III SA/Gl 538/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Jyż (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Mirosław Kupiec, Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć, Protokolant St. sekr. sąd. Anna Charchuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2009 r. przy udziale - sprawy ze skargi E.M. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie płatności obszarowych 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r., nr [...] , Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji Modernizacji Rolnictwa w C. nr [...] z dnia [...] r. w przedmiocie odmowy przyznania E.M. płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2006 (z sankcjami w okresie ostatnich trzech lat kalendarzowych). W uzasadnieniu wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy. skarżąca E.M. wystąpiła do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji Modernizacji Rolnictwa w C. z wnioskiem o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2006 w oparciu o przepis art. 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru. W złożonym wniosku powołała się na tytuł prawny i posiadanie działek zlokalizowanych w gminie J. (powiat c., województwo s.) o numerach ewidencyjnych [...] (obręb ewidencyjny J.) oraz o numerach [...] (obręb ewidencyjny P.), które oznaczyła następującymi symbolami: - działka [...] - trawy na gruntach ornych o powierzchni 0,50 ha - działka [...] - czarny ugór o powierzchni 0,10 ha - działka [...] - trawy na gruntach ornych o powierzchni 0,21 ha - działka [...] - czarny ugór o powierzchni 0,82 ha - działka [...] - czarny ugór o powierzchni 0,21 ha - działka [...] - trawy na gruntach ornych o powierzchni 1,12 ha - działka [...] - trawy na gruntach ornych o powierzchni 0,79 ha W dniu [...] r. skarżąca do wniosku o przyznanie płatności zgłosiła dodatkowo działkę rolną zlokalizowaną w gminie P. (powiat c., województwo s.) znajdującą się w obrębie działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] (obręb ewidencyjny Z.), którą oznaczyła symbolem [...] - łąka trwała o zadeklarowanej powierzchni użytkowanej rolniczo wynoszącej 1,20 ha. Stwierdzone przez organ braki formalne wniosku zostały usunięte przez skarżącą stosownie do wezwania do usunięcia braków we wniosku nr [...] z dnia [...] r. W ramach weryfikacji wniosku przeprowadzona została przez organ kontrola z wykorzystaniem Zintegrowanego Systemu Zarządzania i Kontroli, w wyniku której stwierdzono nieprawidłowości, wymagające wyjaśnienia przez wnioskodawczynię. W odpowiedzi na wezwanie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w C. z dnia [...] r. (nr [...]) skarżąca skorygowała swój wniosek, zmniejszając powierzchnię działki oznaczonej symbolem [...] z zadeklarowanej powierzchni 1,12 ha do 1,01 ha oraz powierzchnię działki [...] z zadeklarowanej powierzchni 0,79 ha na 0,69 ha, w pozostałym zakresie podtrzymując twierdzenia zawarte we wniosku. Po otrzymaniu korekty wniosku organ przeprowadził kolejną kontrolę, ustalając, iż o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2006, z zadeklarowaniem posiadania działki nr [...] położonej w gminie P., a więc działki zadeklarowanej przez E.M., ubiega się również Koło Łowieckie [...] w C. Zważywszy na stwierdzony stan faktyczny oraz regulację art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru, działając w oparciu o art. 50 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego organ wezwał obu wnioskodawców do złożenia wyjaśnień. Zarówno E.M. jak i Koło Łowieckie [...] podtrzymali swoje deklaracje w zakresie posiadania działki nr [...], przy czym Koło Łowieckie na dowód prowadzenia działalności rolniczej na powierzchni 3,39 ha spornej działki przedstawiło zaświadczenie wystawione w dniu [...] r. przez jej właściciela - Nadleśnictwo [...], wskazujące, że w 2006 roku Koło Łowieckie [...] było użytkownikiem działki nr [...]