III SA/Gl 566/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer, Sędzia WSA Adam Gołuch, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi C. sp. z o. o. w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 26 kwietnia 2024 r. nr SKO.FD/41.4/79/2024/5980 w przedmiocie określenia kwoty dotacji oświatowej do zwrotu oddala skargę. Zaskarżoną decyzją 26 kwietnia 2024 r. nr SK0.FD/41.4/79/2024/5980 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez "T" sp. z o. o. w G. - organ prowadzący Prywatną Szkołę Policealną "T" w W. (dalej Strona, Skarżący) - od decyzji Starosty [...] nr [...] z 21 lutego 2024 r. w sprawie zwrotu dotacji oświatowej wypłaconej w 2021 r. – zreformowało pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie. W podstawie prawnej powołało się m.in. na poszczególne normy z art. 138 § 1 pkt.1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.; dalej k.p.a.), art. 21 § 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 ze zm.; dalej O.p.), art. 60, art. 61, art. 67 i art. 251 ust.1 i art. 252 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1270 ze zm.; dalej u.f.p.), oraz art. 26 ust. 2 i 5 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 2029 ze zm.; dalej u.f.z.o.) W uzasadnieniu przedstawiło stan faktyczny sprawy i argumentację prawną. Wyjaśniło, że pierwszoinstancyjną decyzją organ określił Stronie do zwrotu część dotacji w łącznej wysokości 28.831,16 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, na którą składały się: 1) w zakresie dotacji udzielonej na podstawie art. 26 ust. 2 u.f.z.o.: kwota 1.042,36 zł podlegająca zwrotowi z tytułu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości wraz z odsetkami liczonymi od dnia 6 grudnia 2023 r. oraz kwota 21.208,35 zł podlegająca zwrotowi z tytułu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem wraz z odsetkami liczonymi dla poszczególnych przekazanych kwot od wskazanych dat; 2) w zakresie dotacji udzielonej na podstawie art. 26 ust. 5 u.f.z.o.: kwota 6.580,45 zł podlegająca zwrotowi z tytułu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem wraz z odsetkami liczonymi dla poszczególnych przekazanych kwot od wskazanych dat. W odwołaniu Strona zakwestionowała tę decyzję podkreślając zasadność wydatkowania poszczególnych kwot. Dołączyła szereg dokumentów źródłowych na okoliczność wykorzystania dotacji zgodnie z przeznaczeniem, wnioskując zarazem o przeprowadzenie przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego z tych dokumentów. Zaskarżoną decyzją SKO uchyliło w/w decyzję organu I instancji i określiło Stronie do zwrotu część dotacji w łącznej wysokości 21.086,70 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, wskazując na poszczególne kwoty, wskazując na obowiązek ustalenia istotnych okoliczności sprawy i dokonania ich kwalifikacji oraz na zastosowanie regulacji ustawy o finansowaniu zadań oświatowych w brzmieniu obowiązującym w 2021 r. Przedstawiając ustalenia faktyczne SKO wyjaśniło, że podmioty mogą otrzymywać dotacje z budżetu powiatu w wysokości i na zasadach ustalonych przez radę powiatu i na jakie zadania ujęte w art. 35 u.f.z.o. dotacja ta może być przeznaczona tj. na dofinansowanie realizacji zadań placówek wychowania przedszkolnego, szkół lub placówek w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej. Podkreśliło, że badając stan faktyczny Kolegium ustaliło, że Strona w 2021 r. na terenie Powiatu [...] prowadziła Prywatną Szkołę Policealną "T" w W. i otrzymała dotację z budżetu Powiatu [...] w łącznej kwocie 30.649,50 zł (z czego na podstawie art. 26 ust. 2 u.f.z.o. otrzymała kwotę 24.069,04 zł, natomiast na podstawie art. 26 ust. 5 u.f.z.o. kwotę 6.580,46 zł). W następstwie protokołu z kontroli przeprowadzonej w okresie od 29 maja 2023 r. do 30 września 2023 r. - 2 stycznia 2024 r. organ I instancji wszczął postępowanie w sprawie zwrotu części dotacji przekazanej w roku 2021 dla Strony w kwocie 28.831,16 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych - o czym zawiadomił Stronę; 19 stycznia 2024 r. poinformował o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, sporządzenia z nich notatek, kopii lub odpisów w lokalu organu; 5 lutego 2024 r. zawiadomił o zakończeniu postępowania i możliwości zapoznania się z aktami sprawy, a także wypowiedzieć się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; nie wyraził zgody na przedłużenie kolejny już raz terminu złożenia wyjaśnień do dnia 8 marca 2024 r. Strona w wyznaczonym terminie nie skorzystała z możliwości zapoznania się z aktami sprawy, a także z możliwości wypowiedzenia się w wyżej wymienionej sprawie. Pismem z 13 lutego 2024 r. pełnomocnik stwierdził