III SA/Gl 543/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Wiesner (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Mirosław Kupiec, Sędzia WSA Renata Siudyka, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lipca 2012 r. przy udziale – sprawy ze skargi E.L. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie płatności obszarowych postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić stronie skarżącej uiszczony wpis od skargi w wysokości 200 zł (słownie: dwieście złotych). UZASADNINIE Decyzją Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Rozwoju i Modernizacji Rolnictwa w C. z dnia [...] r. nr [...] odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w M. z dnia [...] r. nr [...]. W uzasadnieniu decyzji przedstawiono następujący stan faktyczny oraz argumentację prawną: Producent E. L. ubiegała się o płatności w trybie art. 2 ust. l i ust. 2 ustawy z dnia 18 ghrudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. 2004r. Nr 6, poz. 40 z późno zm.). Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w M. decyzją a dnia [...] r. nr [...]przyznał płatności bezpośrednie do gruntów rolnych. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w M. wznowił postępowanie administracyjne, zakończone decyzją nr [...]z dnia 6 października 2004 r. w sprawie o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. Postępowanie wznowiono w związku z art. 145 § 1 pkt. 5 Kodeksu postępowania administracyjnego, z uwagi na zaistnienie okoliczności i dowodów mogących być nowymi i istotnymi dla rozstrzygniętej sprawy, istniejącymi w dniu wydania decyzji, a nieznanymi organowi orzekającemu. Przesłankami pozytywnymi są po pierwsze - rozstrzygnięcie sprawy decyzją ostateczną, co miało miejsce w rozpatrywanej sprawie, ponieważ decyzja [...] został doręczona w dniu [...] r. i nie zostało do tej decyzji wniesione odwołanie. Przez nową okoliczność istotną dla sprawy należy rozumieć taką okoliczność, która mogła mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy, co oznacza, iż w sprawie zapadła by decyzja, co do swej istoty odmienna od rozstrzygnięcia dotychczasowego. Nową okolicznością faktyczną było stwierdzenie występowania na działach rolnych C i D położonych w obrębie działki ewidencyjnej nr [1] terenów niekwalifikujących się do płatności, a organ powziął wiadomość na podstawie wyników kontroli w 2007 r. Po analizie posiadanych dokumentów zgromadzonych w sprawie dotyczących działek ewidencyjnych położonych w województwie m., powiat w., gminie U., obręb P. S., nr działki [1] stwierdzono, że istnieją przesłanki do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną w związku z wystąpieniem nowych, istotnych okoliczności w sprawie, zawartych w raporcie kontroli z dnia [...] r. nr [...], z którego wynika, iż na działce rolnej C i D położonej na działce ewidencyjnej nr [1], stwierdzono, że całe działki rolne oznaczone kodem DR10 nie były utrzymane w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2004 r . Ponadto zastosowano kod DR 18, który oznacza, że w dniu kontroli na działkach nie jest prowadzona działalność rolnicza. Okoliczność ta istniała już w dniu wydania decyzji przyznającej płatności, pozostawała poza wiedzą organu i stała się podstawą do stwierdzenia, że decyzja o przyznaniu tychże płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na 2004 r. wydana została z naruszeniem prawa. Stosownie do art.151 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawą oraz wskazuje okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Zgodnie z art. 146 §1 Kpa uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt, lit. 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 l pkt. 3-8 oraz w art. 145a, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. W sprawie o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na 2004 r. wobec Skarżącej postępowanie zostało wznowione w związku z wystąpieniem przesłanki określonej wart. 145 § 1 pkt.5. Z uwagi na upływ terminu w dniu [...]r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w M. nie mógł uchylić decyzji nr [...] z dnia [...] r., a jedynie stwierdzić, że została wydana z naruszeniem prawa. W dniu [...] r. Skarżąca złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] r. W zaskarżonej decyzji organ odmówił stwierdzenia nieważności decyzji. W zakresie twierdzenia o wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa powyżej przedstawiony tok postępowania w sprawie całkowicie wskazuje na fakt, że w badanym przypadku nie doszło do jakiegokolwiek naruszenia prawa, a w sprawie stosowano zawsze właściwe przepisy prawa. Podkreślono, iż rażące naruszenie prawa przy wydaniu decyzji to okoliczność, gdzie decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawa, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa lub ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Tak więc cechą rażącego naruszenia prawa jest, to że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą ( wyrok NSA z 11-08-2000r. III SA1935/99 - LEX nr 47008). Organ stwierdził, że w trakcie procedowania i wydania decyzji nr [...] nie zaszły przesłanki dające podstawę do twierdzenia, że wydano decyzję z rażącym naruszeniem prawa. Nadto, jak wskazują dane umieszczone w raporcie z kontroli w dniu [...] r. kopia tego raportu została wysłana do wnioskodawczyni listem poleconym o numerze przesyłki [...] Powyższe dowodzi, że podnoszone przez stronę zarzuty naruszenia art. 7,8,9 kpa są zarzutami nie mającymi poparcia w stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu [...] r. zostało wysłane stronie zawiadomienie o zamiarze wydania decyzji uchylającej decyzję z dnia [...] r. wraz z informacją o zasadach i terminie uzyskania informacji, a więc nie doszło do naruszenia art. 10 i 12 kpa. Skarżąca wniosła skargę na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Rozwoju i Modernizacji Rolnictwa w C. z dnia [...] r. nr [...], którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w M. z dnia [...] r. nr [...]