. Jako że w świetle prezentowanych stanowisk obu stron organ nie stwierdził, która z nich jest posiadaczem działki nr [...], w dniu [...] r. przeprowadzona została rozprawa administracyjna. Działający w imieniu E.M. pełnomocnik – U.B. w trakcie rozprawy oświadczyła, że w 2006 roku na zlecenie skarżącej jej pracownik – A.U. skosił łąkę znajdującą się na spornej działce, na powierzchni 1,20 ha, przy czym nie potrafiła ona wskazać na mapie tej części działki, na której wykonywane miały być wspomniane przez nią prace. Pełnomocnik Koła Łowieckiego [...] oświadczył z kolei, iż Koło Łowieckie było posiadaczem spornej działki przez ostatnie trzy lata, a w dniach [...] roku na zlecenie jego mocodawcy łąkę na tejże działce na powierzchni 3,24 ha skosił B.S. Fakt posiadania działki nr [...] przez Koło Łowieckie [...] i skoszenia łąki przez B.S. potwierdził przesłuchany świadek Z.P. Drugi z przesłuchanych świadków L.K. potwierdził jedynie dokonanie przez Koło Łowieckie weryfikacji powierzchni użytkowanej rolniczo na działce nr [...], nie wypowiedział się natomiast w swoich zeznaniach odnośnie posiadania działki przez Koło Łowieckie [...] ani dokonywania przez nie zabiegów rolniczych. W doręczonej organowi w dniu [...] r. odpowiedzi na zawiadomienie o prawie strony do zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym i wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów E.M. podniosła, iż w dniu [...] r. zawarła umowę dzierżawy, przedmiotem której były grunty rolne stanowiące część działki nr [...], obejmujące tereny o łącznej powierzchni 1,39 ha, oznaczone na przedstawionej stronom mapie literami [...] i [...]. Oświadczyła także, że Koło Łowieckie [...] również użytkuje część działki nr [...], na wspomnianej mapie oznaczoną literami [...] i [...]. Podtrzymała twierdzenia co do dokonania w [...] r. na jej zlecenie skoszenia i zbioru siana. W dniu [...] r. Kierownik Powiatowego Biura ARiMR w C. wydał decyzję nr [...], mocą której odmówił E.M. przyznania płatności bezpośrednich do gruntów, z sankcjami w okresie trzech lat kalendarzowych. W ocenie organu wnioskodawczyni nie wykazała faktu posiadania działki nr [...] ponadto w wyniku dokonanych korekt do wniosku zmniejszyła zadeklarowaną powierzchnię użytkowanych rolniczo działek oznaczonych symbolami [...] i [...], skutkiem czego zawyżyła wnioskowaną powierzchnię o 1,41 ha tj. o 39,83% - co do powierzchni uprawniającej do otrzymania płatności z tytułu jednolitej płatności obszarowej (JPO) i 58,51% - co do powierzchni uprawniającej do otrzymania płatności z tytułu uzupełniającej płatności obszarowej (UPO). Od wydanej decyzji skarżąca w dniu [...] r. wniosła odwołanie do Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARMiR w C., podnosząc, że w dniu [...] r. działający na jej rzecz mąż – T.M. zawarł z Nadleśnictwem [...] umowę dzierżawy gruntów o powierzchni 1,39 ha, znajdujących się w Leśnictwie [...] , działka nr [...], obręb Z. Podniosła również, iż w [...] r. na tej działce została skoszona trawa, natomiast w lipcu tego roku wystąpiła susza stąd dokonanie w tym czasie następnego pokosu nie było możliwe. Skarżąca pod wątpliwość poddała fakt posiadania działki nr [...] przez Koło Łowieckie [...], albowiem według niej umowę dzierżawy części działki nr [...] obejmującej grunty rolne powierzchni około 2,00 ha, Koło Łowieckie zawarło dopiero w [...] r. Decyzją nr [...] z dnia [...] r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARMiR w C. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji, albowiem nie zostało w sposób nie budzący wątpliwości ustalone w postępowaniu, która ze stron faktycznie jest posiadaczem spornej działki. W dniu [...] r. Kierownik Biura Powiatowego ARMiR w C. wezwał E.M. do złożenia wyjaśnień. W odpowiedzi na wezwanie skarżąca ponownie powołała się na fakt użytkowania działki nr [...] zgodnie z umową dzierżawy, którą jednocześnie załączyła do swojej odpowiedzi. Oświadczyła jednocześnie, że zebrane siano przeznaczyła do karmienia koni. Kierownik Biura Powiatowego ARMiR w C. wystąpił w dniu [...] r. do Nadleśnictwa [...] o wskazanie użytkownika gruntów w obrębie działki nr [...] w 2006 roku. Zgodnie z odpowiedzią właściciela działki - grunty rolne o powierzchni 1,39 ha na działce nr [...] na podstawie umowy dzierżawy z dnia [...] r. użytkowane były przez T.M., natomiast przed tym dniem były nieużytkowane. W dniu [...] r. Kierownik Powiatowego Biura ARiMR w C. wydał decyzję nr [...], mocą której odmówił E.M. przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, z sankcjami w okresie trzech lat kalendarzowych. Podobnie jak w poprzedniej decyzji przyczyną negatywnego rozpatrzenia wniosku było niewykazanie przez E.M. posiadania działki nr [...]. Wnioskodawczyni od powołanej decyzji wniosła w dniu [...] r. odwołanie do Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARMiR w C. Swoje odwołanie oparła na dotychczas prezentowanych twierdzeniach o użytkowaniu działki nr [...] na podstawie umowy dzierżawy z dnia [...] r. Do odwołania dołączyła również oświadczenie A.U. o skoszeniu na jej zlecenie łąki na działce nr [...] i zabraniu siana. Decyzją nr [...] z dnia [...] r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARMiR w C. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji, wobec stwierdzenia konieczności uzupełnienia postępowania dowodowego i ustalenie, zgodnie z wymogami wynikającymi art. 7 k.p.a., stanu faktycznego w zakresie posiadania działki nr [...]. Rozpoznając ponownie sprawę Kierownik Biura Powiatowego ARMiR w C. w dniu [...] r przeprowadził rozprawę administracyjną. Na rozprawie pełnomocnik E.M. – U.B. oświadczyła, iż sporną działkę nr [...] w 2006 roku użytkowały najpewniej obie strony, z tymże jej mocodawczymi użytkowała ją na powierzchni 1,20 ha. Działka zgłoszona została do wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych po zwarciu umowy dzierżawy i dopiero po jej skoszeniu wnioskodawczyni dokonała jej oględzin i ustaliła, że przedmiotowa działka jest podzielona, przy czym było już za późno na dokonanie zmian wniosku. Pełnomocnik Koła Łowieckiego [...] T.S. podtrzymał dotychczasowe stanowisko, podał jednakże przy tym, że w dniu [...] r. siano na spornej działce było już skoszone, czym zmienił wcześniejsze twierdzenia w tym zakresie, tj. że pokosu dokonano w dniach [...] do [...] r. W toku rozprawy przesłuchano świadków. Świadek A.U. zeznał, iż w drugiej połowie czerwca 2006 roku na podstawie umowy z E.M. skosił łąkę na spornej działce, na powierzchni około 1,30 ha, w zamian za siano. Z kolei świadek B.S. w swoich zeznaniach podał, że skosił trzy kawałki łąki, przy czym każdą z części na powierzchni około 3 ha. Powołując się na swoje doświadczenie w zakresie zabiegów agrotechnicznych stwierdził, że dokonał pierwszego skoszenia łąki. Zlecone czynności wykonał na podstawie ustnej umowy z W.M., który przed koszeniem zawiózł go i pokazał teren działki. W charakterze świadka przesłuchano również W.M., który potwierdził fakt zlecenia przez Koło Łowiecki [...] i skoszenia łąki na początku [...] r. przez B.S., który zabrał skoszone przez siebie siano. W jego ocenie skoszona powierzchnia wynosiła około 3,5 ha. Jako gospodarz Koła Łowieckiego [...][...] r. codziennie bywał na działce nr [...] i w tym czasie znajdująca się na niej łąka nie była koszona. W trakcie rozprawy, w celu określenia powierzchni użytkowanych rolniczo na działce nr [...] w 2006 roku okazano stronom i świadkom mapę zawierającą fotograficzny obraz działki nr [...] i jej okolic wykonany za pomocą zdjęć lotniczych lub satelitarnych (ortofotomapę), z oznaczeniem granic i numerów ewidencyjnych działek. Obszary wyrysowane na przedstawionej mapie przez U.B. oraz A.U. pokrywały się i obejmowały dwie rozdzielone części. T.S. wyrysował większy obszar, z tym, że w znacznej części pokrywający się z obszarem wskazanym przez pełnomocnika E.M. i A.U. Podobnie W.M. wyrysował obszar taki jak wskazany przez U.B. i A.U. jak również część sąsiedniej działki ewidencyjnej. B.S. zaznaczył z kolei obszar obejmujący wszystkie widoczne na mapie łąki i wszystkie obszary wskazane przez pozostałych uczestników. Postępowanie w sprawie zakończone zostało przez Kierownika Powiatowego Biura ARMiR w C. decyzją z dnia [...] r. nr [...] o odmowie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2006 r. z tytułu jednolitej płatności obszarowej oraz uzupełniającej płatności obszarowej, nakładającej jednocześnie sankcję w wysokości [...] zł, która potrącana będzie z płatności, do której producent rolny będzie uprawniony w okresie trzech lat kalendarzowych następujących po roku, w którym w ramach postępowania stwierdzono niezgodności w treści wniosku. Uzasadnieniem powyższego rozstrzygnięcia był brak możliwości jednoznacznego i bezspornego ustalenia, w świetle zebranych w sprawie dowodów i oświadczeń stron, kto w 2006 roku był uprawniony do otrzymania płatności w związku z posiadaniem spornej działki nr [...]. Decyzję doręczono bezpośrednio stronie w dnu [...] r. Skarżąca w dniu [...] r. od doręczonej decyzji wniosła odwołanie. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARMiR w C., jako organ II instancji, stwierdził jednakże niedopuszczalność odwołania wobec doręczenia decyzji z naruszeniem art. 40 § 2 k.p.a., tj. ze względu na fakt, iż E.M. ustanowiła w sprawie pełnomocnika, a decyzję doręczono nie pełnomocnikowi lecz bezpośrednio stronie, przez co nie rozpoczął się bieg terminu do wniesienia odwołania. Zważywszy na powyższe decyzja w dniu [...] r. doręczona została pełnomocnikowi E.M. – U.B. W złożonym w dniu [...] r. od powyższej decyzji odwołaniu E.M. ponownie zarzuciła mylne przyjęcie przez organ I instancji, że działka oznaczona we wniosku symbolem [...] o powierzchni 1,20 ha, stanowiąca część działki nr [...], nie była przez nią użytkowana. Podniosła, iż przeprowadzone kontrole administracyjne i umowa dzierżawy wskazały kto jest użytkownikiem spornej działki, natomiast rozprawa administracyjna z dnia [...] r. nie doprowadziła do jednoznacznego ustalenia która ze stron była uprawniona do otrzymania płatności na rok 2006 w związku z posiadaniem działki nr [...]