III SA/Gl 548/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Mirosław Kupiec, Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć, Protokolant St. sekr. sąd. Anna Charchuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2009 r. przy udziale - sprawy ze skargi Gminy K. na czynność Wojewody [...] z dnia [...] r. w przedmiocie dotacji oraz subwencji z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego postanawia : odrzucić skargę. W skardze z [...] r. na czynność Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] określająca wskaźnik dotacji celowych na 2009 r., przekazującą Gminie K. dotację celową na realizację zadań zleconych z zakresu administracji rządowej i jednocześnie określającą kwotę dochodów planowanych do odprowadzenia do budżetu państwa z tytułu realizacji tych zadań Gmina domagała się stwierdzenia jej bezskuteczności z powodu niezgodności z prawem polegającej na ustaleniu dotacji celowej na 2009 r. w dziale 750, rozdziale 75011, § 2010 w części przyznającej na 5,85 etatów kalkulacyjnych na zadania z zakresu ewidencji ludności i dowodów osobistych, USC, spraw z zakresu ustawy o powszechnym obowiązku obrony, zgromadzeń, zmiany imion i nazwisk – w wysokości [...] zł. zamiast w kwocie [...] zł. Jednocześnie domagała się uznania, że przysługuje jej w 2009 r. dotacja celowa na opisane wyżej zadania w kwocie [...] zł. Zarzuciła, iż czynność Wojewody naruszyła art. 49 ust. 1 i 3 – 5, art. 50 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (tekst jednolity Dz. U. z 2008 r. nr 88, poz. 539 ze zm.), art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) właśnie poprzez błędne wyliczenie wysokości dotacji. W uzasadnieniu wskazała, iż już w piśmie z [...] r. będącym odpowiedzią na zapytanie Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców [...] Urzędu Wojewódzkiego w K. związane z przygotowaniem projektu ustawy budżetowej, przedstawiła swoje potrzeby finansowe związane z realizacją zadań zleconych. Następnie [...] Urząd Wojewódzki pismem z dnia [...] r. w trybie przewidzianym w art. 125 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych poinformował skarżącą, iż decyzją Wojewody z dnia [...] r. ustalono wskaźnik dotacji celowych na 2009 r. oraz kwotę dochodów podlegających zwrotowi do budżetu państwa z tytułu wykonania zadań zleconych z zakresu administracji rządowej. Na zadania przewidziane w dziale 750 przydzielono Gminie ogółem kwotę [...] zł. Z kolei pismem z dnia [...] r. poinformowano ją, że 5,85 etatów kalkulacyjnych przeznacza się z tej puli [...] zł. Wymiana korespondencji do końca 2008 r. nie przyniosła zmiany stanowiska Wojewody. Natomiast pismem z dni [...] r. Dyrektor Wydziału Finansów i Budżetu [...] Urzędu Wojewódzkiego poinformował skarżącą w trybie przewidzianym w § 3 ust. 4 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie planów finansowych zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego ustawami, przekazywania dotacji celowych, przekazywania pobranych dochodów związanych z realizacja tych zadań (Dz. U. nr 135, poz. 955 ze zm.) o decyzji Wojewody z [...] r. ustalającej wskaźniki dotacji celowych na 2009 r. W zakresie działu 750 rozdziału 75011, § 2010 przyznano Gminie dotację w wysokości [...] zł., a więc w takiej samej wysokości, jak na etapie opracowywania budżetu państwa. Kolejnym pismem [...] Urząd Wojewódzki wyjaśnił, iż z przyznanej puli kwotę [...] zł przeznaczono na 5, 85 etatów kalkulacyjnych związanych z wykonywaniem zadań zleconych. Dalsza korespondencja pomiędzy stronami nie wpłynęła na zmianę wysokości przyznanej dotacji. W dalszej części skargi skarżąca podkreśliła, iż przyznana dotacja nie pozwala nawet na wypłatę najniższego wynagrodzenia wynoszącego [...] zł. Pokrywa zaledwie w 30% koszty realizacji zadań zleconych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, jako bezzasadnej. Podkreślił, iż jest jedynie dysponentem środków przewidzianych w ustawie budżetowej. Skoro zatem w ustawie budżetowej na 2009 r. nie przewidziani środków w wysokości określonej przez gminy, to nie można go za to obarczać odpowiedzialnością. Zwrócił uwagę na art. 219 ust. 1 Konstytucji RP, który wprowadza, jako zasadę, formalny charakter ustawy budżetowej w zakresie budżetu państwa i to ustawa budżetowa określa wysokość dotacji celowej. Nadto w świetle przepisów ustawy finansach publicznych określającej zasady opracowywania i uchwalania budżetu państwa Minister Finansów przedstawia Radzie Ministrów założenia budżetu, z tym że materiały potrzebne do opracowania założeń przedstawiają dysponenci części budżetowych. Odpowiednie materiały dotyczące dotacji celowych Wojewoda [...] przedstawił Ministrowi Finansów w piśmie z dnia [...] r. jednak na dalsze określenie wielkości ustalanych przez Ministra Finansów kwot dotacji nie miał już wpływu. Natomiast po przyjęciu przez Sejm ustawy budżetowej na 2009 r., kierując się przepisami rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 9 maja 2008 r. w sprawie szczegółowego sposobu, trybu i terminów opracowania materiałów do projektu ustawy budżetowej na rok 2009 (Dz.U. nr 87 ) przy ustalaniu wysokości dotacji zastosował jednolity wskaźnik obliczeniowy – średnioroczny wskaźnik wzrostu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej na dany rok budżetowy. Podkreślił, iż mógł rozdysponować do podziału jedynie kwotę wydatków ustaloną przez Ministra Finansów. Na rozprawie w dniu 11 września 2009 r. pełnomocnik skarżącej wskazał dodatkowo, iż przyznana skarżącej dotacja została obniżona o [...] zł. Natomiast pełnomocnik Wojewody [...] podkreślił, iż skarżącej nie przysługuje roszczenie o wypłatę dotacji celowej lub jej podwyższenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269). Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w którym wskazano, iż sądy stosują środki określone w ustawie. Podstawowym celem sądownictwa administracyjnego i toczącego się przed nim postępowania jest eliminowanie z porządku prawnego aktów (zwłaszcza decyzji i postanowień), a także czynności organów administracji publicznej niezgodnych z prawem i dążenie do przywrócenia stanu, który nie będzie z nim pozostawał w sprzeczności. Dokonując w rozpoznawanej sprawie oceny, czy zaskarżona czynność Wojewody [...] odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie było obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia Sąd w pierwszym rzędzie winien był rozważyć, czy poddana jego kontroli sprawa podlega właściwości sądu administracyjnego, czy skarga jest dopuszczalna. Na wstępie należy zaznaczyć, iż wymiar sprawiedliwości, w świetle art. 177 Konstytucji RP sprawują sądy powszechne, za wyjątkiem spraw przekazanych do rozpoznania innym sądom. Takimi sądami w świetle art. 184 Konstytucji są Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne, które sprawują w zakresie określonym w ustawie kontrolę wykonywania administracji publicznej, w tym także kontrolę uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. Właściwość sądów administracyjnych określa art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Nadto Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest czynność Wojewody [...] z dnia [...] r. nosząca nazwę decyzji, dokonana na podstawie art. 128 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. (Dz.U. nr 249, poz. 2104 ze zm.) o finansach publicznych oraz § 3 ust. 4 rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie planów finansowych zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego ustawami, przekazywania dotacji celowych i przekazywania pobranych dochodów związanych z realizacją tych zadań. W myśl powołanego już art. 128 ust. 1 w terminie 21 dni od dnia ogłoszenia ustawy budżetowej dysponenci części budżetowych przedstawiają Ministrowi Finansów szczegółowy plan dochodów i wydatków danej części budżetowej, zwany dalej "układem wykonawczym". Dysponenci części budżetowych w terminie, o którym mowa w ust. 1, przekazują jednostkom podległym informacje o kwotach dochodów i wydatków, w tym wynagrodzeń, oraz limitach zatrudnienia osób objętych mnożnikowymi systemami wynagrodzeń. Natomiast z § 3 ust. 4 rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie planów finansowych zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego ustawami, przekazywania dotacji celowych i przekazywania pobranych dochodów związanych z realizacją tych zadań wynika że, w terminie 21 dni od dnia ogłoszenia ustawy budżetowej na dany rok dysponenci części budżetowych przekazują jednostce samorządu terytorialnego informacje o kwotach dotacji celowych i kwotach dochodów, wynikających z podziału kwot określonych w ustawie budżetowej i ujętych w układzie wykonawczym budżetu, o którym mowa w art. 128 ust. 1 i 2 ustawy. Wreszcie na podstawie art. 50 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego podziału dotacji celowych, o których mowa w art. 49 ust. 1 tej ustawy, tj. dotacji na realizację zadań zleconych z zakresu administracji rządowej na poszczególne jednostki samorządu terytorialnego dla gmin i powiatów dokonuje wojewoda, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej. W świetle przytoczonych przepisów czynność Wojewody polegająca na ustaleniu dochodów i wydatków budżetu na 2009 r. w tym dochodów z tytułu realizacji zadań zlecanych z zakresu administracji rządowej jak i dotacji celowych na finansowanie zadań zleconych z zakresu administracji rządowej, nosząca nazwę decyzji nie jest decyzją administracyjną wydaną w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej, o jakiej mowa w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. Dalej należy przypomnieć, że do wydatków budżetu państwa zalicza się m. in. dotacje i subwencje – art. 106 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych. Dotacjami są, podlegające szczególnym zasadom rozliczania, wydatki budżetu państwa przeznaczone na finansowanie lub dofinansowanie także zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego ustawami. Podstawę realizacji zadań z zakresu administracji rządowej zlecanych jednostkom samorządu terytorialnego stanowi art. 166 Konstytucji RP, zgodnie z którym, jeżeli wynika to z uzasadnionych potrzeb państwa, ustawa może zlecić jednostkom samorządu terytorialnego zadania z zakresu administracji rządowej. Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ustawy mogą nakładać na gminę obowiązek wykonywania zadań zleconych z zakresu administracji rządowej. Zwrócić także należy uwagę na przepisy art. 3 pkt 5, 6, 7 i 11 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. nr 34, poz. 1980 ze zm.) zgodnie z którym zadania objęte działem 750 z zakresu z zakresu ewidencji ludności i dowodów osobistych, USC, spraw z zakresu ustawy o powszechnym obowiązku obrony, zgromadzeń, zmiany imion i nazwisk należą do zadań z zakresu administracji rządowej zleconych gminom. Na ich wykonanie powinny mieć przyznane z budżetu państwa dotacje o jakich mowa w powołanym już art. 106 ustawy o finansach publicznych. Znajduje to potwierdzenie w art. 49 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, w myśl którego jednostka samorządu terytorialnego wykonująca zadania zlecone z zakresu administracji rządowej