IV SA/Po 163/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska As. sąd. Izabela Kucznerowicz Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 12 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi E. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję w części w której utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] r. nr [...] w pkt [...] II. uchyla decyzję Wójta Gminy [...] w punkcie [...] /-/I.Kucznerowicz /-/M.Dybowski /-/E.Kręcichwost-Durchowska WSA/wyr.1-sentencja wyroku sygn. IV SA/Po 163/08 U z a s a d n i e n i e Decyzją z dnia [...] nr [...] (dalej – decyzja z [...] r.), na podstawie art. 17 ust. 1 - 4, art. 23, art. 24, art. 25, art. 28, art. 30 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (j.t. Dz. U. 139/06/992 ze zm.- dalej uśr bądź ustawa o świadczeniach rodzinnych), rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. 105/05/881 ze zm.), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 lipca 2006 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz.U. 130/06/903), art. 104, art. 107 § 4 i art. 132 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. 98/00/1071 ze zm.– dalej kpa), Upoważnienia Wójta Gminy Rz. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie udzielenia Kierownikowi Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Rz. upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych z zakresu ustawy o świadczeniach rodzinnych, Wójt Gminy Rz.: 1. przyznał E.B. świadczenie pielęgnacyjne na okres od [...] do [...] r. w związku z opieką nad synem M.B.; 2. odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na okres od [...] do [...] r. W uzasadnieniu Organ wskazał, że w związku z decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. nr [...] z dnia [...] r. (dalej– decyzja z [...] r.) uchylającej uprzednio wydaną decyzję w sprawie i przekazującą sprawę do ponownego rozpoznania, dnia [...] r. wszczął "z urzędu" postępowanie administracyjne w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Organ w toku prowadzonego postępowania zgromadził materiał dowodowy i ustalił, że dnia [...] r. E.B. złożyła wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wraz z wymaganymi dokumentami. Strona nie złożyła takiego wniosku w [...] r., więc nie można było przyznać tego świadczenia od miesiąca [...], jak tego żądała Strona. Zgodnie z art. 23 ust. 1 i art. 24 ust. 2 uśr, ustalenie prawa do świadczeń oraz ich wypłata następuje na wniosek, a prawo do tych świadczeń ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek. Bezwzględnym warunkiem do ustalenia prawa do świadczenia jest wniosek. Skarżąca nie złożyła takiego wniosku w miesiącu [...] i w konsekwencji organ nie mógł przyznać Jej świadczenia pielęgnacyjnego począwszy od tego miesiąca, gdyż nie może działać na podstawie domniemania. Aczkolwiek Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej (dalej – GOSP) jest organem zajmującym się przyznawaniem pomocy, Skarżąca występowała wyłącznie o przyznanie zasiłku celowego z Ośrodka Pomocy Społecznej, a nie występowała o przyznanie innych świadczeń. Brak woli Strony, brak złożenia wymaganego wniosku, nie mogą stanowić podstawy do podniesienia zarzutu, że pracownik dopuścił się zaniedbania. GOPS udziela różnych form pomocy swym klientom zgodnie z ustawą z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. 64/04/ 593– dalej usp), natomiast wyodrębniona organizacyjnie komórka i zatrudniony pracownik zajmuje się rozpatrywaniem wniosków dotyczących świadczeń rodzinnych i świadczeń opiekuńczych (zasiłków pielęgnacyjnych, świadczenia pielęgnacyjnego). Pracownicy socjalni od daty wejścia w życie ustawy o świadczeniach rodzinnych tj. od maja 2004 r., nie prowadzili i nie prowadzą w/w świadczeń. E.B. nie po raz pierwszy występowała z wnioskiem o pomoc i o świadczenia rodzinne, a więc doskonale była zorientowana gdzie należy złożyć wniosek i jaki pracownik tymi sprawami się zajmuje. Wypełniając dyspozycję art. 24 ust. 2 uśr organ ma możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wyłącznie