. Zaskarżoną, wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARMiR w C. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Powiatowego Biura ARMiR w C. z dnia [...] r. W uzasadnieniu zapadłego rozstrzygnięcia organ wskazał, że dla rozstrzygnięcia sprawy i przyznania płatności decydującego znaczenia nie mają uprawnienia do użytkowania działki wynikające z prawa własności bądź umowy dzierżawy lecz fakt jej posiadania, gdyż zgodnie z właściwymi w tym zakresie przepisami płatność należy się podmiotowi będącemu posiadaczem działki. W postępowaniu dowodowym przed organem I instancji, zgodnie z wymogami ustanowionymi przez art. 77 § 1 K.p.a., podjęto niezbędne kroki w celu dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia wszelkich okoliczności faktycznych istotnych dla ustalenia która ze stron była uprawniona do otrzymania płatności za rok 2006. Strony w toku postępowania popierały twierdzenia przedstawione w złożonych wnioskach i korektach do wniosków. W sprawie przeprowadzono dwie rozprawy administracyjne oraz przesłuchano świadków, którzy potwierdzili okoliczności powoływane zarówno przez jednego jak i drugiego z producentów. Jak zauważył organ - wyrysowując na przedstawionej mapie tereny, na których dokonywane miały być zabiegi agrotechniczne, uczestnicy wskazywali obszary pokrywające się. Wykluczyło to zatem prawdziwość twierdzeń U.B. o prowadzeniu przez strony działalności rolniczej na dwóch różnych częściach działki. Organ stwierdził również, iż w świetle zebranych w sprawie dowodów nie sposób było określić osobę posiadacza spornej działki w oparciu o informacje przekazane przez jej właściciela - Nadleśnictwo [...]. Każda ze stron przedstawiła bowiem dokumenty, sporządzone przez właściciela działki, które stwierdzało inny stan faktyczny. Koło Łowieckie [...] dysponowało zaświadczeniem z dnia [...] r., stwierdzającym, że to zainteresowane Koło Łowieckie jest użytkownikiem działki nr [...] E.M. swoje posiadanie wykazywała natomiast umową dzierżawy z dnia [...] r. W wyniku wystosowanego przez organ zapytania Nadleśnictwo [...] w piśmie z dnia [...] r. oświadczyło z kolei, że sporna działka od dnia [...] r. użytkowana jest przez T.M. na powierzchni 1,39 ha, a przed tym dniem nie była w ogóle użytkowana. W wydanej decyzji organ stanął na stanowisku, iż z uwagi na położenie działki w obszernym kompleksie leśnym oraz fakt, iż jedyną czynnością agrotechniczną wykonywaną przez obie strony było koszenie, rozstrzygnięcie oprzeć można było w głównej mierze na oświadczeniach stron oraz zeznaniach świadków. Zebrany w sprawie materiał dowodowy, w ocenie organu, nie pozwolił określić która ze stron była posiadaczem spornej działki w 2006 roku, umożliwił jednakże wykluczenie założenia jednoczesnego korzystania przez strony z dwóch różnych części działek. Zeznania świadków wykluczały się wzajemnie, a i strony nie były konsekwentne w swoich oświadczeniach. E.M. pierwotnie podnosiła, że na działce nr [...] znajduje się działka rolna o powierzchni 1,2 ha, potem jej pełnomocnik twierdził, że znajdowały się na niej dwie działki rolne. Ponadto wnioskodawczyni twierdziła najpierw, że skoszone przez A.U. siano przeznaczyła dla koni, sam zaś A.U. zeznał, że pozwoliła mu je zabrać na własne potrzeby. Odnosząc się do zarzutów E.M. odnośnie braku wzięcia pod uwagę umowy dzierżawy jako dowodu na okoliczność użytkowania działki organ podkreślił, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru Kierownik Powiatowego Biura ARiMR zobowiązany jest do ustalenia kto użytkuje działkę objętą dwoma lub większą ilością wniosków a nie do ustalenia jaki tytuł prawny do spornej działki mają strony kontroli krzyżowej. Istotnym bowiem dla przyznania płatności jest ustalenie kto jest posiadaczem działki. Sam fakt posiadania umowy dzierżawy nie oznacza, że dzierżawca ma w posiadaniu jej przedmiot. Posiadanie oceniać należy przez pryzmat regulacji art. 336 Kodeksu cywilnego, definiującego posiadanie jako stan faktyczny związany z wykonywaniem władztwa nad rzeczą wraz z wolą wykonywania uprawnienia dla siebie. W wydanej decyzji organ uznał, że postępowanie w sprawie nie doprowadziło do wyjaśnienia kto był faktycznym posiadaczem działki nr [...] w 2006 roku, a tym samym