jedynie, iż podtrzymuje stanowisko Strony wyrażone w piśmie z 23 listopada 2023 r. dotyczącym wyjaśnień przyczyn odmowy podpisania protokołu z przeprowadzonej kontroli. Decyzją pierwszoinstancyjną organ określił Stronie do zwrotu część dotacji w łącznej wysokości 28.831,16 zł, z czego: 1. w zakresie dotacji udzielonej na podstawie art. 26 ust. 2 u.f.z.o.: kwota 1.042,36 zł z tytułu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości oraz kwota 21.208,35 zł z tytułu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, w tym: a) 9.741,13 zł z tytułu wypłaty wynagrodzenia dla administracji i nauczycieli w związku z brakiem przedłożenia umowy, brakiem potwierdzeń dokonania wydatków, omyłkowego wprowadzenia pracownika do rozliczenia oraz brakiem wyszczególnienia pracowników na liście płac których wynagrodzenie zostało pokryte z dotacji oświatowej (tabela 3 na str. 11-12 decyzji); b) 780,38 zł z tytułu braku przedłożenia umowy o dzieło oraz braku potwierdzenia dokonania wydatku (tabela 4 na str. 13-13 decyzji); c) 2.017,57 zł z tytułu braku przedłożenia zawartych umów zlecenie oraz braku potwierdzenia dokonania wydatku do umów zlecenia (tabela 5 na str. 13-14 decyzji); d) 6.081,89 zł z tytułu wystawionych not księgowych dotyczących poniesienia wydatków bieżących szkoły (tabela 6 na str. 16 decyzji); e) 2.501,09 zł z tytułu wydatku poniesionego na wynajem powierzchni reklamowej oraz obsługi wynajmu pomieszczeń (brak potwierdzenia dokonania wydatku) - (tabela 7 na str. 18 decyzji); f) 86,29 zł z tytułu braku potwierdzenia dokonania wydatku dotyczącego sfinansowania opłaty pocztowej (tabela 8 na str. 19 decyzji). 2. w zakresie dotacji udzielonej na podstawie art. 26 ust 5 u.f.z.o. kwota 6.580,45 zł z tytułu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w tym: a) 3.770,18 zł z tytułu wypłaty wynagrodzenia dla administracji i nauczycieli w związku z brakiem potwierdzeń dokonania wydatków, omyłkowego wprowadzenia pracownika do rozliczenia oraz brakiem wyszczególnienia pracowników na liście płac, których wynagrodzenie pokryte z dotacji oświatowej; b) 1.690,85 zł z tytułu braku potwierdzenia dokonania wydatku do umów zlecenia; c) 1.119,42 zł z tytułu wydatku poniesionego na wynajem powierzchni reklamowej oraz obsługi wynajmu pomieszczeń (brak potwierdzenia dokonania wydatku). Wyjaśniono, że tryb zwrotu i terminy oraz konieczność naliczenia odsetek oraz ich wysokość ustalono w oparciu o reguły przewidziane w przepisie art. 252 ust. 6 pkt 1 i 2 u.f.p. W związku z powyższym odsetki od dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem za rok 2021 naliczono od dnia przekazania poszczególnych części dotacji, natomiast odsetki od dotacji pobranej w nadmiernej wysokości naliczono od daty przedłożenia do podpisu protokołu kontroli (tj. 20 listopada 2023 r. na podstawie potwierdzenia odbioru protokołu z kontroli), co skutkowało rozpoczęciem biegu piętnastodniowego terminu do dobrowolnego zwrotu dotacji. Z tym rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji SKO zgodziło się w znacznej części. Wskazało, że zweryfikowano m.in. zgodność ze stanem faktycznym liczby słuchaczy ujętych w informacjach składanych przez szkołę w 2021 r. w oparciu o przepisy uchwały nr [...] Rady Powiatu [...] z dnia 30 maja 2019 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji z budżetu Powiatu [...] dla szkół i placówek publicznych i niepublicznych oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania oraz uchwały Rady Powiatu [...] z dnia 25 marca 2021 r. m [...]. Stwierdzono bowiem, że składane przez szkołę informacje, stanowiące podstawę naliczania dotacji w poszczególnych miesiącach, powinny zawierać faktyczną liczbę słuchaczy i być ustalane w oparciu o księgę uczniów oraz o dokumentację przebiegu nauczania prowadzoną przez szkołę. Ustalono tymczasem, że szkoła w miesiącach marzec, wrzesień i grudzień 2021 r. ujęła w miesięcznych informacjach o liczbie słuchaczy, którzy spełnili warunek uczestniczenia w co najmniej 50% obowiązkowych zajęciach edukacyjnych, również słuchaczy, którzy w ww. miesiącach nie spełnili obowiązku 50% obecności godzin na zajęciach edukacyjnych (tabela 1 na str. 9 decyzji). Powyższe ustalono w oparciu o analizę zapisów absencji w dziennikach lekcyjnych, na podstawie których stwierdzono, że w ww. miesiącach w informacjach o rzeczywistej liczbie uczniów będących podstawą naliczenia dotacji wykazano również słuchaczy, którzy opuścili więcej niż połowę zajęć wynikających ze szkolnego planu nauczania. Powyższe słusznie skutkowało uznaniem, że kwota dotacji zweryfikowana na podstawie obecności w listach, które były integralną częścią dziennika zajęć za miesiące styczeń - grudzień 2021 r., tj. kwota 1.042,36 zł została pobrana w nadmiernej wysokości i podlega zwrotowi do budżetu Powiatu [...]