od miesiąca złożenia wniosku tj. od [...] r. Zatem organ był zobligowany odmówić przyznania świadczenia pielęgnacyjnego za okres wstecz od [...] r. (k. [...] akt administracyjnych). Od decyzji z [...] r. odwołanie z dnia [...] r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. (dalej– Samorządowe Kolegium bądź SKO) wniosła E.B. podnosząc, że w sprawie zasiłku rodzinnego występowała "ustnie w [...], a w [...] r. pisemnie". Pracownik socjalny nie poinformował Strony prawidłowo, że zasiłek należy Jej się od [...] r. na skutek utraconego dochodu. Gdyby rodzina została prawidłowo poinformowana, to by o niego wystąpiła. Zadaniem pracownika socjalnego jest prawidłowo udzielić informacji o tym, gdzie, kiedy i jaką pomoc winna otrzymać osoba zgłaszająca się do Ośrodka. Jeśli zasiłki rodzinie należały się od [...] r., a ich nie otrzymała z winy urzędnika, to zdaniem Odwołującej winny zostać wypłacone. Wniosła zatem o przyznanie zasiłków rodzinnych i świadczenia pielęgnacyjnego od [...] r. (k. [...] akt II instancji). Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa; art. 17 ust. 1 - 3 w zw. z art. 23 ust. 1 i 2 oraz art. 24 ust. 1 i 2 uśr; art. 50 § 1, art. 53 § 1 i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed Sądami administracyjnymi (Dz.U. 153/02/1270 ze zm.– dalej ppsa), utrzymało w mocy decyzję z [...] r. W uzasadnieniu SKO wskazało, że wnioskiem z dnia [...] r. (data wpływu do organu) E.B. zwróciła się o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad synem M.B.; Skarżąca prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z dziećmi M., H. i E. B., tworząc 4-osobową rodzinę. Orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w K. z dnia [...] r. nr [...] (dalej orzeczenie z dnia [...] r. Powiatowego Zespołu) M. B. zaliczony został do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe; ustalony stopień niepełnosprawności datuje się przed 16 rokiem życia. W [...] roku rodzina uzyskała dochód w wysokości [...], zł co miesięcznie stanowiło [...] zł a po odliczeniu utraconego dochodu- w wysokości [...] zł; miesięczny dochód na osobę w rodzinie wynosił [...] zł. E.B. zatrudniona była od dnia [...] r. do dnia [...] r. w Sądzie Okręgowym w K.. Stosunek pracy ustał w wyniku wypowiedzenia przez Skarżącą (świadectwo pracy z dnia [...] r.). Organ przywołał art. 17 ust. 1-3 uśr, zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad dzieckiem przysługuje matce lub ojcu albo opiekunowi faktycznemu dziecka, jeśli nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz koniecznością stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeśli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty [...] zł (art. 5 ust. 2 uśr). Przepisy art. 5 ust. 3 - 10 stosuje się odpowiednio. Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje w wysokości [...] zł miesięcznie. Art. 23 ust. 1 i 2 uśr stanowi, że ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych oraz ich wypłata następują- odpowiednio- na wniosek jednego z rodziców, lub innej osoby upoważnionej do reprezentowania dziecka lub pełnoletniej osoby niepełnosprawnej. Stosowny wniosek składa się w urzędzie gminy właściwym ze względu na miejsce zamieszkania. Prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na okres zasiłkowy, z wyjątkiem świadczeń, o których mowa w art. 9, 14 - 16 i 15b. Prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami do końca okresu zasiłkowego (art. 24 ust. 1 i 2 uśr). Wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego Skarżąca złożyła w Urzędzie Gminy dnia [...] r., zatem organ I instancji zgodnie z art. 24 ust. 1 i 2 uśr ustalił prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od dnia [...] r. tj. od miesiąca złożenia wniosku do dnia [...] r. tj. do końca okresu zasiłkowego. Wprawdzie Skarżąca podnosi, że w sprawie zasiłku rodzinnego występowała ustnie w [...] r., jednakże przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych jednoznacznie określają tryb postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne a więc złożenie wniosku wraz z wymaganą dokumentacją. Z powyższych względów zaskarżona decyzja I instancji nie narusza przepisów prawa (k. [...] akt administracyjnych). Od owej decyzji Skarżąca złożyła dnia [...] r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. wnosząc o "zmianę zaskarżonej decyzji i przywrócenie zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami i świadczenia pielęgnacyjnego za okres od [...] r. do [...] r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania". Skarżąca wskazała, że bezspornym jest fakt, że GOPS wiedział, że Skarżąca zwolniła się z pracy od [...] r. z uwagi na dziecko specjalnej troski. Informowała o tym GOPS w [...] ustnie, a zgodnie z ich informacją, złożyła wniosek o udzielenie pomocy pisemnie w [...] r. Pracownik socjalny GOPS pominął bardzo ważną sprawę dla rodziny (utracony dochód wskutek zwolnienia z pracy) i nieprawidłowo rozpoznał wniosek. Wskutek nieprawidłowej pracy pracownika socjalnego rodzina straciła zasiłki rodzinne, dodatki i świadczenie pielęgnacyjne. Z uwagi na brak tych świadczeń Skarżąca musiała się zapożyczyć. Mimo, że miała przekraczający dochód to w [...] r. złożyła wniosek o przyznanie zasiłków rodzinnych, dodatków i świadczenia pielęgnacyjnego od [...] r. Ponownie złożyła wniosek o przyznanie zasiłków rodzinnych z dodatkami i o świadczenie pielęgnacyjne dnia [...] r. Wówczas dowiedziała się, że dzieciom należą się zasiłki, dodatki i zasiłek pielęgnacyjny od [...] r. wskutek utraconego dochodu tj. od momentu zwolnienia z pracy. Nie dowiedziała się o tym w GOPS, ale z innych źródeł. Jednocześnie zwróciła uwagę, że do GOPS o udzielenie pomocy zwracała się kilkanaście razy, ale wnioski Jej zawsze były rozpatrywane nieprawidłowo, bo nie uwzględniano utraconego dochodu. Skarżąca uważa, że GOPS całkowicie zawinił, nieprawidłowo informując w [...] r. i nieprawidłowo rozpatrując wniosek złożony w [...] r., a także kolejne złożone przez Skarżącą wnioski. W decyzjach nigdy nie było informacji o tym, że wskutek utraconego dochodu należą się dzieciom (rodzinie), zasiłki, dodatki i świadczenie pielęgnacyjne (k. [...] akt sądowych). W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, powołując się na argumentację w uzasadnieniu decyzji drugoinstancyjnej (k. [...] akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje Skarga zasługuje na uwzględnienie. 1. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 153/02/1269, zm. 169/02/1417) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W odniesieniu do aktów i czynności z zakresu administracji publicznej kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, tj. z obowiązującymi w dacie ich wydania przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ppsa Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast zgodnie z art. 135 ppsa Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeśli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. 2. Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela ustalenia faktyczne organów obu instancji- w zakresie dotyczącym sytuacji rodzinnej i dochodowej E.B. i Jej małoletnich dzieci. Sąd ustalił nadto, że: Dnia [...] r. E.B. zwróciła się do Prezesa Sądu Okręgowego w K. o rozwiązanie umowy o pracę z dniem [...] r. za wypowiedzeniem z powodu opieki nad dzieckiem specjalnej troski. E.B. pracowała w Sądzie Okręgowym w K. w okresie od [...] do [...] r. na pełen etat- ostatnio jako starszy sekretarz sądowy. Dnia [...] r. E.B. wniosła do GOPS w Rz. o przyznanie Jej pomocy na koszty utrzymania, opłat, leczenia; wniosek uzasadniła tym, że jest obecnie bez pracy, bez prawa do zasiłku i ma niskie dochody. M. B. urodził się dnia [...] r., zaliczony został znacznego stopnia niepełnosprawności; niepełnosprawność datuje się przed 16 rokiem życia; wymaga stałej, długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji; wymaga stałego współudziału na co dzień opiekuna w procesie leczenia, rehabilitacji i edukacji. Odpis orzeczenia z dnia [...] r. Powiatowego Zespołu Wnioskodawczyni przedłożyła w GOPS dnia [...] r. Dnia [...]r. M. B. podpisał z Państwowym Funduszem Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych- Oddziałem [...]w P. umowę nr [...] o dofinansowanie nauki w ramach programu "STUDENT- kształcenie ustawiczne osób niepełnosprawnych"; na podstawie tej umowy Fundusz zobowiązał się dofinansować kwotą [...] zł (wydatki na czesne, zakwaterowanie i dojazdy) pierwsze "półrocze" nauki trwające od [...] do [...] r. M. B. jest studentem 1 roku 2 semestru w roku akademickim [...] Państwowej Szkoły Zawodowej im. P. S. W. w K. Instytutu P.I.