oraz inne zadania zlecone ustawami otrzymuje z budżetu państwa dotacje celowe w wysokości zapewniającej realizację tych zadań. Kwoty dotacji celowych, o których mowa w ust. 1, ustala się zgodnie z zasadami przyjętymi w budżecie państwa do określania wydatków podobnego rodzaju. Dotacje celowe, o których mowa w ust. 1 art. 49, są przekazywane przez wojewodów, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej, na zasadach określonych w odrębnych przepisach i to w sposób umożliwiający pełne i terminowe wykonanie zleconych zadań – ust. 5 art. 49. W przypadku niedotrzymania warunku określonego w ust. 5, jednostce samorządu terytorialnego przysługuje prawo dochodzenia należnego świadczenia wraz z odsetkami w wysokości ustalonej jak dla zaległości podatkowych, w postępowaniu sądowym. Wyjaśnić zatem należy, przed jakim sądem, powszechnym, czy administracyjnym jednostka samorządu terytorialnego może dochodzić należnego świadczenia i czym świadczeniem jest sama dotacja, jej wysokość, czy też szkoda wynikła z nieprzekazania dotacji we właściwej wysokości lub we właściwym terminie. W wyroku z dnia 10 lipca 2000 r. sygn. akt SK 12/99 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że "pojęcie sprawy cywilnej sensu largo jest najszerszym, ogólnym sformułowaniem, którym ustawodawca posłużył się dla wyznaczenia właściwości sądów powszechnych. Sformułowanie kompletnego wykazu "spraw cywilnych" jest na tyle utrudnione, że z góry można założyć, iż każda próba spotkałaby się z zarzutem pominięcia jakiegoś elementu tego pojęcia (choćby w nowo pojawiających się typach stosunków prawnych). Drogą zapewnienia prawa do sądu w zakresie wynikającym z konstytucji jest więc właściwa interpretacja pojęcia "sprawy cywilnej". Praktyka stosowania art. 1 kpc, jak wskazują powołane przykłady, nie zapewnia jednak w dostatecznym stopniu realizacji prawa do sądu, gdy chodzi o roszczenia wynikłe z aktu administracyjnego". Termin "sprawa" należy odnosić niewątpliwie do sporów prawnych między osobami fizycznymi i prawnymi; obejmuje on spory wynikające ze stosunków cywilnoprawnych, administracyjno-prawnych oraz rozstrzyganie o zasadności zarzutów karnych. Jego znaczenie nie wyczerpuje się jednak na tym katalogu; generalnie chodzi o "rozstrzyganie o prawach danego podmiotu". Do kategorii praw, o których rozstrzyga sąd sprawujący wymiar sprawiedliwości należą więc wszelkie inne prawa, których istnienie wynika z całokształtu obowiązujących regulacji prawa materialnego. Skutki niewykonania zobowiązania regulowane są, co do zasady przez art. 471 i następne kodeksu cywilnego. Nie ulega wątpliwości, że polski ustawodawca nie ograniczył stosowania przepisów o odpowiedzialności za niewykonanie i nienależyte wykonanie zobowiązania do zobowiązań wynikających z umów. Przyjmuje się powszechnie, że odpowiedzialność ta obejmuje zobowiązania wynikające z czynności prawnych jedno- i dwustronnych, aktów administracyjnych, z czynów niedozwolonych, z bezpodstawnego wzbogacenia, z negotiorum gestio oraz z innych zdarzeń, z którymi ustawa łączy powstanie zobowiązania (por. T. Pajor, Odpowiedzialność dłużnika za niewykonanie zobowiązania, Warszawa 1982, s. 43; A. Ohanowicz, J. Górski, Zarys prawa zobowiązań, Warszawa 1970, s. 158; W. Popiołek [w:], Kodeks cywilny, Komentarz, C.H. BECK, t. I, Warszawa 1997, s. 954). Niewykonanie czy też nienależyte wykonanie istniejącego zobowiązania, niezależnie od jego źródła, pociąga więc za sobą skutki wskazane w kodeksie cywilnym. W odniesieniu do zobowiązań pieniężnych może to być - obok sankcji ogólnych - obowiązek płacenia odsetek. Trybunał Konstytucyjny w uchwale z 25 stycznia 1995 r. (W. 14/94, OTK w 1995 r., cz. I, poz. 19). wyraźnie podkreślił konieczność