. Dalej, w zakresie dotacji udzielonej na podstawie art. 26 ust. 2 u.f.z.o., zasadnie zakwestionowano wydatki na wynagrodzenie nauczycieli oraz administracji, odnośnie których przedłożono wprawdzie listy płac, jednakże bez potwierdzenia dokonania wydatku, wynagrodzenie z listy płac nr [...] (organ prowadzący nie wyjaśnił, których pracowników i w jakim procencie wynagrodzenie pokryte zostało z dotacji oświatowej), czy też wynagrodzenie pomyłkowo ujętego na liście pracownika – podczas gdy wynagrodzenia pokryte z dotacji muszą zostać należycie udokumentowane. Zatem nie można uwzględnić w rozliczeniu dotacji wypłaconej kwoty wydatków, które nie mają pokrycia w dokumentacji źródłowej dotyczącej należnych i wypłaconych wynagrodzeń pracowniczych. Poza tym nie wykazano, pomimo wielokrotnych wezwań kierowanych do organu prowadzącego, których pracowników i w jakim procencie wynagrodzenie wypłacone na podstawie listy płac nr [...] zostało pokryte z dotacji oświatowej. Wyjaśniło SKO, że Strona do odwołania załączyła niektóre brakujące potwierdzenia dokonania wydatku, które organ odwoławczy, po dokonaniu analizy, uwzględnił, toteż ostatecznie wykazana w tabeli 3 na str. 11- 12 decyzji tytułem wynagrodzeń łączna kwota do zwrotu 9.741,13 zł uległa zmniejszeniu do kwoty 5.492,63 zł. SKO nie uwzględniło natomiast przedłożonych przez Stronę potwierdzeń dokonania wydatku pracownika podanego w rozliczeniu omyłkowo (zgodnie z pismem Strony z 17 sierpnia 2023 r.). Dalej SKO uznało za prawidłowo zakwestionowaną przez organ pierwszej instancji kwotę 780,38 zł (tabela 4 na str. 13-13 decyzji), wynikającą z rachunku do umów o dzieło jako dotację pobraną niezgodnie z przeznaczeniem w związku z brakiem dokumentacji potwierdzającej zarówno zawarcia umów, jak też brakiem potwierdzenia wydatkowania dotacji na wynagrodzenia związane z dotacjami. Ponieważ do odwołania dołączono brakujące potwierdzenie dokonania wydatku oraz brakującą umowę o dzieło dot. T. K. (kwota 80,19 zł) oraz E. P. (kwota 160,00 zł), to SKO uwzględniło powyższe, pomniejszając tym samym wykazaną w tabeli 4 kwotę do zwrotu z 780,38 zł do kwoty 540,19 zł. Wyjaśniło, że wprawdzie Strona przedłożyła również brakujące potwierdzenie dokonania wydatku dot. D. Z. na kwotę 300,00 zł, jednak nie przedłożyła brakującej umowy o dzieło dotyczącej miesiąca stycznia (przedłożyła natomiast umowę o dzieło dot. miesiąca czerwca). Podobnie jako zasadne uznało SKO zakwestionowane, a wskazane w tabeli 5 na str. 13-14 decyzji, pokryte z dotacji kwoty dotyczące umów zlecenia, odnośnie których nie przedłożono stosownych umów oraz potwierdzeń dokonania wydatku bądź przedłożono umowy, lecz nie okazano potwierdzeń dokonania wydatku - podkreślając, że wypłacone wynagrodzenia pokryte z dotacji muszą zostać należycie udokumentowane. Dalej SKO zgodziło się z zakwestionowaniem przez organ I instancji not księgowych dokumentujących wypłatę ekwiwalentu za poniesione wydatki bieżące na łączną kwotę 6.081,89 zł (tabela 6, str. 16 decyzji) stwierdzając, że nie stanowią dowodu dokonania wydatku; podkreśliło, że organ pierwszej instancji wyjaśnił szeroko, że noty wewnętrzne, które nie są powiązane z żadnymi innymi dokumentami i zapisami w ewidencjach, na rachunkach bankowych itp. są wyłącznie oświadczeniem o wypłacie określonych środków finansowych, nie stanowią natomiast dowodu wydatkowania środków na określone cele. W przedstawionych do kontroli notach księgowych brak było możliwości sprawdzenia i zakwalifikowania dowodu do ujęcia w księgach rachunkowych przez wskazanie miesiąca oraz sposobu ujęcia dowodu w księgach rachunkowych (dekretacja), podpis osoby odpowiedzialnej za te wskazania (podpis księgowego). Z uwagi na to, że nie przedstawiono w toku kontroli ani też całego postępowania administracyjnego dowodów wskazujących na zgodne z celami wynikającymi z art. 35 ust. 1 u.f.z.o. wykorzystanie dotacji, a w szczególności nie przedstawiono dowodów wydatkowania określonych kwot pieniężnych, posłużono się dowodami wewnętrznymi w sytuacjach, w których organ prowadzący posiadać powinien dowody zewnętrzne (wystawiane przez podmioty obce), brak stwierdzenia sprawdzenia i zakwalifikowania dowodu do ujęcia w księgach rachunkowych przez wskazanie miesiąca oraz sposobu ujęcia dowodu w księgach rachunkowych (dekretacja), podpis osoby odpowiedzialnej za te wskazania (podpis księgowego), dowody wewnętrzne nie zostały zatwierdzone przez organ prowadzący lub osobę upoważnioną, na notach księgowych nie widnieje podpis odbiorcy jak również nie