Ś.. H.B. i E.B. mają alergię pokarmową. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych Inspektorat w K. przeliczył od dnia [...] r. rentę rodzinną dla H.B. i E.B., a przyznał M. B. od dnia [...] r. rentę socjalną nr [...] w wysokości [...] zł. Powyższych ustaleń Sąd dokonał na podstawie: odpisu orzeczenia z dnia [...] r. nr [...] Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w K.; informacji Dyrektora Oddziału W. PFRON z dnia [...] r.; protokołu wywiadu środowiskowego ze sprawy administracyjnej załaczonej do akt [...]; wniosku z dnia [...] r. do GOPS w Rz. o przyznanie pomocy; odpisów decyzji ZUS Inspektoratu w K. z dnia: [...] r., [...] r. i [...] r. – wszystkie nr [...]; odwołania z dnia [...] r. E.B.; zaświadczenia Państwowej Wyższej Szkoły Zawodowej im. P. S. W. z dnia [...] r. nr [...]; wniosku E.B. z dnia [...] r. o rozwiązanie umowy o pracę; świadectwa pracy E.B. z dnia [...] r.; odpisu odwołania z dnia [...] r. (k. [...]). 3. Sąd dał wiarę owym odpisom dokumentów i dokumentom, bowiem nie były one kwestionowane przez Strony i nie nasunęły Sądowi wątpliwości co do ich autentyczności i wiarygodności (art. 106 § 3 i 5 ppsa w zw. z – odpowiednio- art. 244 i 245, 252, 253 kpc; T. Ereciński w: "Komentarz do kpc" W. Pr. 2006 t. 1 s. 562 uw. 32, 33; postanowienie SN z 27.1.2006 r.- III CK 369/05- OSNC 11/06/187). 4. Zgodnie z art. 7 kpa, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Art. 77 § 1 kpa obliguje organ administracji publicznej do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Art. 107 § 3 kpa wskazuje na konieczność należytego uzasadnienia decyzji administracyjnej- w szczególności- z podaniem dowodów, na podstawie których określone fakty organ orzekający przyjął za udowodnione, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Art. 11 kpa nakłada na Organy administracji publicznej obowiązek wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy. Jednocześnie Organ administracji publicznej kwestię, czy dana okoliczność została udowodniona, ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 kpa). Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 1998 r., sygn. akt II SA 420/98, LEX 41390). Odmiennie niż w prawie cywilnym, gdzie obowiązuje reguła, zgodnie z którą ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z faktu tego wywodzi skutki prawne (art. 6 kc), reguła ta nie może być stosowana wprost w prawie administracyjnym. Z zasady prawdy obiektywnej (art. 7 kpa) i z art. 77 § 1 kpa wynika, że ciężar dowodu spoczywa na organie administracji (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6.12.06 r.- III SA/Wa 2385/06, LEX nr 328511). Sąd podziela pogląd zgodnie z którym to, że organ wydaje decyzję bez odniesienia się do zarzutów strony, powoduje, że decyzja taka wymyka się kontroli sądu administracyjnego pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego. W konsekwencji nie jest również możliwe zbadanie, czy dokonana przez organy obu instancji ocena tego materiału była prawidłowa ze względu na kryteria wskazane w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20.11.2006 r. - III SA/Wa 1164/06, LEX nr 328513). Niewystarczające jest przy tym samo zebranie materiału dowodowego w aktach sprawy, konieczne jest jego rozpatrzenie, tj. ustosunkowanie się do niego w treści decyzji. Natomiast nieustosunkowanie się do zebranego materiału dowodowego oznacza jego nierozpatrzenie, a co za tym idzie, stanowi niewykonanie obowiązku nałożonego na organ przepisem art. 77 § 1 kpa (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30.5.2006 r.