rozróżnienia elementów administracyjno-prawnych danego stosunku prawnego od skutków opóźnienia w wykonaniu świadczeń pieniężnych wynikających z tego stosunku. Trybunał Konstytucyjny uznał, iż "owa nieterminowość stanowi w takim wypadku zdarzenie prawne o charakterze cywilnoprawnym" Sąd Najwyższy w wyroku z 12 marca 2004 r. sygn. akt II CK 64/03 (LEX nr 172798) stwierdził, że użycie w art. 8 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz w art. 8 ust. 1 ustawy o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw pojęcie "zadanie zlecone" stanowi - zakładając konsekwentne posługiwanie się przez ustawodawcę terminami o konotacji prawnej - wyraźne nawiązanie do przepisów zobowiązaniowych o umowie zlecenia. Użycie tego określenia, a nie innego pojęcia bliskoznacznego, pozbawionego kontekstu cywilnoprawnego, uprawnia do przyjęcia, że pomiędzy organem administracji rządowej, którego zadania zostały przekazane do wykonywania gminie jako zlecone, a tą gminą powstaje stosunek o treści odpowiadającej umowie zlecenia w rozumieniu art. 734 i nast. k.c. Oznacza to, że - w braku odmiennej umowy - zleceniobiorca umocowany jest do dokonania czynności w imieniu dającego zlecenie (art. 734 § 2 k.c.). Przepisy ustawy o samorządzie gminnym, ani też ustawy o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw nie zawierają odmiennych uregulowań. Podkreślić także należy, iż przepisy ustawy budżetowej, zawierają normy generalne i abstrakcyjne, których adresatem są organy państwa i jednostki państwowe będące dysponentami budżetu, tak jak w rozpatrywanej sprawie Wojewoda [...]. Nie są adresatami tych norm beneficjenci dotacji. Z tych też powodów w art. 32 ustawy o finansach publicznych wyłączona została co do zasady prawna dopuszczalność roszczeń bądź zobowiązań państwa wobec osób trzecich oraz roszczeń tych osób wobec państwa z racji zamieszczenia w budżecie państwa dochodów z określonych źródeł bądź wydatków na określone cele. Wyjątek uczyniono jedynie w kwestii subwencji z budżetu państwa na rzecz jednostek samorządu terytorialnego. Na koniec wracając do przywołanej już normy art. 177 Konstytucji w powiązaniu z art. 49 ust. 6 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego stwierdzić przyjdzie, iż skoro w tym ostatnim przepisie mowa jest o postępowaniu sądowym bez wyraźnego jednoznacznego odesłania do postępowania przed sądem administracyjnym, a jednocześnie z przedstawionych wyżej regulacji wynika cywilnoprawny charakter świadczenia należnego jednostce samorządu terytorialnego z tytułu przekazania dotacji celowej w nieprawidłowej wysokości lub z opóźnieniem skarga do sądu administracyjnego jest niedopuszczalna. Czynność Wojewody [...] – dysponenta środków określonych w ustawie budżetowej – polegająca na ustaleniu planu wydatków, w tym wysokości dotacji dla poszczególnych gmin, nie jest czynnością o jakiej mowa w art. 3 § 1 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdzającą w indywidualnej sprawie administracyjnej uprawnienie skarżącej do otrzymania dotacji celowej w określonej kwocie na określony cel. Dlatego skargę, jako niedopuszczalną na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało oddalić. Nie zasługiwał na uwzględnienie wniosek Wojewody [...] zwrot kosztów zastępstwa procesowego, gdyż art. 200 ostatnio powołanej ustawy dopuszcza zwrot kosztów tylko na rzecz skarżącego w wypadku uwzględnienia skargi, co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca. Art., 201 cytowanej ustawy także nie miał zastosowania w sprawie, bowiem i w tym przypadku zwrot należałby się skarżącemu w przypadku umorzenia postępowania po uchyleniu zaskarżonego aktu w drodze autokontroli dokonanej przez organ administracji publicznej.