określono metody płatności - to zasadnie zakwestionowano kwotę 6.081,89 zł rozliczoną w oparciu o wystawione, lecz nie zatwierdzone noty wewnętrzne, jako ekwiwalent za poniesione wydatki bieżące związane z realizacją zadań organu prowadzącego jako podlegającą zwrotowi dotację wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem. Kolegium w pełni podzieliło tak zaprezentowane stanowisko organu pierwszej instancji akcentując szczególne zasady rozliczania środków publicznych i ciężar spoczywający na podmiocie dotowanym wykazania, że otrzymana kwota dofinansowania została skonsumowana na realizację preferowanych przez dotującego celów. Za zasadne SKO uznało także zakwestionowanie wydatków poniesionych tytułem najmu powierzchni reklamowej - które nie wiążą się w żaden sposób z realizacją zadań w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, lecz służą przede wszystkim zwiększeniu rozpoznawalności szkoły wśród ewentualnych słuchaczy. Wskazano, że pismami z 28 czerwca 2023 r. oraz 19 lipca 2023 r. wezwano dyrektora szkoły do dostarczenia dokumentu potwierdzającego realizację wydatku odnośnie faktury VAT [...], co nie zostało dostarczone. W związku z powyższym zasadnie zakwestionowano wydatki ujęte w tabeli 7 na str. 18 decyzji. Do odwołania Strona dołączyła natomiast brakujące potwierdzenia dokonania wydatku zw. z obsługą wynajmu pomieszczeń (do faktury VAT [...] i [...]), zatem SKO skorygowało pierwotną kwotę do zwrotu z tabeli 7 zmniejszając do wartości 1.320,29 zł i wyjaśniając, że obejmuje ona wyłącznie wydatki z tytułu najmu powierzchni reklamowej. Podkreślono, że Strona, pomimo wezwania, nie przedłożyła dokumentów potwierdzających realizację wydatku poniesionego tytułem opłat pocztowych w kwocie 86,29 zł (tabela 8 na str. 19 decyzji), toteż organ nakazał zwrot ww. kwoty jako dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeni+em, gdyż dla udzielającego dotacji jej wykorzystanie zgodnie z przeznaczeniem następuje wówczas, kiedy może ten fakt stwierdzić na podstawie stosownych dokumentów, w przeciwnym wypadku brak jest podstaw do takiego uznania. W zakresie dotacji udzielonej na podstawie art. 26 ust. 5 u.f.z.o., podobnie jak w zakresie dotacji udzielonej na podstawie art. 26 ust. 2 u.f.z.o., zakwestionowano wydatki na wynagrodzenie nauczycieli oraz administracji, odnośnie których przedłożono wprawdzie listy płac, jednakże bez potwierdzenia dokonania wydatku, ale do odwołania załączono brakujące potwierdzenie dokonania wydatku do listy płac co organ odwoławczy uwzględnił, pomniejszając tym samym wskazaną w tabeli 9 kwotę do zwrotu (do kwoty 3.386,06 zł). Nie uwzględniono natomiast załączonego do odwołania potwierdzenia dokonania wydatku pracownika podanego w rozliczeniu omyłkowo (zgodnie z pismem Strony z 17 sierpnia 2023 r.) a także potwierdzenia dokonania wydatku do listy płac nr [...] dot. H. B. na kwotę 785,56 zł (wydatek z 2020 r.). Organ zakwestionował również wskazane w tabeli 10 na str. 21 decyzji pokryte z dotacji kwoty dotyczące umów zlecenia, odnośnie których nie przedłożono potwierdzeń dokonania wydatku. Potwierdzenia te jednak Strona dołączyła do odwołania, organ odwoławczy je uwzględnił i stwierdził, że na Stronie nie ciąży już obowiązek zwrotu wskazanej w tabeli 10 kwoty 1.690,85 zł. Organ zasadnie też zakwestionował wydatki poniesione tytułem najmu powierzchni reklamowej, a także wydatki objęte fakturą VAT [...] (Strona pomimo wezwań nie przedłożyła potwierdzenia dokonania tego wydatku). Reasumując Kolegium skonstatowało, że w tej sprawie podjęte zostały wszelkie czynności niezbędne do dokładnego zbadania i wyjaśnienia sprawy, a organ pierwszej instancji w sposób wyczerpujący zebrał i rozpoznał zgromadzony materiał dowodowy, a następnie uzasadnił swoją decyzję. Spełniony został także nałożony na organ prowadzący postępowanie obowiązek zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu, a przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Do odwołania Strona załączyła szereg dokumentów, które organ odwoławczy uwzględnił, zmniejszając tym samym łączną kwotę dotacji do zwrotu. Zarzuty odwołania okazały się natomiast chybione. Rolą bowiem organu prowadzącego jest takie udokumentowanie wykorzystania środków publicznych, by w kwestii prawidłowego przeznaczenia dotacji nie było miejsca na jakiekolwiek założenia, domniemania, wątpliwości. SKO odnosząc się do zarzutów wskazało także na prawidłowo określony moment naliczania odsetek. Kwestia zwrotu do budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacji pobranej w nadmiernej wysokości oraz naliczania odsetek od tych dotacji uregulowana została w art. 252 ust. 1 pkt 2 i ust. 6 