komu przysługuje płatność związana z posiadaniem tejże działki. Skoro więc żadnemu z wnioskodawców nie należy się płatność związana z tą działką to wyklucza się ją we wszystkich sprawach obszarowych, w których ona występuje i dla obu wnioskodawców nalicza sankcje z tytułu zawyżenia zadeklarowanej we wniosku powierzchni. Powierzchnie zadeklarowane we wniosku E.M. różniły się od stwierdzonych przez organ. W zakresie gruntów zgłoszonych do przyznania jednolitej płatności obszarowej zgłosiła ona grunty o powierzchni 4,95 ha, stwierdzono natomiast posiadanie przez nią gruntów o łącznej powierzchni 3,95 ha; różnica powierzchni wynosiła więc 39,83 %. Różnica powierzchni gruntów zgłoszonych celem otrzymania płatności w zakresie uzupełniającej płatności obszarowej to 3,82 ha powierzchni zadeklarowanej i 2,41 ha stwierdzonej. Z powyższego wynikało zatem, że różnica powierzchni zadeklarowanych we wniosku działek a działek, których powierzchnię stwierdził organ, wynosiła 58,51%, co pociągało za sobą wydanie decyzji odmownej i nałożenie sankcji na wnioskodawcę. Jako podstawę rozstrzygnięcia tej kwestii w zakresie JPO organ powołał art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji Europejskiej nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 w odniesieniu do systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IV a tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowanych gruntów do produkcji surowców (Dz. U. UE. L. Nr 345, poz. 1), określający precyzyjnie i wiążąco wysokość potrąceń do odjęcia z wypłat pomocy, do których rolnik będzie uprawniony na podstawie wniosków składanych w ciągu 3 kolejnych kalendarzowych lat, w sytuacji ustalenia różnicy między zadeklarowanym a stwierdzonym obszarem posiadanych gruntów rolnych. Z kolei w odniesieniu do UPO rozstrzygnięcie co do sankcji z tyłu różnicy powierzchni zadeklarowanych we wniosku i stwierdzonych oparte zostało na art. 51 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji Europejskiej nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidziane w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ... (Dz. Urz. UE L 141 z 30.04.2004, str. 18, ze zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 44, str. 243, ze zm.). Organ wskazał jednocześnie, iż w decyzji z dnia [...] r. Kierownik Powiatowego Biura ARMiR w C. błędnie wskazał art. 138 rozporządzenia Komisji Europejskiej nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. jako podstawę rozstrzygnięcia w przedmiocie sankcji z tytułu zawyżenia powierzchni gruntów zgłoszonych celem otrzymania uzupełniającej płatności obszarowej. Niemniej jednak uchylenie decyzji w toku instancji z powodu błędnego podania podstawy prawnej i jej uzasadnienia sprzeczne byłoby z art. 138 k.p.a., stąd organ II instancji, jako powołany do merytorycznego rozpoznania sprawy uchybienie takie sanować może powołując właściwą podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego decyzji. Organ zauważył ponadto, że odwołanie E.M. nie zawierało żadnych wyjaśnień i argumentów mających wpływ na wynik rozstrzygnięcia wydanego przez organ I instancji. Tym samym, po przeprowadzeniu analizy materiału dowodowego i dokumentacji zgromadzonej w sprawie, decyzję organu I instancji decyzją z dnia [...] r. utrzymał w mocy. W wywiedzionej do sądu administracyjnego skardze E.M. powtórzyła argumentację z odwołania. Zarzuciła naruszenie art.. 7 k.p.a., 75 § 1 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. Podkreśliła, że w zaskarżonej decyzji organ nie zbadał stanu faktycznego sprawy w sposób wszechstronny i wyczerpujący przez co nie ustalił w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości kto był posiadaczem spornej działki w 2006 roku, do czego był zobowiązany zgodnie z art. 77 §1 k.p.a. Skarżąca zarzuciła ponownie, że rozpatrując odwołanie Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARMiR w C. nie wziął pod uwagę faktu zawarcia przez skarżącą umowy dzierżawy części działki nr [...], co potwierdzać miało fakt posiadania przez nią tejże działki w okresie, którego dotyczył wniosek. W ocenie E.M.niedopuszczalne było wydanie decyzji, w której organ odwoławczy nie określił jednoznacznie kto był posiadaczem spornej działki w 2006 roku. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumentację prawną i faktyczna zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Przystępując do oceny zaskarżonej decyzji należy w punkcie wyjścia przypomnieć, że zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.): "Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej". "Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej" (art. 1 § 2 cyt. ustawy). Z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.; dalej powoływana jako p.p.s.a.) wynika zaś, iż zaskarżona decyzja może ulec uchyleniu wyłącznie w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nadto Sąd stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art.156 K.p.a. (ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – tekst jedn.: Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071 z późn.zm.) lub w innych przepisach (art.145 § 1 pkt 2) p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie, w ocenie składu orzekającego Sądu, doszło do naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 k.p.a., art. 75 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 1 i 4 k.p.a., a zatem skargę należało uwzględnić. Złożony przez skarżącą w 2006 r. wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych podlegał rozpatrzeniu według zasad wynikających z ustawy z 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 204 r. Nr 6, poz. 40 ze zm.) Ustawa ta mimo uchylenia z dniem 27 lutego 2007 r. (ustawa o płatnościach bezpośrednich) w związku z wejściem w życie nowej ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej (Dz. Nr 35, poz. 217 ze zm.) zastosowanie ma do postępowań w sprawach przyznania płatności lub płatności cukrowej, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie nowej ustawy zgodnie z art. 53 ust. 1 ustawy z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 35, poz. 217 ze zm.). Postępowanie w niniejszej sprawie wszczęte zostało w dacie obowiązywania ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. i nie zostało zakończone decyzją ostateczną do dnia [...] r., stąd do wniosku skarżącej stosować należy przepisy ustawy poprzednio obowiązującej. Stanowiący podstawę wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych przepis art. 2 ust. 1 ustawy z 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru stanowił, iż płatności przysługują osobie fizycznej, osobie prawnej lub jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, będącej posiadaczem gospodarstwa rolnego (producent rolny), na będące w jej posiadaniu grunty rolne utrzymywane w dobrej kulturze rolnej, przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska. Zgodnie z powołanym przepisem dla przyznania płatności na gruncie ustawy o płatnościach bezpośrednich konieczne było zatem stwierdzenie istnienia trzech przesłanek tj.: posiadania gospodarstwa rolnego przez wnioskodawcę, posiadania gruntów rolnych, co do których przysługiwać mają płatności oraz utrzymywanie przedmiotowych gruntów w dobrej kulturze rolnej przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska.. Minimalne wymagania do uznania gruntów rolnych za utrzymywane w dobrej kulturze rolnej w dacie złożenia wniosku przez skarżącą określało rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 kwietnia 2004 r. w sprawie minimalnych wymagań utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej (Dz. U.Nr 65, poz. 600 ze zm.), obowiązujące do dnia 15 marca 2007 r., uchylone przez rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2007 r. w sprawie minimalnych norm (Dz. U. Nr 46, poz. 306 ze zm.). Jakkolwiek spełnienie przesłanek posiadania przez skarżącą gospodarstwa rolnego i utrzymywania gruntów rolnych, których dotyczył wniosek o przyznanie płatności, w dobrej kulturze rolnej nie budziło wątpliwości organu, to stwierdził on brak wykazania przez skarżącą przesłanki posiadania wszystkich objętych wnioskiem gruntów, a konkretnie gruntu będącego częścią działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], położonej w gminie P., znajdującej się w powiecie c., województwo s., a to ze względu na fakt, iż na posiadanie tejże działki w postępowaniu o przyznanie płatności gruntów rolnych na podstawie ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich na rok 2006 powoływał się i wykazywał za pomocą przeprowadzonych w sprawie dowodów inny podmiot - Koło Łowieckie [...]