczą gminy M.. Na powyższy zaskarżony akt Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej w R. z dnia 12 maja 2022 r. skarżący wywiódł skargę w dniu 23 maja 2022 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia w sprawie tj.: 1. art. 7 k.p.a. art.77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez uchylanie się od wszechstronnego wyjaśnienia rzeczywistej podstawy faktycznej i prawnej wydanego aktu, 2. art. 8 k.p.a. art. 9 k.p.a. poprzez prowadzenie postepowania w sposób nie budzący zaufania do organów państwa, 3. art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez uchylanie się od wyjaśnienia zasadności przesłanek którymi kierował się organ w toku całego postepowania, a które w konsekwencji prowadziło do braku wymaganego uzasadnienia faktycznego i prawnego wydanego aktu, 4. art. 77 § 1 k.p.a. w zw, z art. 7 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy w zakresie okoliczności podnoszonych przez stronę, 5. art. 80 k.p.a. poprzez uchylanie się od wszechstronnego i wnikliwego zbadania materiału dowodowego w sprawie, w szczególności w zakresie uznania, iż Z. ma status miejscowości. Skarżący w uzasadnieniu skargi wskazał między innymi, że rozkazem personalnym Komendanta Straży Granicznej nr [...] z dnia 20 sierpnia 2021 r został przeniesiony z dniem 1 września 2021 r. do pełnienia służby w placówce Straży Granicznej w S.. Na początku października 2021 r. złożył wniosek organu o zwrot kosztów dojazdu z miejscowości w której zamieszkuje tj. Z. do miejscowości S. za miesiąc wrzesień 2021 r. Wskazał, że najkrótsza odległość drogą publiczną od granicy miejscowości zamieszkania Z. do granicy administracyjnej miejscowości pełnienia służby - S. wynosi 28,5 km. Organ odpowiedział, że najkrótsza odległość drogą publiczną od granicy miejscowości M. do granicy administracyjnej miejscowości pełnienia służby- S. wynosi 26 km. Skarżący ponawiał wnioski w ww. sprawie do organu, który konsekwentnie stał na stanowisku, że skarżący dojeżdża z miejscowości M. do miejscowości S. i że najkrótsza odległość drogą publiczną wynosi 26 km. i organ może zwrócić skarżącemu miesięczne koszta dojazdu w wysokości 184 zł. a nie 193 zł. przy odległości 28,5 km., jakie by się skarżącemu należały gdyby organ uznał wniosek w którym wskazano by miejscowości w której zamieszkuje i dojeżdża tj. Z.. Nadto skarżący wskazał, że organowi znany jest fakt, że zamieszkuje nieprzerwanie od 2009 r w miejscowości Z. przy [...] M. Na poparcie zasadności swego stanowiska przywołał ustawę z dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych (Dz.U. Nr 166, poz. 1612 ze zm.), podnosząc, że Z. jest miejscowością wchodzącą w skład miasta M. w związku z czym to Z. jest miejscowością pobliską z której skarżący dojeżdża do miejscowości S. w której pełni służbę w związku z czym organ powinien zwrócić skarżącemu miesięczne koszta dojazdu w wysokości 193 zł. a nie 184 zł. ponieważ odległość pomiędzy wskazanymi wyżej miejscowościami wynosi 28,5 km. W odpowiedzi na skargę Komendant Straży Granicznej wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego aktu. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazał, iż skarżący mieszka w miejscowości M. a Z. jest jego częścią. Potwierdza to uchwała nr [...] Rady Miejskiej M. z dnia 25 czerwca 2021 r. w sprawie zniesienia jednostki pomocniczej dzielnicy Z.-Z.ek oraz nadania jej statutu (Dz.Urz. Województwa [...] poz.4834) oraz informacja Kierownika Urzędu stanu Cywilnego w M. z dnia 27 października 2021r. w której wskazał jako miejsce zamieszkania skarżącego M.. Na rozprawie w dniu 15 września 2022 r. skarżący wniósł i wywodził jak w skardze. Podniósł, że skoro w przepisach o straży granicznej nie ma definicji miejscowości to należy sięgnąć do ustawy o urzędowych nazwach miejscowości. Zaakcentował, że organ nie przeanalizował pisma z MSWiA z którego wynika, że Z. jest miejscowością. Pełnomocnik organu wywodził jak w odpowiedzi na skargę i wniósł o oddalenie skargi. Podtrzymał też swoje stanowisko co do tego, że na gruncie przepisów o straży granicznej nie mają zastosowania regulacje dotyczące urzędowych nazw miejscowości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, to kontrola zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także zgodności z przepisami prawa materialnego. Stosownie do art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.); dalej: p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. (pkt 4) w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 (tj. decyzje administracyjne oraz wskazane postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym i egzekucyjnym oraz zabezpieczającym) akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Oznacza to, że sąd w ramach kontroli danego aktu lub czynności zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie lub przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Zakres kontroli sądu wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Przedmiotem zaskarżenia w sprawie jest wydany przez Komendanta Straży Granicznej akt odmowy zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby. Aktem tym jest pismo z