pkt 2 u.f.p. Z tych regulacji wynika, że dotacja udzielona z budżetu jednostki samorządu terytorialnego pobrana w nadmiernej wysokości podlega zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności pobrania tejże dotacji w nadmiernej wysokości. Co jednak istotne, w praktyce trudne do zidentyfikowania może być ustawowo określone "stwierdzenie okoliczności pobrania dotacji w nadmiernej wysokości". Z orzecznictwa sądowoadministracyjnego nie wynika jednak, aby konieczne było do ustalenia tego faktu, wydanie decyzji administracyjnej przez właściwy organ jst (decyzja taka ma charakter deklaratoryjny w kontekście sposobu sfomułowania treści art. 252 ww. ustawy). Podkreśla się, że kluczowe jest faktyczne powzięcie wiedzy przez beneficjenta dotacji (szkołę) odnośnie wystąpienia ww. okoliczności, co może mieć miejsce np. w dacie zapoznania się z protokołem kontroli. Powołano się na konkretne orzecznictwo. Kwestionując powyższą decyzję ostateczną Strona - która zmieniła nazwę na C. sp. z o.o. - wniosła skargę żądając jej uchylenia. Zarzuciła: I. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy: 1) wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 6 w zw. z art. 40 § 2 k.p.a. poprzez zaakceptowanie przez Kolegium sposobu doręczenia decyzji Organu pierwszej instancji tj. z pominięciem prawidłowo ustanowionego pełnomocnika; 2) wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 7 i 8 § 1 w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. poprzez zaakceptowanie przez Kolegium zaniechań Organu pierwszej instancji poczynionych w toku postępowania administracyjnego, który ograniczył się na powielaniu ustaleń poczynionych przez organ kontrolny; 3) naruszenie art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 6 i 8 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego przez organy obu instancji oraz niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy wyrażające się zwłaszcza w zaniechaniu dokładnej pogłębionej analizy stanu faktycznego, co skutkowało zakwestionowaniem części wydatków poczynionych przez Stronę chociażby na wynagrodzenie dokumentowane wewnętrzną notą księgową, nie rozpatrzono materiału dowodowego, bo nawet go nie zebrano, a SKO to zaakceptował. Czynności podjęte przez Kolegium w toku postępowania odwoławczego nie były wystarczające do rzetelnego zbadania stanu faktycznego. Dodatkowo organu obu instancji nie wskazały « konkretnego » przepisu prawa na podstawie którego uznały, iż wewnętrzne noty księgowe stanowią niewystarczający dokument potwierdzający fakt wydatkowania dotacji oświatowej; 4) naruszenie art. 81a § 1 w zw. z art. 6 k.p.a. w tym zakresie pozostają nie dające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego są rozstrzygane na korzyść strony; 5) art. 2 i 7 Konstytucji RP oraz naruszenie art. 77 § 1 , art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 8 § 1 i 11 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji od strony faktycznej i prawnej, zawarcie w decyzji Kolegium zbyt ogólnych twierdzeń, co uniemożliwia właściwe zapoznanie się z motywami działania organów obu instancji i zrozumienie tych motywów, uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji oraz prowadzi do naruszenia interesu skarżącej. II. naruszenie prawa materialnego: 1) art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p. w zw. z art. 35 ust. 1 u.f.z.o. w zw. z art. 10 ust. 1 u.pr.oś. w zw. z art. 10 ust. 2 u.pr.oś. poprzez niewłaściwe zastosowanie gdyż organy przyjęły, iż Spółka wykorzystała znaczną część dotacji niezgodnie z przeznaczeniem, nie podając przy tym konkretnych powodów uzasadniających zastosowanie ww. przepisów; 2) art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie, przyjęcie, iż Strona pobrała część dotacji w nadmiernej wysokości; 3) art. 251 ust. 4 u.f.p. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że zapłata jest jedynym sposobem wykorzystania dotacji oświatowej; 4) art. 252 ust. 6 pkt 2 u.f.p. w zw. z art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p. poprzez błędną wykładnię m.in. przejawiającą się wadliwym wskazaniem dnia, od którego nalicza organ odsetki. Podczas gdy stwierdzenie okoliczności, o których mowa w art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p., następuje dopiero w decyzji ostatecznej, na co przywołano orzecznictwo. W uzasadnieniu obszernie uargumentowano te zarzuty; powołano orzecznictwo akcentując zasadność wydatków. Zawnioskowano także zwrot kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz wskazało, że w większości powiela ona zarzuty odwołania, do których Kolegium szczegółowo odniosło się w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym badana jest legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej p.p.s.a.) uwzględnienie skargi następuje poprzez uchylenie decyzji lub postanowienia w całości albo w części w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Przeprowadzona w rozpoznawanej sprawie, według powyższych kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że zaskarżona decyzji odpowiada wymogom prawa, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Ustalenia stanu faktycznego poczynione przez organy Sąd przyjął za podstawę rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, bowiem dokonane zostały z zachowaniem reguł procedury administracyjnej. Przesądzenie o prawidłowości przyjętych za podstawę zaskarżonego orzeczenia ustaleń faktycznych umożliwia więc ocenę procesu subsumcji tego stanu faktycznego pod mające zastosowanie w sprawie przepisy prawa materialnego. Zgodnie z brzmieniem art. 252 ust. 1 u.f.p. w 2020 r., kiedy udzielana była sporna dotacja - dotacje udzielone z budżetu Jednostki samorządu terytorialnego: 1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, 2) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 7 lub pkt 2. Z kolei ust. 5 stanowił, że zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości. W orzecznictwie jednolity jest pogląd, że dotacja wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem to taka, która po pierwsze została wydatkowana w całości bądź w części na realizację innych zadań lub celów aniżeli te, na które została udzielona albo na realizację innych celów niż cele wskazane w przepisach oświatowych stanowiących o sposobie udzielania i rozliczania dotacji. Charakter zaś przedmiotu postępowania w przedmiocie zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości lub wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem czyni uzasadnionym oczekiwanie organu, by to beneficjent dotacji wylegitymował się należytą dokumentacją przedstawiającą przepływ pieniędzy z pozyskanej dotacji. W tego rodzaju postępowaniu to beneficjent powinien przedstawić taki materiał, który jednoznacznie świadczy o zgodnym z prawem wydatkowaniu dotacji. Przepisy k.p.a. nie wykluczają także tego, by w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie zwrotu dotacji korzystać z otwartego katalogu dowodów, o którym mowa w art. 75 § 1 k.p.a. Niemniej jednak w praktyce to właśnie dokumenty są kluczowe dla wykazania przepływu środków. W sytuacji ich braku obrona tezy o zgodnym z prawem pobraniu lub wykorzystaniu dotacji jest skomplikowana (vide: wyroki NSA z: 9.02.2024 r., I GSK 180/20; 15.03.2024 r., I GSK 395/20). Natomiast z przeprowadzonej kontroli oraz postępowania administracyjnego przeprowadzonego przez organ I instancji i następnie SKO, które ostatecznie skorygowało pierwotnie ustalone kwoty, jednoznacznie wynika prawidłowość zakwestionowania poszczególnych wydatków i uznania ich za: 1. w zakresie dotacji udzielonej na podstawie art. 26 ust. 2 u.f.z.o. kwota 1.042,36 zł z tytułu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości oraz kwota 15.538,86 zł z tytułu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, w tym: - 5.492,63 zł z tytułu wypłaty wynagrodzenia dla administracji i nauczycieli w związku z brakiem umowy, brakiem potwierdzeń dokonania wydatków, omyłkowego wprowadzenia pracownika do rozliczenia (M. B.) oraz brakiem wyszczególnienia pracowników na liście płac których wynagrodzenie zostało pokryte z dotacji oświatowej (lista płac [...]); - 540,19 zł z tytułu braku umowy o dzieło oraz braku potwierdzenia dokonania wydatku; - 2.017,57 zł z tytułu braku przedłożenia zawartych umów zlecenie oraz braku potwierdzenia dokonania wydatku do umów zlecenia; - 6.081,89 zł z tytułu wystawionych not księgowych dotyczących poniesienia wydatków bieżących szkoły; - 1.320,29 zł z tytułu wydatków poniesionych na wynajem powierzchni reklamowej; - 86,29 zł z tytułu braku potwierdzenia dokonania wydatku dotyczącego sfinansowania opłaty pocztowej; 2. w zakresie dotacji udzielonej na podstawie art. 26 ust 5 u.f.z.o. kwota 4.505,48 zł z tytułu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w tym: - 3.386,06 zł z tytułu wypłaty wynagrodzenia dla administracji i nauczycieli w zw. z brakiem potwierdzeń dokonania wydatków, omyłkowego wprowadzenia pracownika do rozliczenia (M. B.) oraz brakiem wyszczególnienia pracowników na liście płac których wynagrodzenie zostało pokryte z dotacji oświatowej (lista płac [...]); - 1.119,42 zł z tytułu wydatku poniesionego na wynajem powierzchni reklamowej oraz obsługi wynajmu pomieszczeń (brak potwierdzenia dokonania wydatku). Wskazać w tym miejscu należy, że w uzasadnieniu zarówno pierwszo-instancyjnej, jak i