III SA/Gl 61/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Herman, Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Marta Mielczarek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2014 r. przy udziale – sprawy ze skargi A. W. na postanowienie Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej na kierownika ruchu zakładu górniczego oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] L.dz. [...] Prezes Wyższego Urzędu Górniczego w K. utrzymał w mocy postanowienie wydane przez ten organ z dnia [...] r. nr [...], [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej na A. W. - kierownika ruchu zakładu górniczego w "A" S.A. w K., Oddział "B" w K.. Jako podstawę prawną zaskarżonego postanowienia Prezes Wyższego Urzędu Górniczego w K. wskazał art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 20130 r. poz. 287 – dalej "k.p.a."). Jak wynika z akt sprawy pismem z dnia [...] r. Strona działająca przez pełnomocnika wystąpiła o zawieszenie postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej na A. W. - kierownika ruchu zakładu górniczego w "A" S.A. w K., Oddział "B" w K. na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W ocenie Strony od dokonanych przez sąd powszechny ustaleń dotyczących sposobu postępowania obwinionych zależy rozstrzygnięcie w rozpatrywanej sprawie. Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], Ldz. [...] Prezes WUG odmówił zawieszenia postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej na A. W.. Wskazał na brak przesłanki zawartej w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., określającej możliwość obligatoryjnego zawieszenia postępowania w razie zaistnienia przesłanki wskazanej w tym przepisie. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Strona wnosiła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zawieszenie postępowania wskazując na naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie, polegające na przyjęciu, że "ustalenia dokonane przez sąd powszechny w toku postępowań karnych toczących się przeciwko poszczególnym pracownikom nie będą miały wpływu na odpowiedzialność administracyjną A. W. w niniejszym postępowaniu". Zdaniem Strony istnieje bezpośrednia zależność między zagadnieniem wstępnym, którym, jego zdaniem, jest odpowiedzialność karna poszczególnych pracowników , a prowadzonym postępowaniem administracyjnym wobec A. W.. W ocenie pełnomocnika Strony dokonywana przez sąd powszechny w toku postępowań karnych ocena dotyczyć będzie tych samych okoliczności faktycznych, których dotyczy postępowanie administracyjne. Zdaniem pełnomocnika, "przedmiot postępowania dowodowego w toku postępowań karnych oraz niniejszego postępowania administracyjnego w znacznej mierze będzie się pokrywał". W ocenie Strony zatem rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji "z pominięciem" prawomocnych rozstrzygnięć sądu powszechnego może prowadzić do sytuacji, iż organ dokona ustaleń faktycznych sprzecznych z ustaleniami sądu. Po rozpatrzeniu wniosku Prezes Wyższego Urzędu Górniczego nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w całości powtórzony został argument zawarty w piśmie pełnomocnika Strony z dnia [...] r. Organ odwoławczy podtrzymał dotychczas prezentowane stanowisko i argumentację prawną. W ocenie organu brak jest podstaw prawnych, aby postępowanie podatkowe w sprawie nałożenia kary pieniężnej, na podstawie art. 175 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2011 r., nr 163, poz. 981 – dalej "p.g.g") zostało zawieszone, gdyż nie występuje podnoszona przez stronę przesłanka z art. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., według której organ zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji jest uzależnione od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Prezes Wyższego Urzędu Górniczego wskazał, że prowadzone wobec A. W. postępowanie administracyjne w sprawie nałożenia kary pieniężnej, na podstawie art. 175 ust. 2 pkt 2 Pgg wiąże się z przewidzianą w tym przepisie ujemną konsekwencją w postaci sankcji administracyjnej, a nie karnej. Sąd powszechny rozstrzygając o odpowiedzialności karnej poszczególnych pracowników będzie badał przesłanki odpowiedzialności karnej za czyn zabroniony, tj. wyłącznie taki czyn, który został zakazany przez odpowiedni przepis kodeksu karnego, kodeksu wykroczeń lub przepis karny zamieszczony w innej ustawie, w tym przypadku w p.g.g (Dział XI Przepisy karne). Natomiast przewidziana w art. 175 p.g.g. (a więc, w przepisie znajdującym się poza Działem XI p.g.g.) odpowiedzialność administracyjna przewiduje uregulowaną prawem możliwość uruchomienia wobec określonego podmiotu z powodu jego działalności naruszającej przepisy materialnego prawa administracyjnego środków prawnych realizowanych w swoistych dla administracji formach i procedurach, jednocześnie dając możliwość zastosowania m.in. sankcji represyjnych w postaci kar pieniężnych. Organ odwoławczy podkreślił różnice pomiędzy odpowiedzialnością administracyjną, a odpowiedzialnością karną. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący zarzucił naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie, polegające na przyjęciu, że nie istnieje zależność między rozstrzygnięciem postępowania karnego toczącego się przeciwko poszczególnym pracownikom "B" a postępowaniem administracyjnym, którego przedmiotem jest odpowiedzialność administracyjna skarżącego na podstawie art. 175 ust. 1 pkt 2 p.g.g. i wniósł o uwzględnienie skargi, uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W skardze podkreślił, że toczące się postępowanie administracyjne ma doprowadzić do oceny czy skarżący, jako kierownik ruchu zakładu górniczego w dopuścił do wykonywania czynności w ruchu zakładu górniczego w sposób mogący wywołać niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia człowieka lub tego ruchu. Skarżący zacytował art. 175 ust.1 pkt 2 p.g.g. oraz art. 184 ust.1 i ust.3 pkt 2 p.g.g. podkreślając, że zakres postępowania dowodowego prowadzonego w toku postępowania administracyjnego i postępowania karnego będzie się pokrywał, a zarówno sąd jak i organ będą dokonywać oceny materiału dowodowego pod kątem tych samych przesłanek. Zauważył nadto, iż reżim odpowiedzialności nie ma znaczenia, a ustalenia organu i sądu mogą być sprzeczne, co jest "nie do przyjęcia" w świetle art. 8 k.pa. oraz konstytucyjnej zasady zaufania obywatela do państwa. W odpowiedzi na skargę Prezes WUG w K. wniósł o oddalenie skargi podtrzymując twierdzenia i argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości zarówno materialnych jak i procesowych aspektów stosunku administracyjnoprawnego, skonkretyzowanego w zaskarżonej decyzji. Dla wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu niezbędne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm. - dalej: "p.p.s.a."). W pierwszej kolejności należy wskazać, że w ocenie strony skarżącej wynik postępowania karnego oraz ustalenia dokonane przez sąd powszechny stanowią zagadnienie wstępne dla sprawy administracyjnej prowadzonej na podstawie art. 175 ust.1 pkt 2 p.g.g. , od którego zależeć będzie sposób rozpatrzenia sprawy i treść decyzji w postępowaniu administracyjnym i wniósł o zawieszenie tegoż postępowania zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Natomiast organ podkreślał odrębność reżimów prawnych wynikających z art. 175 ust. 1 pkt. 2 p.g.g. (odpowiedzialność administracyjna) i art. 184 ust. 1 i ust. 3 pkt 1 p.g.g. (odpowiedzialność karna) stwierdzając, że ustalenia sądu powszechnego nie mają charakteru zagadnienia wstępnego w kwestii nałożenia kary pieniężnej na kierownika zakładu górniczego na podstawie art. 175 ust.1 pkt 2 p.g.g. W myśl art. 175 ust. 1 pkt 2 p.g.g Prezes Wyższego Urzędu Górniczego nakłada, w drodze decyzji, karę pieniężną na kierownika ruchu zakładu górniczego, który dopuszcza do wykonywania czynności w ruchu zakładu górniczego w sposób mogący wywołać niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia człowieka lub tego ruchu, Zgodnie zaś z art. 184 ust 1 p.g.g.: " Kto w ruchu zakładu górniczego wykonuje lub dopuszcza do wykonywania czynności w warunkach zagrożeń pożarowych, tąpaniami, gazowych, pyłowych, klimatycznych, wodnych, pozostających w związku z jazdą ludzi szybem albo w związku z przechowywaniem lub używaniem środków strzałowych i sprzętu strzałowego, w sposób mogący wywołać niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia człowieka lub ruchu zakładu górniczego, podlega karze aresztu albo grzywny." Natomiast, kto w ruchu zakładu górniczego wykonuje lub dopuszcza do wykonywania czynności w warunkach innych niż określone w ust. 1, w sposób mogący wywołać niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia człowieka lub ruchu zakładu górniczego, podlega karze grzywny.