dnia 12 maja 2022 r., w którym jako podstawę prawną organ wskazał art. 97 ust.1 usg. Zasadnicze znaczenie w niniejszej sprawie ma interpretacja pojęcia "miejscowość pobliska", o której mowa w art. 92 ust. 1 pkt.3 ww. ustawy o Straży Granicznej to miejscowość, od której granic administracyjnych najkrótsza odległość drogą publiczna do granic administracyjnych miejscowości pełnienia służby nie przekracza 30 km. Sporne pozostaje natomiast to, czy pojęcie "miejscowości pobliskiej" należy oceniać biorąc pod uwagę odległość od miejscowości Z., czy od miejscowości M. do miejsca pełnienia służby w S.. Sąd zauważył iż ustawa o Straży Granicznej nie zawiera definicji "miejscowości", zaś organy administracji prezentują tezę, że miejscowością tą jest miejscowość, rozumiana zgodnie z definicja zawarta w Słowniku języka polskiego PWN czyli, że miejscowość to: miasto, wieś lub osada charakteryzująca się samodzielnością i odrębnością. Organy administracji interpretują więc pojęcie "miejscowości" terytorialnie. Natomiast zgodnie z art. 2 pkt 4 ustawy o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych, "miejscowość" to jednostka osadnicza lub inny obszar zabudowany odróżniający się od innych miejscowości odrębną nazwą, a przy jednakowej nazwie - odmiennym określeniem ich rodzaju. Przy takim rozumieniu pojęcia miejscowości, Z. nie może być tą samą miejscowością co M. W ocenie Sądu miejscowość, w której mieszka skarżący tj. Z. jest sołectwem w gminie M. w powiecie T. Skoro w usg brak jest definicji miejscowości to mając na względzie art. 164 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 1 i art. 5 ustawy o samorządzie gminnym, że za miejscowość uznać należy gminę, jako podstawową jednostkę samorządu terytorialnego a organ stwierdził, że w niniejszej sprawie jest to gmina M.. Zdaniem Sądu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 559 ze zm.) wyraźnie mówi, że gmina może tworzyć jednostki pomocnicze: sołectwa oraz dzielnice, osiedla i inne. Jednostką pomocniczą może być również położone na terenie gminy miasto. Jednostki pomocnicze są więc wyłącznie wewnętrznymi jednostkami organizacyjnymi gminy. Ustawodawca, stanowiąc o organizacji wewnętrznej gminy (strukturze organów), umożliwia jej tworzenie jednostek pomocniczych zarówno na obszarach wiejskich (sołectwo), jak i obszarach zurbanizowanych (dzielnice, osiedla). Nic nie stoi na przeszkodzie, aby jednostki pomocnicze przybierały inne nazwy niż sołectwa, dzielnice i osiedla. Jednostki pomocnicze nie są oczywiście jednostkami samorządu terytorialnego takimi jak gmina, powiat czy województwo. Nie stanowią wspólnot samorządowych w rozumieniu normy art. 1 ust. 1 ustaw o samorządzie gminnym, powiatowym i samorządzie województwa. Nie tworzą odrębnych od gminy korporacji (zrzeszeń) mieszkańców. Nie mają odrębnej osobowości prawnej. Nie mogą zatem być odrębnym podmiotem praw majątkowych. Są wtopionymi w strukturę gminy jednostkami podziału terytorialnego. Zadania i kompetencje jakie wykonują pochodzą od gminy. Gmina przekazuje je jednostkom pomocniczym na zasadzie dekoncentracji, a nie decentralizacji. Społeczności zamieszkałe na ich obszarze pozbawione są podmiotowości prywatnoprawnej. Nie oznacza to jednak, że nie można mówić o ograniczonej podmiotowości publicznoprawnej jednostek pomocniczych. Zakres tej podmiotowości określa gmina, stanowiąc o zakresie zadań i kompetencjach zdekoncentrowanych na rzecz jednostek pomocniczych, które, jeśli zostaną powołane, mają własną, ustawowo określoną organizację. Jednostkę pomocniczą tworzy rada gminy, w drodze uchwały, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami lub z ich inicjatywy. Zasady tworzenia, łączenia, podziału oraz znoszenia jednostki pomocniczej określa statut gminy (art. 5 ust. 2-3 ww. ustawy). Jednakże w ocenie Sądu w celu precyzyjnego ustalenia pojęcia "miejscowość" należy przede wszystkim odnieść się do art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych (Dz.U. Nr 166, poz. 1612 ze zm., który stanowi, że miejscowość to jednostka osadnicza lub inny obszar zabudowany odróżniające się od innych miejscowości odrębną nazwą, a przy jednakowej nazwie - odmiennym określeniem ich rodzaju. Przy takim rozumieniu pojęcia miejscowości należy uznać że Z. jest miejscowością. Takie rozumienie pojęcia wynika również z Obwieszczenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 17 października 2019 r. w sprawie wykazu urzędowych nazw miejscowości i ich części - Dz.U. z 2019 r. poz. 2360), gdzie wykazano miejscowość Z., część miasta M.. W związku z powyższym Z. nie może być tą samą miejscowością co M. ponieważ miejscowość Z. jest jednostką osadniczą której obszar zabudowany odróżnia się od innych miejscowości odrębną nazwą. Przy takim rozumieniu pojęcia miejscowości, Z. nie może być uznany za tą samą miejscowość co M.. W świetle powyższego uzasadnione są zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organ przepisów art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych (Dz.U. Nr 166, poz. 1612 ze zm.), przez niewyjaśnienie pojęcia "miejscowości." Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art.