- III SA/Wa 329/06, LEX nr 258419). 5. W niniejszej sprawie doszło do naruszenia wskazanych zasad procedowania. Organy administracji konsekwentnie odmawiały przyznania Skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w okresie od [...] r. do [...] r., a przyznawały świadczenie jedynie za okres od [...] r. do [...] r. Argumentacja przywołana w tej mierze przez organy obu instancji opierała się jedynie na literalnym rozumieniu art. 23 ust. 1 i 2, i art. 24 ust. 2 uśr. Wykładnią prawa jest operacja myślowa nie ograniczająca się do wykładni jednego przepisu (zwłaszcza ograniczona jedynie do wykładni językowej), lecz operacja w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów ogłoszonych w aktach prawodawczych na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów (M.Zieliński: "Interpretacja jako proces dekodowania tekstu prawnego" WN UAM 1972 s. 26 i n.; "Wykładnia prawa. Zasady. Reguły. Wskazówki" W.Pr. 2008 w. 4 uzup. s. 51-52, 59-61; Z. Ziembiński "Logika praktyczna" PWN 2002 s. 230). Podstawą orzekania przez organy stosujące prawo nie jest przepis prawny, lecz norma prawna, w praktyce wywiedziona z szeregu przepisów prawnych- w tym częstokroć ( jak w rozpatrywanej sprawie) także z aktów prawnych o różnej randze. W punkcie V ppkcie 9 uzasadnienia wyroku z dnia 10 grudnia 2002 r.- sygn. P 6/02, Trybunał Konstytucyjny trafnie wskazał, że normę prawną rekonstruuje się zawsze z całokształtu obowiązujących przepisów prawnych. Zdaniem Sądu koniecznym jest więc sięgnięcie do zasad wykładni, zgodnie z którymi znaczenie przepisu zależy nie tylko od jego językowego sformułowania (kontekst językowy), ale także od treści innych przepisów (kontekst systemowy) oraz całego szeregu wyznaczników pozajęzykowych takich jak cele, funkcje regulacji prawnej i przekonania moralne ( L. Morawski "Wykładnia w orzecznictwie sądów – komentarz" Toruń 2002 r. s. 77). Na potrzeby takiej wykładni art. 24 ust. 2 uśr. wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 23 października 2007 r. – P 28/07-OTK-A9/07/106 (dalej wyrok TK z 23.10.2007 r.). 6. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium podkreśliło, na tle przywołanych przepisów, że wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego Skarżąca złożyła w Urzędzie Gminy dnia [...] r., zatem organ I instancji, zgodnie z art. 24 ust. 1 i 2 uśr, ustalił prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od dnia [...] r. tj. od miesiąca złożenia wniosku, do dnia [...] r. tj. do końca okresu zasiłkowego. Wprawdzie "Odwołująca podnosi, iż w sprawie zasiłku rodzinnego występowała ustnie w [...] r., jednakże przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych jednoznacznie określają tryb postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne a więc złożenie wniosku wraz z wymaganą dokumentacją" (k. [...] akt odwoławczych). Zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 kpa, obowiązkiem organów obu instancji było ustalenie, czy istotnie E.B. była w [...] r. w siedzibie organu I instancji i czy wnosiła ustnie o świadczenie pielęgnacyjne. Jeśli tak, to ustalenie w tej materii winno znaleźć odzwierciedlenie w opisie stanu faktycznego, w uzasadnieniach decyzji obu instancji (art. 107 § 1 kpa). Dopiero tak ustalony element stanu faktycznego winien znaleźć odzwierciedlenie w rozważaniach prawnych organów obu instancji (art. 107 § 3 kpa). Brak ustaleń w tej materii, a nadto brak rozważań prawnych tak ustalonego faktu, było innym naruszeniem przepisów prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa). 7. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalonym jest pogląd, że w razie odmowy przyznania żądanej formy pomocy, organ administracji właściwy w sprawach pomocy społecznej, po ujawnieniu w toku postępowania, że osoba (rodzina) spełnia wszystkie kryteria ustawowe określone w ustawie o pomocy społecznej, winien rozważyć przyznanie innej, przewidzianej w ustawie formy pomocy społecznej (odpowiednio- wyrok NSA z 19.11.1998 r.- II SA/Gd 2070/97- ONSA 3/99/105). Pogląd ów- wypowiedziany na tle ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. 64/98/414 ze zm.), jest aktualny nie tylko na tle nowej ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. 64/04/593 ze zm.– dalej ups), a także ustawy o świadczeniach rodzinnych. Obie te ustawy należą bowiem do systemu zabezpieczenia społecznego. 8. Do prawa zabezpieczenia społecznego należą w szczególności: ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. 71/01/734 ze zm.), ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. 64/04/593 ze zm.), ustawa z dnia 13 czerwca 2003 r. o zatrudnieniu socjalnym (Dz.U. 122/03/1143 ze zm.- dalej uzs), ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. 99/04/1001 ze zm.- upz), i szereg innych- z uwagi na stan faktyczny- nie mających zastosowania w sprawie. Ustawy te tworzą system zabezpieczenia społecznego, realizujący w szczególności art. 65-66, art. 67-71, art. 74-76 i 81 Konstytucji RP. Założeniem tego systemu jest spójność i wzajemne uzupełnianie się instytucji zabezpieczenia społecznego. Co do zasady- chyba że ustawodawca wyraźnie postanowi inaczej- klient zabezpieczenia społecznego nie powinien na koszt podatnika otrzymywać kilku świadczeń z tego samego tytułu, na podstawie różnych ustaw z zakresu zabezpieczenia społecznego (przykładowo: art.1 ust. 3 uzs, art. 3 ust. 3 udm, art. 6 pkt 3 i 4, i art. 8 ust. 3- 13 ups, art. 3 pkt 1- 3 uśr). Zabezpieczenie społeczne opiera się na zasadach pomocniczości i solidarności, zakotwiczonych w preambule Konstytucji RP. Z zasady pomocniczości wynika podział zadań między obywateli, stowarzyszenia, fundacje, samorządy terytorialne i państwo (W. Łączkowski "Etyczne aspekty finansowania potrzeb socjalnych ze środków publicznych" RPEiS 1/04/8 i n.). Rozmiar świadczeń zabezpieczenia społecznego w znacznym stopniu zależy od kondycji danej gospodarki, dla której nie może być nadmiernym, a jedynie adekwatnym obciążeniem. Podatnicy co do zasady nie mogą bowiem pokrywać pełnych kosztów utrzymania osób rezygnujących z zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad dzieckiem niepełnosprawnym - nawet ubogich. 9. Prawo do świadczenia pielęgnacyjnego chronią art. 8 i 9 kpa. W orzecznictwie Sądu Najwyższego i w doktrynie utrwalił się pogląd, że wykroczenie organu prowadzącego postępowanie jedynie przeciwko zasadzie ogólnej kpa stanowi dostateczną podstawę wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego; w szczególności naruszenie zasady informowania obywateli jest samoistną i wystarczającą przyczyną uchylenia decyzji, nawet gdy jest ona zgodna z prawem materialnym (J. Borkowski- glosa do wyroku NSA z 22.2.1984- SA/Po 9/84- OSP 12/85/239; W. Taras: "Informowanie obywateli przez administrację"- Ossolineum 1992 s. 178 p.3a i aprobująca glosa do wyroku SN z 23.7.1992- III ARN 40/92- PiP 3/93/112, z częściowo krytyczną glosą J. Zimmermanna- PiP 8/93/116; wyrok SN z 5.8.1992- I PA 5/92; wyrok SN z 23.7.1992- III ARN 40/92- akceptowany przez B. Adamiak [w:] "Kpa. Komentarz" CH Beck 2006 s. 80 nb 2). Obowiązek informowania i wyjaśniania stronie przez organ prowadzący postępowanie administracyjne całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy (art. 9 kpa) winien być rozumiany tak szeroko, jak to tylko możliwe. Gdy urzędnik stwierdza lub powinien stwierdzić, że strona zamierza podjąć działania wiążące się dlań z niekorzystnymi skutkami, lub nawet ryzykiem wystąpienia podobnych skutków, urzędnik ma wyraźny obowiązek w możliwie jasny sposób wyjaśnić okoliczności sprawy stronie i równie wyraźnie wskazać na ryzyko, wiążące się z planowanymi działaniami. Jest to jedyny, odpowiadający zasadzie art. 2 Konstytucji RP z 2.4.1997 r. (Dz.U. 78/97/483, sprost. 