III SA/Gl 601/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Machcińska, Sędziowie Sędzia WSA Adam Gołuch, Asesor WSA Adam Pawlyta (spr.), Protokolant Referent Stażysta Katarzyna Pisula, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 17 maja 2024 r. nr SKO.VIII/422/30/2024 w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy oddala skargę. A. S. (dalej: strona; skarżący) zaskarżył decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku - Białej (dalej: SKO; organ odwoławczy) z 17 maja 2024 r. znak: SKO.VIII/422/30/2024. Decyzją tą SKO uchyliło w całości decyzję Starosty [...]. z 5 stycznia 2024 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy i orzekało co do istoty sprawy poprzez stwierdzenie, że: 1. decyzja Starosty [...]. z 1 grudnia 2015 r. znak [...] w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy A. G. (obecnie S.) na okres 3 miesięcy nie została wydana z naruszeniem prawa; 2. brak jest podstaw do uchylenia ww. decyzji z 1 grudnia 2015 r., na skutek okoliczności, o której mowa w art. 146 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (aktualny tekst jedn. z 17 kwietnia 2023 r., Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.; dalej: k.p.a.), ponieważ od jej doręczenia upłynęło pięć lat. Wydanie zaskarżonej decyzji poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu. Wnioskiem z 18 stycznia 2023 r. (nadanym listem poleconym w tym samym dniu) A. S. zwrócił się do Starosty [...]. o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną tego organu z 1 grudnia 2015 r. o zatrzymaniu jego prawa jazdy na 3 miesiące. Jako podstawę swego wniosku wskazał art. 145a § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a. W uzasadnieniu wniosku powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13 grudnia 2022 r., wydany w sprawie o sygn. akt K 4/21. Stwierdził przy tym, że przepis, na podstawie którego zatrzymano mu prawo jazdy, czyli art. 102 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy z 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. z 2021 r., poz. 1212) został uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Postępowanie w sprawie zatrzymania jego prawa jazdy prowadzone było w sposób, który TK uznał za niezgodny z Konstytucją. Poza tym, zdaniem strony, wątpliwą okolicznością było to, czy do wykroczenia doszło na terenie zabudowanym. Następnie argumentowano, że strona nie ma jakiejkolwiek gwarancji rozstrzygnięcia jej sprawy administracyjnej zgodnie ze standardami sprawiedliwej i rzetelnej procedury. Postanowieniem z 21 kwietnia 2023 r. Starosta [...]. uwzględnił wniosek Skarżącego i wznowił postępowanie zakończone wydaniem decyzji z 1 grudnia 2015 r. Jako podstawę prawną swego postanowienia wskazał przepis art. 145a § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 147 k.p.a. i art. 149 § 1 k.p.a. Po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego Starosta odmówił uchylenia decyzji z 1 grudnia 2015 r. Uznał, że wyrok TK jest wyrokiem interpretacyjnym, co polega na tym, że TK wskazuje prawidłowy sposób rozumienia przepisu prawa, ale nie zachodzi skutek w postaci utraty jego mocy obowiązywania (nie ma charakteru prawotwórczego). Wyrokiem tym TK stwierdził, że Art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 541, ze zm.), rozumiany w ten sposób, że podstawę wydania decyzji, o której mowa w art. 102 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1212, ze zm.), stanowi wyłącznie informacja organu kontroli ruchu drogowego o ujawnieniu popełnienia czynu opisanego w art. 135 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 988, ze zm.), jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Orzeczenie o zatrzymaniu prawa jazdy Skarżącego nie zostało wydane li tylko w oparciu o informację organu kontroli ruchu drogowego o popełnieniu przez niego wykroczenia. Natomiast Trybunał wyraźnie zawęził swoją wypowiedź wyłącznie do sytuacji faktycznych nieprzyjęcia mandatu przez kierowcę. Starosta dalej stwierdził, że z taką sytuacją jednak nie mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Skarżący nie formułował bowiem zastrzeżeń dotyczących prawidłowości ustaleń organu kontroli ruchu drogowego i w chwili popełnienia czynu przyjął mandat karny, który stał się w ten sposób prawomocny. Wobec tych faktów Starosta uznał, że nie zachodzą przesłanki do