zaskarżonej do Sądu decyzji SKO szeroko opisało treść poczynionych ustaleń, szczegółowo je argumentując. Zatem wskazywane w skardze zarzuty naruszenia przepisów w powyższym zakresie nie zasługiwały na uwzględnienie. O potencjalnym naruszeniu zasad ogólnych postępowania administracyjnego nie może stanowić podjęcie przez organ administracji rozstrzygnięcia odmiennego od oczekiwanego przez stronę postępowania, a żadna z podnoszonych przez Skarżącego okoliczność nie mogła zostać uznana za zasadną wobec zgromadzonego materiału dowodowego i poczynionych ustaleń w toku kontroli zasadności wydatkowania dotacji. Strona mimo kilkukrotnych zawiadomień o możliwości z art. 10 k.p.a. nie skorzystała z tego uprawnienia; nie przedłożyła żadnych dowodów ani nie zgłaszała jakichkolwiek wniosków dowodowych; jedynie wnioskowała o przesuwanie terminów. Natomiast dołączone do odwołania dokumenty i dowody zostały przez SKO uwzględnione w wydanej decyzji reformującej rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. Konkretnie również SKO uzasadniło, dlaczego wewnętrzne noty księgowe nie stanowią wystarczającego dokumentu potwierdzającego fakt wydatkowania dotacji oświatowej, a tut. Sąd w całości podziela stanowisko o obowiązku rzetelności i przejrzystości dokumentacji prowadzonej na potwierdzenie wydatkowania środków publicznych. W konsekwencji zebrany materiał dowodowy jako kompletny nie pozostawiał żadnych nie dających się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, które winny być rozstrzygane na korzyść strony. Tym samym zarzuty z części pierwszej skargi należało ocenić jako gołosłowne i bezpodstawne. Za chybione Sąd uznał także zarzuty naruszenia norm prawa materialnego. Przepis art. 35 u.f.z.o. jasno reguluje, na co mogą być przeznaczone środki z dotacji oświatowej i określa katalog wydatków, które mogą być finansowane z tych środków. Przepis ten nie dotyczy wyłącznie jednostek samorządu terytorialnego udzielających dotacji, lecz przede wszystkim adresowany jest do podmiotów otrzymujących dotację, czyli także skarżącego. To właśnie beneficjent dotacji, czyli podmiot prowadzący placówkę oświatową, jest zobowiązany do wydatkowania otrzymanych środków zgodnie z zamkniętym katalogiem celów wskazanych w artykule 35 ustawy. Samorząd terytorialny jako organ udzielający dotacji kontroluje prawidłowość jej wydatkowania, ale przepisy art. 35 dotyczą tego, na co beneficjent może przeznaczyć środki, a nie zasad udzielania dotacji przez samorząd. Powyższego wymogu nie jest w stanie obalić twierdzenie skargi o braku szczegółowego wzoru rozliczenia dotacji i wskazania dokumentacji podlegającej kontroli oraz że jednostka kontrolowana sama decyduje o sposobie dokumentowania wydatku i dokument ten ma taką samą wagę rozliczeniową jak inne dokumenty (czy sposoby dokumentowania) niewskazane w uchwale organu stanowiącego, a których przedstawienia w ramach postępowania żądał organ dotujący. Gospodarowanie środkami publicznymi i udzielanie dofinansowań opiera się na konkretnych zasadach, ujętych w jednoznacznych regulacjach i obwarowanych sztywnym reżimem prawnym; brak jest w tym zakresie spraw możliwości dowolności i stosowania uznania administracyjnego czy wykładni rozszerzającej przepisów. Dokumentacja winna być prowadzona w taki sposób aby nie pozostawiała żadnych wątpliwości co do zasadności wydatkowania środków z otrzymanej dotacji. Wymogom powyższego obligu nie zaprzeczają także wyroki powołane w skardze, odnoszące się do indywidualnych spraw. W rozpoznawanej sprawie Skarżący nie przedstawił żadnych konkretnych dowodów ani rzetelnych wniosków dowodowych na obalenie twierdzeń organów; oprócz dołączonych do odwołania, które SKO uwzględniło. Odnosząc się do ostatniego zarzutu – tj. błędnej wykładni art. 252 ust. 6 pkt 2 u.f.p. w zw. z art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p. przejawiającej się wadliwym wskazaniem dnia, od którego nalicza organ odsetki, w którym Skarżący akcentuje, że stwierdzenie okoliczności, o których mowa w art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p., następuje dopiero w decyzji ostatecznej – to należy również podzielić stanowisko SKO. Z orzecznictwa sądowoadministracyjnego nie wynika, aby konieczne było do ustalenia tego faktu wydanie decyzji administracyjnej przez właściwy organ jst (decyzja taka ma charakter deklaratoryjny w kontekście sposobu sformułowania treści art. 252 u.f.p.). Podkreślono, że kluczowe jest faktyczne powzięcie wiedzy przez beneficjenta dotacji (szkołę) odnośnie wystąpienia ww. okoliczności, co może mieć miejsce np. w dacie zapoznania się z protokołem kontroli. Zatem Kolegium konkretnie wypowiedziało się, czy taką