. W uzasadnieniu skargi wskazała, że wbrew przepisom Rozporządzenia WE 2419/2001, w szczególności art. 20, organ nie doręczył jej protokołu kontroli z dnia [...] r., której wyniki stanowiły podstawę do wznowienia postępowania. Organ wydał, zatem decyzję pozbawiając stronę prawa do obrony, przy czym od samego początku był świadom tej wadliwości. Organ nie dysponuje dowodem doręczenia stronie przesyłki pocztowej zawierającej protokół kontroli, a strona przeczy by kiedykolwiek go jej doręczono. Zachowanie organu w ocenie Skarżącej naruszyło przepisy art. 7, art. 8, art. 10 kpa. Prośba o wyjaśnienia została skwitowana zacytowaniem treści art. 149 i art. 151 kpa, co nie spełnia przesłanki wyczerpującego poinformowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych. Organ nie poinformował ten o konsekwencjach wydanej decyzji w postaci domagania się zwrotu przyznanych wcześniej płatności. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Rozwoju i Modernizacji Rolnictwa w C. wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując swe stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Odnośnie przedstawionych w skardze zarzutów stwierdził, iż raport z kontroli został Skarżącej przesłany listem poleconym w dniu [...] r. i powołał się w tej kwestii na zapis książki nadawczej i na zapis w sekcji XVIII raportu, na adres wskazany przez Skarżącą, podkreślając, iż dokonywała ona zmiany adresu w dniu [...] r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Niniejsza sprawa podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny na mocy art. 3 § 2 p.p.s.a., który to wskazuje na zakres kontroli sądowoadministracyjnej, gdzie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje działalność administracji publicznej w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Jako podstawę w niniejszej sprawie należy wskazać art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.), który to wskazuje na konieczność odrzucenia skargi w sytuacjach w nim opisanych, w tym w pkt. 6 w sytuacjach, gdy wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Przepis art. 58 zawiera jedynie przykładowe wyliczenie przyczyn niedopuszczalności skargi. Jedną z takich przyczyn jest niewyczerpanie środków zaskarżenia takich jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie. Art. 52 wskazuje, iż skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, przez co należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, przewidziany w ustawie. Nie ulega więc wątpliwości, że dopóki stronie przysługuje prawo do wniesienia jednego ze środków zaskarżenia to skarga na ten akt nie jest dopuszczalna ( post.NSA z dn. 14.02.2006r. sygn.akt I FSK 588/05, LexPolonica nr 1474122, post. NSA z dn. 15.03.2011r. sygn.akt II GSK 210/11, LEX 783874). Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Rozwoju i Modernizacji Rolnictwa w C. wydana w trybie art. 104 w związku z art. 157 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa) na skutek wniosku Skarżącej z dnia [...] r. opartego na treści art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Przepis ten pozwala na stwierdzenie nieważności decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 157 kpa organem właściwym do wydania takiej decyzji jest organ wyższego stopnia, a zatem w rozpoznawanej sprawie Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Rozwoju i Modernizacji Rolnictwa w C. Takie upoważnienie wynika z art. 10 ust 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. 2008r., nr 98, poz. 634), który wskazuje, że Prezes Agencji, dyrektorzy oddziałów regionalnych i kierownicy biur powiatowych wydają decyzje administracyjne w zakresie określonym w odrębnych przepisach, zaś w ust. 2 wskazuje, że w postępowaniu administracyjnym organem wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do dyrektorów oddziałów regionalnych jest Prezes Agencji, a w stosunku do kierowników biur powiatowych - dyrektor oddziału regionalnego. Zasadą postępowania administracyjnego zgodnie z art.15 kpa jest dwuinstancyjność, co w niniejszej sprawie oznacza, iż organem odwoławczym jest Prezes Agencji Rozwoju i Modernizacji Rolnictwa. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem, którego istota sprowadza się jedynie do ustalenia czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Przywołana wyżej decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Rozwoju i Modernizacji Rolnictwa w C. nie zawierała stosownego pouczenia przewidzianego przepisem art. 107 § 1 kpa, który to ma w niniejszej sprawie zastosowanie zgodnie z art. 140 kpa, a jedynie pouczenie o możliwości złożenia skargi do sądu administracyjnego, co też strona uczyniła. Tak złożoną skargę należało odrzucić jako przedwczesną wobec nie wyczerpania postępowania odwoławczego i nie uzyskania przez wydaną decyzję przymiotu ostateczności w oparciu o dyspozycję art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. W tym miejscu należy podkreślić, iż w zaskarżonej decyzji strona została pouczona o przysługującym jej prawie złożenia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, z pominięciem pouczenia o możliwości złożenia odwołania. Wskazane pouczenie nie odpowiada warunkom określonym w art. 112 kpa, który stanowi, że błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania lub wniesienia powództwa do sądu powszechnego albo skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która się zastosowała się do tego pouczenia. Rozwiązanie to w rozpoznawanej sprawie dla strony niesie taki skutek, że nie może ona ponosić negatywnych skutków, gdy do tego pouczenia się zastosowała, a powyższa reguła winna być zastosowania przez organ w przypadku gdy strona złoży np. wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania.