III SA/Gl 546/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jużków, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Kandut (spr.), Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć, Protokolant st. sekr. sąd. Marta Mielczarek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2014 r. przy udziale – sprawy ze skargi Syndyka Masy Upadłości "A" sp. z o. o. w upadłości likwidacyjnej z siedzibą w W. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie gier losowych (umorzenia postępowania z wniosku o przedłużenie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych) oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] Dyrektor Izby Celnej w K. , na podstawie art. 233 § 1 pkt 1 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. 2012 r. poz. 749 ze zm.) utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] r. nr [...] w sprawie umorzenia jako bezprzedmiotowe postępowania w przedmiocie przedłużenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa [...] , udzielonego decyzją Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia [...] r. [...]. Wydanie decyzji poprzedziło ustalenie następującego stanu faktycznego: Decyzją z dnia [...] r. Dyrektor Izby Skarbowej w K. , udzielił "A" spółka z o.o. z siedzibą w W. zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa [...] w 105 punktach gier wymienionych w załączniku nr 1 do decyzji. Zezwolenie zostało wydane na okres 6 lat, tj. do dnia [...] r. W dniu [...] r. Dyrektor Izby Celnej w K. wydał decyzję nr [...] , którą cofnął w całości zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, udzielone Spółce z o.o. "A" wyżej opisaną decyzją Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia [...] r. Uzasadniając to rozstrzygnięcie organ wyjaśnił, że powziął informację, iż postanowieniem Sądu Rejonowego w W. ogłoszono upadłość likwidacyjną Spółki, co zostało obwieszczone w Monitorze Sądowym i Gospodarczym. Ponieważ to Spółka "A" otrzymała zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa [...] , a nie syndyk masy upadłości tej spółki – to doszło do rażącego naruszenia warunków zezwolenia. Ponadto wobec ogłoszenia upadłości Spółka nie posiada już zabezpieczenia, gdyż nieruchomość, na której ustanowiono hipotekę kaucyjną na rzecz Skarbu Państwa weszła w skład masy upadłości. Decyzję tę, wskutek odwołania, organ drugiej instancji utrzymał w mocy decyzją ostateczną z dnia [...] r. Pismem z dnia [...] r. syndyk masy upadłości "A" Sp. z o.o. w upadłości likwidacyjnej wystąpił do Dyrektora Izby Celnej w K. o przedłużenie zezwolenia udzielonego w/w decyzją Dyrektora Izby Skarbowej w K. , powołując się na wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) z dnia 19 lipca 2012r. w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11, C-217/11 (sprawa Fortuna i inni), dotyczący wykładni w zakresie charakteru przepisów art. 129 ust. 2, art. 135 ust. 2 i art. 138 ust. 1 ustawy o grach hazardowych w odniesieniu do Dyrektywy nr 98/34/WE. Z wyroku tego wywiódł, że ustawa o grach hazardowych, w tym art. 138 ust 1, zawiera przepisy techniczne i winna zostać notyfikowana Komisji Europejskiej, czego nie uczyniono, a co oznacza bezskuteczność jej przepisów. Dyrektor Izby Celnej w K. działając jako organ pierwszej instancji, decyzją z dnia [...] r., na podstawie art. 208 § 1 Ordynacji podatkowej, postępowanie w tej sprawie umorzył jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu wyjaśnił, że cofnięcie zezwolenia Dyrektora Izby Skarbowej w K. zawartego w decyzji z dnia [...] r. spowodowało, iż niemożliwe stało się merytoryczne rozstrzygnięcie wniosku Spółki o przedłużenie powyższego zezwolenia - z powodu braku przedmiotu postępowania. Od powyższej decyzji Syndyk złożył odwołanie wnosząc o przedłużenie zezwolenia na prowadzenia działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa [...] udzielonego decyzją Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia [...]r . W uzasadnieniu podniósł, że wydanie decyzji umarzającej postępowanie w w/w sprawie było przedwczesne bowiem organ powinien poczekać na rozstrzygnięcie sprawy co do uprawnień Syndyka do prowadzenia działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. Wniósł bowiem skargę do sądu administracyjnego na decyzję organu w sprawie cofnięcia Spółce "A" zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Dyrektor Izby Celnej w K. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] r. w sprawie umorzenia jako bezprzedmiotowe postępowania w przedmiocie przedłużenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa [...] , udzielonego decyzją Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia [...] r. Nie podzielając argumentów odwołania organ drugiej instancji wyjaśnił, że z uwagi na cofnięcie w całości zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach, udzielonego Spółce z o.o. "A" , a pomimo tego złożenie przez Syndyka wniosku o przedłużenie zezwolenia które już nie istnieje już w obrocie prawnym, umorzenie postępowania było uzasadnione. Organ zauważył równocześnie, że abstrahując od decyzji cofającej zezwolenie, w niniejszej sprawie znaczenie determinujące ma fakt, że decyzja z dnia [...] r. została wydana na okres 6 lat i utraciła ważność z dniem [...] r. Zatem po tej dacie przestał istnieć przedmiot postępowania zainicjowanego wnioskiem strony, co również uzasadniało jego umorzenie. Na poparcie swojego stanowiska organ powołał wyrok WSA w Łodzi z dnia 5 czerwca 2013 r., sygn. akt III SA/Łd 392/13. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Syndyk masy upadłości "A" sp. z o.o. zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1. art. 233 § 1 pkt 1 w zw. z art. 208 § 1 Op poprzez błędne zastosowanie i w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji umarzającej jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie, zamiast uchylenia zaskarżonej decyzji i merytorycznego rozpoznania odwołania; 2. art. 122 oraz art. 187 § 1 Op przez brak dokonania ustaleń niezbędnych do oceny, czy art. 138 ust. 1 ustawy o grach hazardowych ma charakter techniczny w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasady dotyczące usług społeczeństwa informacyjnego (Dz.U. L 204, str.37), ostatnio zmienionej dyrektywą Rady 2006/96/WE z dnia 20 listopada 2006 r. (Dz. U. L 363, str.81), w świetle wytycznych zawartych w wyroku TSUE z dnia 19 lipca 2012 r. - sprawy połączone: C-213/11, C-214/11 i C-217/11. W uzasadnieniu wskazał, że postępowanie w sprawie nie stało się bezprzedmiotowe, gdyż Syndyk wniósł o przedłużenie zezwolenia gdy decyzja jeszcze obowiązywała. W związku z tym sprawa powinna zostać rozstrzygnięta merytorycznie i organy powinny dokonać między innymi oceny art. 138 ust. 1 ustawy o grach hazardowych na gruncie dyrektywy 98/34, czego jednak zaniechały. W związku z powyższym wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] r., a także o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – dalej "p.p.s.a.", sąd uchyla decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ewentualnie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia, jeżeli zachodzą przyczyny określone we właściwych przepisach. Tak więc tylko stwierdzenie, że zaskarżona decyzja dotknięta jest przynajmniej jedną z w/w wad skutkuje jej wyeliminowaniem z obrotu prawnego. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że w dniu 1 stycznia 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540). Stosownie do art. 8 ww. ustawy do postępowań w sprawach określonych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (dalej jako op). Jak stanowi art. 208 § 1 op, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, w szczególności w razie przedawnienia zobowiązania podatkowego, organ podatkowy wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Należy zauważyć, iż bezprzedmiotowość jest obligatoryjną przesłanką do umorzenia postępowania. W tym zakresie organ podatkowy nie może działać w ramach tzw. uznania administracyjnego. Decyzja taka posiada bowiem wszelkie znamiona decyzji związanej. Decyzja umarzająca wydana na podstawie art. 208 Ordynacji podatkowej nie ma charakteru decyzji merytorycznej, nie orzeka co do istoty sprawy, lecz wywołuje skutek procesowy polegający na przerwaniu stosunku procesowego pomiędzy stroną, a organem (wyrok WSA w Kielcach, I SA/Ke 43/09, LEX nr 507146). W wyroku z dnia 24 kwietnia 2003 r. NSA wyjaśnił, iż przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle, bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Jest to orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego to brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu (wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2003 r., III SA 2225/01, Biul. Skarb. 2003, nr 6, s. 25). Należy nadto podkreślić, iż na podstawie art. 212 op. organ, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia. (wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2000 r., I SA/Wr 613/98, LEX nr 43034). Decyzja wchodzi do obrotu prawnego jako akt administracyjny załatwiający konkretną sprawę indywidualnego podmiotu w dacie jej doręczenia o od tej daty jakakolwiek zmiana decyzji pod względem treści lub formy może nastąpić tylko na zasadach i w trybie przewidzianym przepisami postępowania podatkowego. Doręczenie powoduje utrwalenie treści i formy załatwienia sprawy, organ nie może wycofać się z zajętego w decyzji stanowiska co do załatwienia sprawy (wyrok NSA z dnia 19 października 2005 r., I FSK 132/05, LEX nr 173287). Związanie organu decyzją doręczoną stronie trwa przez cały okres pozostawania jej w obrocie prawnym, a więc do chwili jej zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności czy też wygaśnięcia. Przedmiotem wniosku Syndyka masy upadłości "A" Sp. z o.o. w upadłości likwidacyjnej z dnia [...] r., skierowanego do Dyrektora Izby Celnej w K. , było przedłużenie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa [...] , udzielonego "A" Sp. z o.o. w W. decyzją Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia [...] r., które zostało wydane na okres 6 lat, tj. do dnia 12 stycznia 2013 r. Decyzją z dnia [...] r., a zatem jeszcze przed złożeniem przez Syndyka w/w wniosku, Dyrektor Izby Celnej w K. cofnął w całości zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, udzielone Spółce z o.o. "A" wyżej opisaną decyzją Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia [... ] r., a wskutek odwołania, organ drugiej instancji decyzją z dnia [...] r. utrzymał tę decyzję mocy. W tym stanie rzeczy w dniu wydania decyzji w sprawie umorzenia jako bezprzedmiotowego postępowania w przedmiocie przedłużenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, tj. w dniu [...] r., istniała formalna przeszkoda do procedowania w sprawie przedłużenia zezwolenia skoro zostało ono już wcześniej cofnięte. Zatem orzekanie merytoryczne w przedmiocie przedłużenia zezwolenia, które zostało cofnięte decyzją oznaczałoby brak respektowania przez organ treści wydanej decyzji o cofnięciu zezwolenia i byłoby działaniem z naruszeniem przepisu art. 212 Ordynacji podatkowej. Przestał już bowiem istnieć - w znaczeniu materialnym - przedmiot postępowania o zmianę elementów administracyjnego stosunku prawnego. Należy zatem przyjąć, że rozpatrzenie wniosku Syndyka o zmianę zezwolenia zależało od pozostawania w obrocie prawnym decyzji zezwalającej, gdyż po jej wyeliminowaniu ze zbioru obowiązujących aktów wszelkie zmiany zezwolenia były już niemożliwe, co prowadzić musiało wprost do umorzenia postępowania wszczętego wnioskiem spółki (art. 208 § 1 o.p.). Tak też się stało w rozpoznawanej sprawie. Logiczną konsekwencją poczynionych wywodów jest dopuszczalność umorzenia postępowania (art. 208 § 1 o.p.) wszczętego wnioskiem strony skarżącej. Skoro nie ma już aktu administracyjnego, tj. zezwolenia na urządzanie i prowadzenie gier na automatach, który miałby podlegać ewentualnej zmianie, bezprzedmiotowe staje się orzekanie w sprawie jakiejkolwiek modyfikacji takiego orzeczenia. Nie bez znaczenia jest także i to, że art. 208 § 1 op. nie wskazuje zamkniętego katalogu przyczyn obligatoryjnego umorzenia postępowania. Dlatego też, w kontekście tego przepisu utrwalone zostało stanowisko o konieczności umorzenia każdego postępowania, które z jakichkolwiek przyczyn stało się bezprzedmiotowe. Mając na uwadze pozostałe zarzuty podniesione przez stronę skarżącą należy podkreślić, iż przedmiot postępowania sądowego ogranicza rozważania do oceny zasadności wydania zaskarżonej decyzji. Niniejsza sprawa dotyczy umorzenia postępowania w sprawie przedłużenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. Jak już wyżej zaznaczono, zezwolenie takie wydane zostało na okres 6 lat. Zawierało ono zatem dodatkową klauzulę ograniczającą jego działanie przez wprowadzenie ograniczenia czasowego dla realizacji uprawnień z niego płynących. Termin ten w niniejszej sprawie ma charakter rozwiązujący tzn., iż jego upływ powoduje wygaśnięcie uprawnień wynikających z zawierającego go aktu. Upływ czasu, na który wydano decyzję oznacza więc, iż przestaje ona funkcjonować w obrocie prawnym. Eliminacja ta następuje automatycznie, z mocy samego prawa. Skoro zaś decyzja nie istnieje na skutek wygaśnięcia, to brak jest możliwości prowadzenia wobec niej jakichkolwiek postępowań administracyjnych, zaś te które już wszczęto winny zostać umorzone. Upływ terminu skutkuje zatem wyłączeniem dopuszczalności jakiejkolwiek weryfikacji decyzji rozstrzygającej o konkretnych uprawnieniach bądź obowiązkach jednostki. Prawidłowo zatem, zdaniem Sądu, Dyrektor Izby Celnej ocenił skutki upływu ważności zezwolenia. Oczywiste jest, iż decyzja o ewentualnym przedłużeniu zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach jest z nim w sposób ścisły związana w znaczeniu takim, iż przedmiotem takiej decyzji jest właśnie to zezwolenie. Aby zatem doszło do merytorycznego orzekania w przedmiocie przedłużenia terminu jego ważności zezwolenie to musi istnieć w obrocie prawnym w dniu, w którym zapada decyzja modyfikująca. Należy w tym miejscu podkreślić, że samo wszczęcie postępowania w przedmiocie zmiany decyzji nie powoduje automatycznie przedłużenia jej bytu prawnego. Zatem zarzut strony - niezależnie od przyczyn już wcześniej wskazanych - iż wystąpiła z wnioskiem o przedłużenie zezwolenia jeszcze przed utratą jego ważności, co winno automatycznie skutkować koniecznością merytorycznego rozpoznania tego wniosku przez organ, uznać należy za chybiony. W ocenie Sądu wydając zaskarżoną decyzję o umorzeniu postępowania wszczętego wnioskiem Syndyka organ nie naruszył obowiązującego prawa, a tym samym niecelowe okazało się prowadzenie rozważań na temat pozostałych kwestii merytorycznych zarzuconych w skardze, a dotyczących notyfikacji ustawy o grach hazardowych. Zdaniem Sądu stanowisko organu należy uznać za prawidłowe, organ dokonał właściwej interpretacji przepisów stwierdzając, iż w zaistniałej sytuacji faktycznej nie ma możliwości prowadzenia postępowania wszczętego żądaniem Syndyka. Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które Sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.