28/01/319, zm. 200/06/1471), sposób rozumienia art. 9 kpa. Z zasady ochrony zaufania obywateli do prawidłowości działań organów administracji i sądów wynika, że nie powinien być narażony na uszczerbek obywatel działający w przekonaniu, iż odnoszące się doń działania ( w tym informacje) organów państwa są prawidłowe i odpowiadają prawu ( aktualny w tej materii wyrok SN z 23.7.1992- PiP 8/93/116, akceptowany przez B. Adamiak- op. cit. s. 80 nb 2). W niniejszej sprawie pracownicy Ośrodka Pomocy Społecznej nie udzielili Wnioskodawczyni dostatecznej pomocy w postaci precyzyjnego pouczenia w trybie art. 9 kpa w zw. z art. 32 ust. 2 uśr (odpowiednio- na tle art. 23 ust. 1 i 2 ups; S. Nitecki- glosa do wyroku NSA z 19.11.1998- II SA/Gd 2070/97- Sam. Teryt. 5/01/63-64) dla skutecznego ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne. W rozpatrywanej sprawie nieodzownym było już w [...] r. (jeśli postępowanie dowodowe wykazałoby, że Wnioskodawczyni w [...] r. była w siedzibie Urzędu Gminy Rz.) udzielenie Zainteresowanej pouczeń o konieczności złożenia wniosku na piśmie w urzędzie gminy (art. 23 ust. 1 i 2 uśr) o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, bądź przyjęcie tego wniosku do protokołu. Tylko bowiem przyjęcie wniosku należycie chroni interes Zainteresowanej- w dalszej kolejności strona może uzupełnić wniosek o brakujące dokumenty (o których konieczności złożenia obowiązany jest pouczyć stronę urzędnik, art. 9 kpa). Tylko rozpoznanie wniosku, przy uwzględnieniu dokumentów złożonych przez stronę i dowodów, przeprowadzonych z urzędu (art. 7 i art. 77 § 1 kpa)- w tym znajdujących się w aktach spraw prowadzonych uprzednio bądź równolegle przez organ, pozwala na zgodne z prawem rozstrzygnięcie, czy dane roszczenie jest zasadne w świetle norm prawa materialnego, czy też nie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądu Najwyższego i w doktrynie trafnie zwraca się uwagę, że stopień szczegółowości pouczenia oraz jego zakres uzależnione być winno od okoliczności sprawy, a zwłaszcza stopnia doświadczenia życiowego adresata, jego przygotowania do obrony swych praw, sprawności intelektualnej etc (wyrok NSA z 28.11.2002- II SA/Po 577/01; wyrok SN z: 9.6.1999- III RN 12/99- OSNAP 10/00/375, 25.3.1999- III RN 157/98- OSNAP 2/00/43, akceptowane przez zespół pod red. A. Wróbla- "KPA- orzecznictwo, piśmiennictwo" Zakamycze 2002 s. 142 uw. 1, 2; S. Nitecki- op. cit. s. 64). W polskiej kulturze prawnej z podobnym rozwiązaniem mamy do czynienia przy ocenie należytej staranności przy wykonywaniu zobowiązania przez profana czy profesjonalistę na tle art. 355 § 1 i 2 kc, a w prawie administracyjnym- w instytucji pracy socjalnej, zawierającej w szczególności obowiązek poradnictwa prawnego; udzielania wystarczającej pomocy w załatwieniu spraw urzędowych i innych ważnych spraw bytowych (art. 6 pkt 12, art. 36 pkt 2 lit. a, art. 45 ust. 1-4, art. 119 ust. 1 lit. a, art. 121 ust. 3 ups; S. Nitecki- op. cit. s. 63-64). Na ocenę profesjonalizmu urzędnika, zajmującego się świadczeniami w ramach systemu zabezpieczenia społecznego, w materii pouczeń (art. 9 kpa) nie może wpływać to, czy w siedzibie urzędu, urzędnik zasiada w pokoju, gdzie urzędują specjaliści od świadczeń z pomocy społecznej, czy w pokoju obok, gdzie przebywają specjaliści od świadczeń rodzinnych. In casu brak dostatecznych pouczeń ( art. 8 i 9 kpa w zw. z art. 32 ust. 2 uśr) ze strony organu I instancji nakazuje przyjęcie fikcji prawnej złożenia wniosku o prawo do świadczenia pielęgnacyjnego (w zależności od wyników postępowania dowodowego) w [...] r., bądź w [...] r. Na konieczność unikania przerzucania złego funkcjonowania aparatu administracji na ubiegającego się o zasiłek pielęgnacyjny wskazał Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku TK z 23.10.2007 r. (cz. III pkt 1.4; odpowiednio B. Adamiak – op.cit. s. 76-77 nb. 1, 2 do art. 8 kpa). 