uchylenia decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy Skarżącego w oparciu o powołane przez niego orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego. Rozstrzygając sprawę w drugiej instancji SKO w Bielsku - Białej wskazało, że SKO utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję, gdyż uchylenie decyzji nie może nastąpić w związku z upływem 5 lat od dnia jej doręczenia. Następnie wskazano, że kwestią sporną w niniejszej sprawie jest ustalenie, czy wystąpiła określona w art. 145a § 1 k.p.a. przesłanka wznowienia postępowania oparta na wyroku TK z 13 grudnia 2022 r., K 4/21 (zaznaczono, że wyrok został ogłoszony w Dzienniku Ustaw z 19 grudnia 2022 r., pod poz. 2659). Zaaprobowano stanowisko organu pierwszej instancji, że skoro na etapie postępowania zwykłego strona nie zgłaszała żadnych wątpliwości co do przebiegu zdarzenia, które miało miejsce 12 listopada 2015 r. i przyjęła mandat, to uznać należy, że do popełnienia ww. czynu rzeczywiście doszło (nie istniała również wątpliwość co do jego przebiegu, czy tożsamości sprawcy i zostało to wiążąco ustalone w prawomocnym mandacie karnym). SKO dalej stwierdziło, że stan faktyczny, jaki zaistniał w niniejszej sprawie jest "poza zakresem orzekania", tym samym nie znajduje do niego zastosowanie wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13 grudnia 2022 r., K 4/21. Przede wszystkim jednak, jak stwierdziło SKO, uchylenie decyzji ostatecznej nie jest możliwe z uwagi na upływ czasu. Skoro została ona doręczona stronie 9 grudnia 2015 r. to termin 5 – letni rozpoczął swój bieg z dniem następującym i upłynął w dniu 9 grudnia 2020 r. W skardze na decyzję odwoławczą Skarżący zarzucił SKO naruszenie: 1. art. 7, art. 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a, polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, zwłaszcza niedopuszczalnej interpretacji zapisów prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy - mandatu karnego [...], którego autentyczność nie budzi wątpliwości, a treść wiąże się domniemaniem istnienia faktów w nim stwierdzonych; 2. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a polegające na niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, pomimo ciążącemu na organie II instancji obowiązkowi w tym zakresie; 3. art. 81a § 1 k.p.a poprzez rozpoznanie niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego na niekorzyść strony. W oparciu o te zarzuty Skarżący wniósł, na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualny tekst jedn. z 23 maja 2024 r., Dz.U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.), o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak również o zasądzenie na swą rzecz kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku - Białej wniosło o oddalenie skargi. Na rozprawie w dniu 11 grudnia 2024 r. skarżący wskazał, że decyzja z 2015 r. została wydana na podstawie informacji, bez przeprowadzenia postępowania dowodowego. Ww. decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ podstawa prawna wskazana w mandacie karnym nie mogła stanowić podstawy prawnej decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy. Reasumując, skarżący wnosi o stwierdzenie, że decyzja z 2015 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zajął w tej sprawie następujące stanowisko. Skarga jest nieuzasadniona. Kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualny tekst jedn. z 23 maja 2024 r., Dz.U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.), stosownie do art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (aktualny tekst jedn. z 19 sierpnia 2024 r., Dz.U. z 2024 r. poz. 1267), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a). Przy czym, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami skargi ani jej wnioskami. Weryfikacja sądowa przeprowadzona w oparciu o wskazane wyżej kryteria nie wykazała, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, uzasadniającym jej uchylenie. Za podstawę faktyczną wyroku przyjęto stan faktyczny prawidłowo ustalony w sprawie przez SKO w Bielsku-Białej. Zaskarżona decyzja została wydana w trybie wznowieniowym na podstawie przepisu art. 145a § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem Można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. Organ pierwszej instancji prawidłowo uznał, że Skarżący powołał się na przesłankę