czynnością jest już nieostateczna decyzja organu I instancji, czy może dopiero ostateczna decyzja organu odwoławczego i w związku z tym, czy w decyzji organu I instancji w ogóle powinien znaleźć się ustawowy termin do zwrotu dotacji. Wyjaśnić bowiem należy, że zgodnie bowiem z art. 252 ust. 6 pkt 1 u.f.p. odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego nalicza się począwszy od dnia przekazania z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem. Z kolei w myśl art. 252 ust. 1 u.f.p. dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego: wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2. Sąd podziela stanowisko zawarte w wyrokach tut. Sądu z 5 września 2017 r., I SA/Gl 382/17 oraz 13 września 2017 r., I SA/Gl 1452/16, zgodnie z którym kluczowe znaczenie ma zawarte w art. 252 ust. 6 pkt 1 u.f.p. pojęcie "przekazania (...) dotacji". Jest ono immanentnie związane z treścią art. 90 ust. 3c ustawy z dnia 7 września 1991 r. (w wersji t.j.Dz.U. z 2016 r., poz. 1943, dalej: u.s.o.) zgodnie z którym dotacje, o których mowa, są przekazywane na rachunek bankowy szkoły w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca, z tym że część za grudzień jest przekazywana w terminie do dnia 15 grudnia. Należy podkreślić użyty w art. 90 ust. 3c u.s.o. zwrot "dotacje (...) są przekazywane (...) w 12 częściach", który precyzuje pojęcie "przekazania dotacji" zawarte w art. 252 ust. 6 pkt 1 u.f.p. W konsekwencji skoro dotacje są przekazywane w 12 miesięcznych częściach, to odsetki, o których mowa, należą się od przekazania poszczególnych części dotacji. Tak bowiem należy rozmieć pojęcie "przekazania dotacji" zawarte w art. 252 ust. 6 pkt 1 u.f.p. przy uwzględnieniu - w ramach wykładni systemowej - art. 90 ust. 3c u.s.o. Z przepisu art. 90 ust. 3c u.s.o. wynika, że dotacje są przekazywane na rachunek bankowy szkoły. Skoro na etapie przekazania dotacji (jej poszczególnych części) następuje zindywidualizowanie świadczenia przekazanego przez jednostkę samorządu terytorialnego w związku z każdą szkołą z osobna, to na takiej samej zasadzie powinno nastąpić zindywidualizowanie wysokości dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem. Tym samym - podsumowując - decyzja administracyjna określająca kwotę dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem lub pobranej w nadmiernej wysokości ma charakter deklaratoryjny. Wynika to z orzecznictwa sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego, który podkreśla, że taka decyzja nie tworzy nowego stosunku prawnego, a jedynie stwierdza istniejący już z mocy prawa obowiązek zwrotu dotacji. Obowiązek ten powstaje automatycznie w momencie zaistnienia przesłanek ustawowych, czyli wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem lub pobrania jej w nadmiernej wysokości, a decyzja administracyjna jedynie potwierdza ten stan rzeczy. W praktyce, zgodnie z art. 252 u.f.p., dotacje wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem lub pobrane nienależnie bądź w nadmiernej wysokości podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości jak dla zaległości podatkowych, w terminie 15 dni od dnia stwierdzenia tych okoliczności. Odsetki nalicza się w zależności od rodzaju nieprawidłowości: w przypadku dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem – od dnia przekazania dotacji beneficjentowi, natomiast w przypadku dotacji pobranych nienależnie lub w nadmiernej wysokości – od dnia następującego po upływie terminu zwrotu, czyli od 16. dnia po stwierdzeniu okoliczności pobrania tych dotacji. W badanej sprawie organ konkretnie wskazał daty początkowego naliczenia odsetek. Skoro zgodnie z art. 252 ust. 6 pkt 1 u.f.p. odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego nalicza się począwszy od dnia przekazania z budżetu jst dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem, to powinnością organu było ustalenie w jakich datach dotacja została przekazana i określenie od jakiej kwoty oraz od jakiej daty odsetki te się nalicza – co prawidłowo dokonano. Konkludując powyższe rozważania - zdaniem składu tut. Sądu orzekającego w rozpoznawanej sprawie, uwzględniając przedstawione w zaskarżonej i pierwszoinstancyjnej decyzji okoliczności - nie można zarzucić organom naruszenia przepisów postępowania ani prawa materialnego. Organy obu instancji dokonały właściwej analizy zebranego materiału dowodowego, rozpatrzyły zgłaszane przez Skarżącego zarzuty i argumenty, i w konsekwencji dokonały właściwej subsumpcji. Wydane decyzje obu instancji odpowiadają prawu i wymogom z art. 107 k.p.a. Z przedstawionych wyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 151 p.p.s.a orzekł jak w sentencji.