III SA/Gl 563/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Jyż, Sędziowie Sędzia WSA Mirosław Kupiec, Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć (spr.), Protokolant St. sekr. sąd. Anna Charchuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2009 r. przy udziale - sprawy ze skargi A.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odmowy dokonania wpisu informacji o zwieszeniu wykonania działalności gospodarczej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...]r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. na rzecz strony skarżącej kwotę [...] zł (słownie: [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [...] r. nr [...], utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r. nr [...], odmawiającą A.S. dokonania wpisu informacji o zawieszeniu wykonywania działalności gospodarczej. W podstawie prawnej powołano art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.) zwanej dalej K.p.a. oraz art. 27 a ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jednolity z 2007 r. Dz.U. Nr 155, poz. 1095, ze zm.). Z akt administracyjnych wynika, że w dniu [...] r. do Urzędu Miasta C. wpłynęło zgłoszenie A.S. prowadzącej działalność gospodarczą, jako "A", o zawieszeniu wykonywania działalności gospodarczej, objętej numerem wpisu [...], w okresie od 30 września 2008 r. do 1 kwietnia 2009 r. W dniu [...] r. wezwano stronę do uzupełnienia braku formalnego wniosku. Powołując się na treść art. 7 b ust. 2 ustawy z 19 listopada 1999 r. Prawo o działalności gospodarczej (Dz.U. Nr 101, poz. 1178 ze zm.), zaznaczono, iż niedopuszczalne jest wskazanie daty zawieszenia działalności gospodarczej wcześniejszej niż data złożenia zgłoszenia. W związku z tym wezwano stronę skarżącą do osobistego stawienia się w Urzędzie Miasta w terminie 7 dni od daty otrzymania pisma. Jednocześnie poinformowano skarżącą, że niezgłoszenie się w wyznaczonym terminie spowoduje wydanie decyzji w części dotyczącej daty rozpoczęcia zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej. Kolejne pisma o identycznej treści skierowano do strony skarżącej w dniach [...] i [...] r. W odpowiedzi w piśmie z dnia [...] r. A.S. stwierdziła, że jej wniosek nie zawiera żadnych wad formalnych, gdyż wskazuje na datę zawieszenia działalności gospodarczej od dnia [...] r. i jest to termin zgodny z art. 7 ba ust. 2 ustawy Prawo o działalności gospodarczej. Zaznaczyła też, że w związku z nowelizacją ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, dopiero od drugiego kwartału 2009 r. zawieszenie działalności gospodarczej może nastąpić najwcześniej od dnia złożenia wniosku. Decyzją z dnia [...] r. nr [...], Prezydent Miasta C. odmówił dokonania wpisu informacji o zawieszeniu wykonywania działalności gospodarczej. W podstawie prawnej powołał art. 7 c pkt 2 w związku z art. 7 ba ust. 2 oraz ust. 4 pkt 3 ustawy Prawo o działalności gospodarczej. W odwołaniu uzupełnionym pismem z dnia [...] r. A.S. podniosła, że nie zgadza się z decyzją i wnosi o jej uchylenie. Zarzuciła, że odmowa zawieszenia działalności gospodarczej od dnia wcześniejszego niż podany we wniosku opiera się na nieuprawnionej interpretacji art. 7 ba ust 2 ustawy Prawo o działalności gospodarczej. Zauważyła, że dopiero od drugiego kwartału 2009 r. zawieszenie działalności będzie mogło trwać najwcześniej od dnia złożenia wniosku, a wynika to z art. 27 a ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Zarzuciła też, wydanie decyzji odmawiającej wpisu, choć z pouczenia wynikało, że zostanie wydana decyzja w części dotyczącej daty rozpoczęcia działalności gospodarczej. Wskazała na naruszenie art. 9 i art. 10 K.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. zaskarżoną decyzją utrzymało w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. W uzasadnieniu wskazano m.in., że w trakcie trwania postępowania odwoławczego w niniejszej sprawie, w życie weszła zmiana przepisów regulujących zawieszanie działalności gospodarczej. Z uwagi na fakt, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydając rozstrzygnięcia jest zobowiązane stosować przepisy obowiązujące, dlatego też oparło decyzję na przepisach ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (art. 27 a), a nie na poprzednio obowiązującym w tym zakresie przepisie art. 7 ba ustawy - Prawo o działalności gospodarczej. W skardze A.S. wniosła o uchylenie w całości zarówno decyzji organu pierwszej jak i drugiej instancji, zarzucając naruszenie art. 27 a ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz art. 7 ba ust. 2 ustawy Prawo o działalności gospodarczej, a także art. 9 K.p.a. W uzasadnieniu organowi pierwszej instancji zarzuciła, że w skierowanym do niej piśmie z dnia [...] r. wprowadzona została w błąd, co do konsekwencji braku osobistego stawiennictwa w Urzędzie Miasta. Zaakcentowała, że nie była świadoma, iż w wyniku braku sprostowania daty podanej we wniosku, wydana zostanie decyzja odmowna w przedmiocie zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej. Mając przekonanie o słuszności swojego stanowiska, co do wykładni art. 7 ba ustawy Prawo działalności gospodarczej, podjęła próbę polemiki z organem, kierując w dniu [...] r. pismo, w którym odniosła się do interpretacji tego przepisu. Pismo to pozostawione zostało bez odpowiedzi. Zaznaczyła też, że w dniu [...] r., bez uprzedzenia jej o takiej możliwości, wydano decyzję o odmowie dokonania wpisu informacji o zawieszeniu wykonywania działalności gospodarczej. Podniosła, że decyzja ta jest dla niej niezwykle krzywdząca, albowiem gdyby była należycie poinformowana o skutkach braku skorygowania daty zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej z pewnością, dokonałaby stosownej czynności. Różnica pomiędzy datą podaną w zgłoszeniu a datą złożenia wniosku wynosi zaledwie 6 dni, zaś konsekwencje wynikające z decyzji są niezwykle dotkliwe, ponieważ do dnia dzisiejszego działalność gospodarcza nie została formalnie zawieszona. Nadmieniła, iż jej działalność gospodarcza ma charakter sezonowy, gdyż polega na prowadzeniu objazdowego lunaparku, zaś późną jesienią i zimą działalność taka nie ma racji bytu. W ocenie skarżącej wyłącznie przedsiębiorca może decydować o rozpoczęciu, zawieszeniu, wznowieniu, czy też zakończeniu prowadzenia działalności gospodarczej. Jakakolwiek ingerencja organów administracji publicznej w tę sferę powinna być oparta na wyraźnej i obowiązującej w dniu wydania decyzji podstawie prawnej. Odnosząc się do zaskarżonej decyzji wskazała, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w sposób wybiórczy, mało wnikliwy i jednostronny odniosło się do zarzutów podnoszonych przez nią w odwołaniu. W szczególności zaś pominęło zarzuty: - nadużycia pojęcia brak formalny, - wydania decyzji odmawiającej dokonania wpisu pomimo tego, iż w wezwaniu do uzupełnienia braku formalnego mowa była jedynie o możliwości wydania decyzji w części dotyczącej daty rozpoczęcia zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej, - powoływania się przez organ I instancji na opinię Ministra Gospodarki oraz, - naruszenia zasady czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 K.p.a.). W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu skargi podtrzymano dotychczasowe stanowisko w sprawie, wywodząc, iż z treści art. 7 ba ust. 1 ustawy Prawo działalności gospodarczej wynika, że wpisowi do ewidencji działalności gospodarczej podlega informacja o pewnym stanie przyszłym. Organ odwoławczy stwierdził, że w myśl art. 7 ba ust. 4 pkt 3 ustawy Prawo działalności gospodarczej, skarżąca składając zgłoszenie powinna wskazać okres, na jaki następuje zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej, podając datę początkową nie wcześniejszą niż data złożenia zgłoszenia. Zauważył też, że prawidłowo organ I instancji wezwał stronę do usunięcia braku formalnego, wyznaczając jednocześnie 7-dniowy termin na uzupełnienie zgłoszenia. Z kolei A.S. nie skorygowała czasookresu zawieszenia wykonywania działalności zgodnie ze wskazaniami zawartymi w wezwaniu. Następnie wskazał, że w dniu [...] r. przepis art. 7 ba ustawy Prawo o działalności gospodarczej przestał obowiązywać na podstawie ustawy z dnia 10 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 141, poz. 888), co spowodowało, że w myśl art. 27 a ustawy o swobodzie działalności gospodarczej okres zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej rozpoczyna się od dnia złożenia wniosku, nawet jeśli jako dzień zawieszenia działalności wskazano datę wcześniejszą niż data zgłoszenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego. Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a. Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Rozpatrując skargę w tak zakreślonej kognicji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, Sąd dopatrzył się uchybień procesowych, które skutkować musiały uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej. Przede wszystkim wskazać należy, że organy administracji publicznej obowiązuje zasada dochodzenia prawdy obiektywnej, o której mowa w art. 7 K.p.a. Przepis ten nakłada na organy prowadzące postępowanie obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz załatwienia sprawy, przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Ponadto organy administracyjne załatwiające sprawy administracyjne w rozumieniu art. 1 K.p.a. zobowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli (art. 8 K.p.a.). Z kolei w myśl art. 9 K.p.a.: "Organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek." Przywołane reguły postępowania mają rangę zasad ogólnych, obowiązujących we wszystkich stadiach postępowania, a naruszenie tych zasad jest naruszeniem zasad prawa, które może powodować wadliwość decyzji. Zauważyć też trzeba, że oprócz zasad ogólnych przyjętych w K.p.a. obowiązują też zasady wypływające z Konstytucji RP uchwalonej ustawą z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.). Tu zaś istotną wagę należy przypisać dla art. 2 Konstytucji, z którego wynika, że: "Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej". Odnosząc te uwagi do rozpoznawanej sprawy stwierdzić trzeba, że organ pierwszoinstancyjny dopuścił się przede wszystkim naruszenia art. 9 K.p.a., poprzez nieprawidłowe poinformowanie strony w pismach z dnia [...] r. oraz z dnia[...] i [...] r. o konsekwencjach nieuzupełnienia braków formalnych wniosku z [...] r. Sąd w składzie orzekającym podziela tezę zawartą w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2008 r. sygn. akt IV SA/Po 163/08, (publ. LEX nr 500143), z której wynika że: "Obowiązek informowania i wyjaśniania stronie przez organ prowadzący postępowanie administracyjne całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy (art. 9 k.p.a.) winien być rozumiany tak szeroko, jak to tylko możliwe. Gdy urzędnik stwierdza lub powinien stwierdzić, że strona zamierza podjąć działania wiążące się dlań z niekorzystnymi skutkami, lub nawet ryzykiem wystąpienia podobnych skutków, urzędnik ma wyraźny obowiązek w możliwie jasny sposób wyjaśnić okoliczności sprawy stronie i równie wyraźnie wskazać na ryzyko, wiążące się z planowanymi działaniami. Jest to jedyny, odpowiadający zasadzie art. 2 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. 78/97/483, sprost. 28/01/319, zm. 200/06/1471), sposób rozumienia art. 9 k.p.a. Z zasady ochrony zaufania obywateli do prawidłowości działań organów administracji i sądów wynika, że nie powinien być narażony na uszczerbek obywatel działający w przekonaniu, iż odnoszące się doń działania (w tym informacje) organów państwa są prawidłowe i odpowiadają prawu (aktualny w tej materii wyrok SN z 23.7.1992 - PiP 8/93/116)." W rozpoznawanej sprawie organ administracji nie sprostał nałożonym obowiązkom, nie tylko nie wyjaśnił, jakie skutki prawne wiążą się z nieuzupełnieniem wniosku w zakresie wskazania prawidłowej daty rozpoczęcia zawieszenia działalności, ale jeszcze wprowadził skarżącą w błąd, informując, iż w przypadku nie wskazania daty wyda decyzję "w części dotyczącej daty rozpoczęcia zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej" (cytat z pism organu kierowanych do skarżącej). Zauważyć należy, że decyzja o tej treści w ogóle nie może być wydana, gdyż brak jest przepisów prawa, które uprawniałyby organ do takiego działania. Wobec wprowadzenia w błąd strony skarżącej uprawniony jest pogląd wyrażony przez nią w skardze skierowanej do Sądu, że gdyby była należycie poinformowana o skutkach braku skorygowania daty zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej, z pewnością dokonałaby stosownej czynności. Zauważyć też należy, że naruszenie przez organ administracji jednej z zasad ogólnych pociąga za sobą także naruszenie pozostałych zasad. Miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie, gdzie naruszenie art. 9 K.p.a. spowodowało w konsekwencji naruszenie pozostałych przepisów prawa, a więc: art. 1, art. 7, art. 8 K.p.a. oraz art. 2 Konstytucji RP. Te same zarzuty dotyczące naruszenia art. 1, art. 7, art. 8 K.p.a. oraz art. 2 Konstytucji są uprawnione wobec zaskarżonej decyzji organu odwoławczego. Dodatkowo należy zauważyć, że organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji w ogóle nie odniósł się do zarzutów podniesionych przez stronę skarżącą w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej. Naruszył więc art. 107 § 3 K.p.a., albowiem sporządzone uzasadnienie decyzji jest niekompletne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze dysponując aktami sprawy nie dążyło podobnie jak organ pierwszoinstancyjny do dokładnego wyjaśnienia sprawy. Nie ulega zaś wątpliwości, że reguły wynikające z przywołanych przepisów w pierwszej kolejności nakładają na organ prowadzący postępowanie obowiązek dokładnego wyjaśnienia treści żądania strony. Jeśli charakter pisma budzi wątpliwości, to organ administracji ma obowiązek, stosownie do postanowień powołanych wyżej artykułów, wyjaśnić rzeczywistą wolę strony. Skoro na podstawie pisma strony skarżącej nie można było jednoznacznie określić treści żądania, a były przesłanki by sądzić, iż jej wyjaśnienia są składane w związku z błędnym pouczeniem co do skutków prawnych wskazania daty rozpoczęcia zawieszenia, to rzeczą organu administracji było wyjaśnienie rzeczywistej woli strony i treści jej żądania. Zauważyć należy, że zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną między innymi w art. 63, art. 65, art. 128 i art. 140 k.p.a., jest jego odformalizowanie, tak aby sprawa mogła być rozpoznana zgodnie z intencją i interesem strony bez zbędnego formalizmu. Oznacza to, że wniosek otwierający postępowanie administracyjne, w przypadku wątpliwości co do treści żądania, stanowi podstawę do wszczęcia postępowania wyjaśniającego mającego ustalić, czy domniemana jego treść zgodna jest z wolą osoby, od której pochodzi. Postępowaniu temu towarzyszy należyte i wyczerpujące poinformowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. W przeciwnym razie mamy do czynienia z naruszeniem art. 7 i art. 9 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na istotę rozstrzygnięcia. W tym stanie rzeczy obowiązkiem organu odwoławczego było przeprowadzenie stosownego postępowania wyjaśniającego mającego ustalić, czy przyjęcie, iż zamiarem skarżącej jest w ogóle zawieszenie poprowadzenia działalności gospodarczej, czy też zawieszenie tylko w przypadku uwzględnienia terminu wskazanego w piśmie. Sąd orzekający stoi na stanowisku, że obowiązek informowania i wyjaśniania stronom przez organ prowadzący postępowanie całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy (art. 9 k.p.a.) powinien być rozumiany jak najszerzej. Udowodnione naruszenie tego obowiązku powinno być rozumiane jako wystarczająca podstawa do uchylenia decyzji. Działający w sprawie organ ma obowiązek w możliwie jasny sposób wyjaśnić całość okoliczności sprawy stronie i równie wyraźnie wskazać ryzyko wiążące się z działaniami strony. Dodatkowo organ nie może ograniczać się wyłącznie do udzielenia informacji prawnej, lecz winien także podać niezbędne wyjaśnienia co do treści przepisów oraz udzielać wskazówek, jak należy postąpić w danej sytuacji, by uniknąć szkody. Rozpoznając ponownie sprawę organ administracji, mając na uwadze treść rozważań Sądu i wskazanych przepisów prawa, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w tym zakresie oraz jego wyników, wyda stosowne rozstrzygnięcie, uwzględniając intencje strony. Na zakończenie wskazać też trzeba, że Sąd w całości podziela stanowisko organów administracji w zakresie interpretacji treści art. 7 ba ust. 2 ustawy Prawo o działalności gospodarczej, iż niedopuszczalne jest wskazanie w zgłoszeniu daty zawieszenia działalności gospodarczej wcześniejszej niż data złożenia zgłoszenia. Stanowisko to zostało szczegółowo zaprezentowane w uzasadnieniu decyzji obu organów a także w odpowiedzi na skargę, w związku z powyższym zbyteczne jest jego powtarzanie. Należy także mieć na uwadze, że w dniu 31 marca 2009 r. przepis art. 7 ba ustawy Prawo o działalności gospodarczej przestał obowiązywać na podstawie ustawy z dnia 10 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 141, poz.888). Przepis art. 1 pkt 8 wskazanej noweli wprowadził do ustawy o swobodzie działalności gospodarczej art. 27 a ust. 2 w brzmieniu: "Okres zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej rozpoczyna się od dnia złożenia wniosku o wpis informacji o zawieszeniu wykonywania działalności gospodarczej i trwa do dnia złożenia wniosku o wpis informacji o wznowieniu wykonywania działalności gospodarczej." Treść tego przepisu powinna być wzięta pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżone postanowienie. Mając na uwadze treść art. 152 cytowanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym, w razie uwzględnienia skargi Sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane, orzeczono w tym przedmiocie. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.