wznowieniową z art. 145a § 1 k.p.a., wniosek dotyczy postępowania zakończonego decyzją ostateczną i został wniesiony w terminie z art. 145a § 2 k.p.a. Słusznie zatem wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z 1 grudnia 2015 r. Samo wznowienie postępowania nie oznacza jeszcze konieczności uchylenia decyzji objętej wnioskiem. Rozpoczyna się bowiem postępowanie co do przyczyn wznowienia postępowania oraz rozstrzygnięcia sprawy co do istoty w tym sensie, czy powołana we wniosku przesłanka ma wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Postępowanie wznowieniowe nie oznacza ponownego rozstrzygania sprawy w jej całym wymiarze. Postępowanie to dotyczy ustalenia, czy przesłanka wznowieniowa w istocie prowadzi do konieczności uchylenia decyzji i ponownego rozstrzygnięcia sprawy. Zasadnie uznały organy orzekające w sprawie, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13 grudnia 2022 r., wydany w sprawie o sygn. akt K 4/21, nie rodzi konieczności uchylenia decyzji Starosty z 1 grudnia 2015 r. i ponownego rozstrzygania sprawy. Trybunał nie zakwestionował możliwości wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy z powodu przekroczenia dozwolonej prędkości w terenie zabudowanym o 50 km/h, stwierdził jedynie, że podstawę wydania takiej decyzji, o której mowa w art. 102 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1212, ze zm.), nie może stanowić wyłącznie informacja organu kontroli ruchu drogowego o ujawnieniu popełnienia czynu opisanego w art. 135 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym. Zdaniem Trybunału postępowanie w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy musi respektować zasady ogólne postępowania administracyjnego, takie jak prawdy materialnej, aktywnego udziału strony w postępowaniu oraz swobodnej oceny dowodów. Brak możliwości podważenia w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 102 ust. 1 pkt 4 i 5 u.k.p. prawdziwości ustaleń faktycznych poczynionych przez organ kontroli ruchu drogowego w "informacji" prowadzi do związania organu mającego rozstrzygnąć co do meritum, w efekcie może doprowadzić również do sytuacji, w której sankcja z art. 102 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy o kierujących pojazdami zostanie zastosowana także wtedy, gdy w rzeczywistości nie doszło do zrealizowania się jej hipotezy. Zdaniem Sądu prawidłowo organy orzekające w sprawie uznały, że postępowanie, w którym zapadła decyzja o zatrzymaniu prawa jazdy Skarżącego nie było dotknięte tymi wadami, o których mowa w orzeczeniu TK. Przede wszystkim decyzji tej nie wydano wyłącznie w oparciu o informację organu kontroli ruchu drogowego, bo wydano ją również na podstawie oświadczeń samego Skarżącego (przyjęcie mandatu karnego zostało przez niego potwierdzone podpisem – znajduje się w aktach administracyjnych), a także dokumentu urzędowego w postaci świadectwa legalizacji pionowej z 28 lipca 2015 r. Dokument ten znajduje się w aktach administracyjnych, jak również został powołany w uzasadnieniu decyzji z 1 grudnia 2015 r. A. G. (obecnie: S.) nie kwestionował ustaleń policjantów dokonanych podczas kontroli drogowej w dniu 12 listopada 2015 r. Poza tym przed wydaniem decyzji z 1 grudnia 2015 r. strona nie wnosiła żadnych pisemnych zastrzeżeń i od ww. decyzji nie złożyła odwołania. Skarżący został również pouczony o prawie odmowy przyjęcia mandatu, jednak wyraził zgodę na jego przyjęcie. Nie skorzystał tym samym z możliwości skierowania sprawy na drogę postępowania sądowego by kwestionować ustalenia organu. Przed wydaniem decyzji z 1 grudnia 2015 r. Starosta zawiadomił Skarżącego o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym i wypowiedzenia na jego temat (zawiadomienie z 18 listopada 2015 r. zostało doręczone stronie 23 listopada 2015 r.). Z prawa tego Skarżący nie skorzystał. Nie złożył również odwołania od tej decyzji, a o przysługującym mu prawie został pouczony. Skarżący nie był pozbawiony możliwości podważenia ustaleń przyjętych przez organ, również w ten sposób, w jaki czyni to obecnie, czyli przez twierdzenie, że: (1) mandat karny pokwitowany w dniu 12 listopada 2015 r. przez A. G. (obecnie S.) został wystawiony niezgodnie z art 92 § 3 ustawy z 24 sierpnia 2001 r. Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia (tj. z 11 czerwca 2024 r., Dz.U. z 2024 r. poz. 977), tj. brak daty i godziny popełnienia wykroczenia; (2) brak jest wykazania, że wykroczenie zostało popełnione na terenie zabudowanym; (3) w aktach administracyjnych znajdują się dwa świadectwa legalizacji pionowej (por. protokół z 24 kwietnia 2024 r. znak: [...] – w aktach administracyjnych organu odwoławczego, k. 24). Powyższe oznacza, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego nie powoduje konieczności ponownego rozstrzygania tej sprawy. Trafnie również orzeczono w sprawie, że brak jest podstaw do stwierdzenia, że decyzja z 1 grudnia 2015 r. została wydana z naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 146 § 1 k.p.a uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145a k.p.a. nie może nastąpić jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Decyzja z 1 grudnia 2015 r. została natomiast doręczono osobiście skarżącemu w dniu 9 grudnia 2015 r. Powyższe ustalenia nie są sporne między stronami; ponadto zostały potwierdzone przez skarżącego na rozprawie 11 grudnia 2024 r. (vide: karta nr 20 verte akt sądowych). Sąd podkreślił we wcześniejszym fragmencie uzasadnienia, że postępowanie wznowieniowe nie oznacza ponownego rozstrzygania sprawy, że ogranicza się do badania przyczyn wznowienia postępowania oraz rozstrzygnięcia sprawy co do istoty w tym sensie, czy powołana we wniosku przesłanka ma wpływ na to rozstrzygnięcie. Taki zakres postępowania został zrealizowany przez organy administracji. Nie ma w tym postępowaniu miejsca na prowadzenie powtórnego postępowania dowodowego, które ma udowodnić, że w chwili popełnienia wykroczenia Skarżący był w innym miejscu, bądź też potwierdzających legalność i prawidłowość działania przyrządu do pomiaru prędkości pojazdów (por. pismo strony z 6 czerwca 2023 r.; pismo strony z 26 września 2023 r.). Tego rodzaju dowody należało przeprowadzić w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy. Z możliwości tej Skarżący nie skorzystał, wniosków takich nie złożył. Istnieje taka przesłanka wznowieniowa, która polega na tym, że wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.). Dotyczy to jednak takich okoliczności, które wyszły na jaw po wydaniu decyzji ostatecznej, a to oznacza, że coś stało się wiadomym, okazało się po wydaniu decyzji. Trudno uznać za taką okoliczność to, że skarżący przypomniał sobie, że przebywał w innym miejscu niż to, w którym doszło do wykroczenia, co zdaje się sugerować pełnomocnik strony w ramach postępowania administracyjnego argumentując, że "w aktach sprawy znajdują się dwa pisma komendanta KPP w [...]., w którym w jednym piśmie wskazuje, że przekroczenie prędkości było w terenie zabudowanym (pismo z dnia 23 czerwca 2023 r.), a w drugim piśmie nie wskazuje miejsca przekroczenia prędkości" (por. protokół z czynnego udziału z 24 kwietnia 2024 r.), a dalej podnosząc zarzuty związane z brakiem dostatecznego zebrania przez organ administracji materiału dowodowego co do faktu, czy wykroczenie zostało popełnione w miejscu zabudowanym, czy też nie. To nie jest przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Zdaniem Sądu, analiza zgromadzonego materiału dowodowego zaprzecza zarzutom skargi, że zaskarżoną decyzję wydano w warunkach naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Nie naruszono art. 7 k.p.a. (zasada prawdy obiektywnej i zasada uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli), ani art. 77 k.p.a. (obowiązek organu administracji publicznej zebrania całego materiału dowodowego) zaś dokonana przez organy ocena materiału dowodowego nie wykraczała poza ramy swobodnej oceny dowodów i jako taka, korzysta z ochrony przewidzianej w art. 80 k.p.a. Powyższe ustalenia i dokonana ocena znalazły również odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego, stosownie do treści art. 107 § 3 k.p.a., przy realizacji zasady przekonywania zawartej w art. 11 k.p.a. Treść rozstrzygnięcia organu odwoławczego odnosi się do stanowiska jakie zajmowała strona skarżąca w odwołaniu. Mając to wszystko na uwadze Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co jednocześnie oznacza oddalenie wniosku o zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania sądowego. Zgodnie bowiem z przepisem art. 200 tej ustawy zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania sądowego byłoby możliwe tylko w przypadku uwzględnienia skargi.