. W wydanej decyzji słusznie zauważył organ, iż ponieważ ustawa z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich nie zdefiniowała samodzielnie pojęcia "posiadanie", a jest to termin prawa cywilnego, dla określenia jego znaczenia na użytek spraw dotyczących przyznania płatności do gruntów rolnych, należało sięgnąć do znaczenia tego pojęcia wypracowanego przez kodeks cywilny. W świetle art. 336 k.c. posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). Posiadanie nie jest prawem, ani uprawnieniem; jest stanem faktycznym, pozostającym pod ochroną prawną, nawet, jeżeli jest bezprawne. Oparcie ustalenia przesłanki posiadania gruntów rolnych na cywilnoprawnym rozumieniu pojęcia posiadania znajduje oparcie w przyjętej w tym zakresie linii orzecznictwa sądowoadminiastracyjnego (por. por wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Warszawie z dnia 26 września 2006 r., sygn. akt II GSK 108/06, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 listopada 2006 r., sygn. akt II GSK 177/06; wyroki publ. w bazie orzecznictwa NSA). Posiadanie gruntu rolnego stanowiącego część działki nr [...], o powierzchni 1,20 ha skarżąca wykazywała powołując się na zawarcie w dniu [...] r. umowy dzierżawy przedmiotowego gruntu. Dla przyznania płatności zgodnie z wnioskiem skarżącej, zgodnie z regulacją art. 2 ust. 1 ustawy z 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich konieczne było zatem ustalenie czy wnioskodawczyni faktycznie włada dzierżawionym na podstawie wskazanej umowy gruntem oraz czy posiadanie to wiąże się ściśle z produkcją rolną, innymi słowy czy skarżąca faktycznie użytkowała grunt rolny, który wskazała we wniosku. (por wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 sierpnia 2007 r., sygn. akt II GSK 122/07). Ustalenia w oparciu o analogiczne kryteria organ stosować winien rozpatrując wniosek Koła Łowieckiego [...] i zawarte w nim twierdzenia co do posiadania i rolniczego użytkowania działki nr [...]. Stosowne ustalenia organ winien był poczynić przeprowadzając w koniecznym zakresie postępowanie dowodowe, z uwzględnieniem bezwzględnie obowiązujących w tym zakresie reguł, wynikających z art. 7 k.p.a., art. 75 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a., nakazujących organom administracji publicznej w sposób wyczerpujący i wszechstronny zebrać i przeprowadzić dowody, tak aby mogły one zgodnie z prawem rozstrzygnąć wniosek strony, wypełniając dyspozycje art. 6 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a. i 11 k.p.a. Zgodnie z wynikającą z powołanego przepisu art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej, uzupełnionej regulacją art. 77 § 1 k.p.a., obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie administracyjne jest wszechstronne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. W toku postępowania wyjaśniającego organ ma obowiązek podjęcia wszelkich kroków, które są niezbędne do ustalenia podstaw faktycznych rozstrzygnięcia. Jest to warunek konieczny do wydania rozstrzygnięcia zgodnego z przepisami obowiązującego prawa, a także zgodnego z istniejącym stanem faktycznym. Organy administracji publicznej powinny podejmować wszelkie kroki niezbędne do wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, a następnie do oceny na jego podstawie czy dana okoliczność została udowodniona. Obowiązek przeprowadzenia całego postępowania wyjaśniającego w sposób rzetelny, który wyjaśniałby wszystkie istotne okoliczności w sprawie spoczywa na organie administracji publicznej. Organ administracji publicznej winien zgromadzić materiał dowodowy na tyle kompletny i jednoznaczny, by nie budził on wątpliwości co do prawidłowości rozstrzygnięcia. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 listopada 2007 r., sygn. akt III SA/Kr 710/07, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 czerwca 2008 r., sygn. akt II FSK 521/07). Ustawodawca umiejscawiając w Kodeksie postępowania administracyjnego regulacje art. 75 § 1 wyposażył organy administracji publicznej w szerokie instrumenty w zakresie możliwości przeprowadzania dowodów w postępowaniu administracyjnym, zezwalając na wykorzystanie jako dowodu wszystkiego co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem . Postępowanie prowadzone przez organ administracji publicznej zmierzać do wydania rozstrzygnięcia w sprawie - do rozpoznania wniosku strony i wyrażenia przez organ w wydanej decyzji stanowiska co żądania i twierdzeń strony, takie bowiem obowiązki nakłada na organy art. 104 § 1 k.p.a. w związku z art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a . W ocenie Sądu w zaskarżonej decyzji nie zostały zachowane opisane wyżej wymogi. Prawidłowo podniesiono w skardze, że zapadłe rozstrzygnięcie wydane zostało bez wnikliwego i wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy, tak by możliwe było wydanie jednoznacznego i nie budzącego wątpliwości rozstrzygnięcia. Kluczowym dla rozpoznania wniosku skarżącej, jak i wniosku złożonego przez Koło Łowieckie [...] było ustalenie kto jest faktycznym posiadaczem spornej działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...]. Nie sposób uznać słuszności stanowiska przedstawionego w uzasadnieniu decyzji, iż w świetle oświadczeń stron oraz zgromadzonych w sprawie dowodów i wyników postępowania dowodowego, zważywszy na przeznaczenie spornej działki, niemożliwym było ustalenie kto jest jej posiadaczem. Rozstrzygnięcie w zakresie ustaleń faktycznych oparte na takim założeniu jest sprzeczne z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego, wyrażonymi w powołanych wyżej przepisach kodeksu postępowania administracyjnego i pozostaje prawnie wadliwe. Organ administracji publicznej rozpoznając sprawę, w której uczestniczą strony o spornych interesach wydając decyzję powinien rozstrzygnąć, twierdzeniom której strony daje wiarę i wyjaśnić stronom jakimi względami wydając takie a nie inne rozstrzygnięcie się kierował, na jakich dowodach je oparł i dlaczego innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, stosownie do art. 107 § 1 i 4 k.p.a. Zaskarżona decyzja pozbawiona jest wskazanych wyżej elementów, albowiem organ stanął na stanowisku, iż w świetle wyników postępowania dowodowego niemożliwym jest dokonanie wiążących ustaleń w zakresie posiadania działki nr [...]. Skoro w ocenie organu przeprowadzone postępowanie dowodowe prowadziło do takich wyników, to zgodnie z art. 77 § 1 w związku z art. 7 k.p.a. należało w sprawie przeprowadzać dalsze dowody opierając się na art. 75 k.p.a. lub na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego dokonać analizy i zająć stanowisko odnośnie twierdzeń obu stron rozstrzygając, które z nich zasługuje na uwzględnienie, a które nie. Należy zwrócić uwagę, iż w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy kilkakrotnie uchylał decyzje pierwszoinstancyjne uznając, iż nie zostały one oparte o wnikliwie i wyczerpująco ustalony stan faktyczny sprawy. Organy obu instancji nie dowiodły także w trakcie postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji, iż skarżąca nie spełniła przesłanek z art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i płatności z tytułu cukru. W ocenie Sądu nie można w tej sprawie pominąć całkowicie, jak uczynił to organ w zaskarżonej decyzji, że skarżąca swoje posiadanie działki rolnej o nr [...] udowodniła za pomocą dwóch dowodów - zarówno umowy dzierżawy zawartej z właścicielem działki jak i zeznań świadków o dokonywanych na jej zlecenie zabiegach, polegających na koszeniu trawy. Nadto organ nie dokonał w prowadzonym postępowaniu dowodowym weryfikacji twierdzeń właściciela spornej działki – Nadleśnictwa [...]. Z akt sprawy nie wynika aby osoby reprezentujące właściciela były przesłuchane w przedmiotowej sprawie jako świadkowie i aby uczestniczyły w przeprowadzonych przez organ I instancji rozprawach administracyjnych. Nie można uznać za wystarczające pisma kierowane przez organ I instancji do właściciela "z prośbą o przekazanie informacji" i przyjęcie w oparciu o sprzeczne zresztą ze sobą odpowiedzi Nadleśnictwa, iż: "Nadleśnictwo [...] nie posiada wiedzy o faktycznym stanie spornej działki oraz jej użytkowniku". Wydana przez Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARMiR w C. decyzja nie wskazuje na jakich dowodach organ ten oparł swoje rozstrzygnięcie i dlaczego inne dowody ocenił jako niewiarygodne. Na podstawie decyzji nie wiadomo, które dowody posiadały w ocenie organu moc dowodową. Wiadomo jedynie, że nie były one wystarczające i nie pozwoliły organom jednoznacznie ustalić faktycznego posiadacza spornej działki. Taka decyzja sprzeczna jest z art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. oraz art. 104 § 1 k.p.a., z tych też powodów nie może ona rozstrzygać w sposób zgodny z prawem o prawach i obowiązkach uczestników postępowania. Na marginesie zaznaczyć należy również, iż rozpoznając wnioski stron organ winien był także zwrócić uwagę na weryfikację spełnienia przesłanki utrzymywania spornego gruntu w dobrej kulturze rolnej w dacie złożenia wniosków przez strony, zwłaszcza, że zarówno jedna jak i druga strona powołała się na fakt skoszenia łąki na działce nr [...] odpowiednio w czerwcu 2006 r. (E.M.) i lipcu 2006 r. (Koło Łowieckie [...]) a wnioski obejmujące przedmiotową działkę złożyły wcześniej (por. tezę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 marca 2007 r., sygn. akt II GSK 355/06 – LEX nr 317347). Zważywszy na powyższe zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit c) ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało uchylić O kosztach postępowania Sąd nie orzekł z uwagi na brak wniosku strony skarżącej o ich zwrot.