10. W kwestii zasadniczej dla rozstrzygnięcia tj. daty złożenia wniosku rozważenia wymaga treść pism Skarżącej, która już w odwołaniu z dnia [...] r. wskazywała w szczególności, że "w [...] r. poinformowała GOPS w Rz. o tym, że zwolniła się z pracy z uwagi na dziecko specjalnej troski i będzie korzystać z ich pomocy...". Dokumentu tego nie było ani w aktach administracyjnych obu instancji załączonych do sprawy [...], ani w aktach sprawy [...] (w przedmiocie prawa do zasiłków rodzinnych i dodatków do zasiłków rodzinnych- ze skargi objętej tym samym pismem Strony z dnia [...] r. na decyzję SKO z dnia [...] r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy Rz. z dnia [...] r. nr [...]). Ustaleń w tej materii organ dokonać winien w oparciu o każdy dowód, mogący przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie będący sprzeczny z prawem (art. 75 § 1 kpa), a ewentualnie na podstawie domniemania faktycznego (Z. Janowicz "Kpa. Komentarz" W.Pr. PWN 1999 s. 223- pkt 5b; H. Dolecki "Ciężar dowodu w polskim procesie cywilnym" – W. Pr. PWN 1998 r. s. 167-169). W odwołaniu z dnia [...] r. Odwołująca wskazała, że w sprawie zasiłku rodzinnego występowała "ustnie w [...], a w [...] r. pisemnie" (k. [...] akt odwoławczych). W skardze z dnia [...] r. Skarżąca podniosła, że GOPS wiedział, że Skarżąca zwolniła się z pracy od [...] r. z uwagi na dziecko specjalnej troski. Informowała o tym GOPS w [...] ustnie, a zgodnie z ich informacją, złożyła wniosek o udzielenie pomocy pisemnie w [...] r. Mimo, że miała przekraczający dochód to w [...] r. złożyła wniosek o przyznanie zasiłków rodzinnych, dodatków i świadczenia pielęgnacyjnego od [...] r. Ponownie złożyła wniosek o przyznanie zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami oraz o świadczenie pielęgnacyjne dnia [...] r. Wówczas dowiedziała się, że dzieciom należą się zasiłki oraz dodatki i zasiłek pielęgnacyjny od [...] r. wskutek utraconego dochodu tj. od momentu zwolnienia z pracy. Skarżąca uważa, że GOPS całkowicie zawinił, nieprawidłowo informując w [...] r. i nieprawidłowo rozpatrując wniosek złożony w [...] r., a także kolejne złożone przez Skarżącą wnioski. 11.Te uchybienia skutkują w niniejszej sprawie koniecznością uchylenia tak pierwszo- jak i drugoinstancyjnej decyzji oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Ponownie rozpoznając sprawę organ weźmie pod uwagę wskazane uchybienia. Organ winien mieć na względzie, że w sytuacji, gdy strona postępowania powołuje się na określone okoliczności faktyczne bez wskazania dowodów na te okoliczności, to organ na podstawie powołanych przepisów ma obowiązek przeprowadzić dowody z urzędu, jeżeli znane mu są środki dowodowe pozwalające na ustalenie tych okoliczności lub w sytuacji, gdy środki te nie są znane organowi, zwrócić się do strony o dostarczenie dowodów lub przynajmniej ich wskazanie, gdy strona nie może sama ich dostarczyć, np. gdy są to informacje objęte tajemnicą skarbową (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13.4.2006 r.- III SA/Wa 435/06, LEX nr 213805). W związku z powyższym Organ - we wskazanym zakresie - w zgodzie z zasadami prowadzenia postępowania dowodowego oraz prowadzenia postępowania administracyjnego jako całości zbada w szczególności, czy Skarżąca składała wcześniej aniżeli [...] roku jakiekolwiek wnioski o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, jeśli tak – wówczas zbadać kiedy, czy na skutek owych wniosków zostało wszczęte postępowanie administracyjne, czy postępowanie takie (bądź postępowania) zostały zakończone, a rozstrzygnięcia są prawomocne, czy nie zachodzi tożsamość niniejszej sprawy ze sprawami już rozstrzygniętymi, od kiedy w związku ze składnym wnioskiem lub wnioskami należało świadczenie przyznać. Jedynie na marginesie należy wskazać, że sprawa rozpoznawana na skutek przekazania jej do ponownego rozpatrzenia (art. 138 § 2 kpa) decyzją SKO z dnia [...] r. nr [...] nie "została wszczęta z urzędu", lecz jest tą samą sprawą, wszczętą na wniosek E.B., w której zapadła decyzja Wójta Gminy Rz. z dnia [...] r. (k. [...] akt administracyjnych). W zaistniałych okolicznościach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, i art. 135 ppsa Sąd orzekł jak w sentencji. /-/I. Kucznerowicz /-/M. Dybowski /-/E. Kręcichwost-Durchowska za nieobecnego Sędziego WSA Ewę Kręcichwost-Durchowską Maciej Dybowski MZ