(art.184 ust. 3 pkt.1 p.g.g.). Na konstrukcję zagadnienia wstępnego o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. składają się cztery istotne elementy (które muszą wystąpić łącznie): 1. zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego, 2. jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu, 3. wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji oraz 4. istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. W tym miejscu wskazać należy, że na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowanie administracyjne zawiesza się, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnieniem wstępnym w rozumieniu powyższego przepisu może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem. Nie chodzi jednak o wyjaśnienie nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego przez inny organ lub sąd. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Musi więc istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. W ocenie Sądu, przepis art. 97 k.p.a wymaga zależności bezpośredniej, ponieważ przemawia za tym istota instytucji zawieszenia postępowania, instytucji tamującej bieg postępowania i opóźniającej rozstrzygnięcie sprawy (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 1999 r. IV SA 7444/97 niepubl.). Oznacza to, że gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Postępowanie dowodowe zmierzające do ustalenia stanu faktycznego sprawy powinno być prowadzone w postępowaniu głównym. Tym samym od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno "zależeć" rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie pozytywnej dla wnioskodawcy decyzji (uzasadnienie wyroku NSA z dnia 8 czerwca 1998 r.). Samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet będzie miał wpływ na losy sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie decyzji. Organ nie może kierować się przewidywaniami, jaki będzie wynik merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa jest możliwe rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji. Sąd w składzie orzekającym podziela stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 2108/11, iż: "Przez pojęcie "zagadnienia wstępnego" należy rozumieć kwestie prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji lub postanowienia albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Zagadnienie wstępne musi wpływać na rozstrzygnięcie sprawy, w której toczy się postępowanie "główne", ponadto musi zachodzić bezpośredni związek pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy, będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, a zagadnieniem wstępnym." (vide orzeczenia.nsa.gov.pl). Okoliczność, że ustalenia dokonywane w innym postępowaniu mogą posłużyć za dowód w sprawie nie jest zagadnieniem wstępnym, zaś kwestie ekonomiki procesowej czy możliwość wykorzystania dowodów zgromadzonych w innym postępowaniu nie uzasadnia zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2008 r. II OSK 1559/07, publ., podobnie W. Jakimowicz, O kwestii prejudycjalnej...). Wobec powyższego, w ocenie Sądu, argument skarżącego, że zagadnieniem wstępnym jest wynik postępowania karnego (a szczególności ustalenia faktyczne poczynione przez sąd powszechny) jest chybiony. Zdaniem Sądu, w rozpatrywanej sprawie organ prawidłowo uznał, że uprzednie rozstrzygnięcie przez sąd powszechny kwestii odpowiedzialności poszczególnych pracowników , na podstawie przepisów karnych (Dział XI) , a w szczególności art. 184 ust. 1 i ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 163, poz. 981, ze zm.- dalej "p.g.g,"), w związku z wypadkiem zbiorowym zaistniałym w dniu 18 stycznia 2013 r. w KWK Knurów-Szczygłowice" w K. nie jest prejudykatem w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie o nałożenie kary pieniężnej na kierownika ruchu zakładu górniczego, który dopuszcza do wykonywania czynności w ruchu zakładu górniczego w sposób mogący wywołać niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia człowieka lub tego ruchu (art. 175 ust. 1 pkt 2 p.g.g.). Jak wyżej zaznaczono zagadnienie wstępne ma charakter prawny i związane jest z bezpośrednim wpływem rozstrzygnięcia innego organu na sprawę administracyjną. To zaś, że wyniki postępowania dowodowego w sprawie karnej mogą determinować w jakiejś mierze ustalenia faktyczne sprawy administracyjnej, w szczególności przez to, że organ będzie mógł korzystać również z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie karnej i odnieść się do wyników tego postępowania i poczynionych w nim ustaleń ma znaczenie wyłącznie faktyczne i pragmatyczne, co oznacza, że taki związek nie odpowiada konstrukcji przesłanki, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 25 lipca 2013 r., sygn. akt II SA 562/13, LEX nr 1351650) Transponując powyższe stwierdzenia i wnioski na płaszczyznę rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że dla postępowania w sprawie o nałożenie kary pieniężnej na kierownika ruchu zakładu górniczego, który dopuszcza do wykonywania czynności w ruchu zakładu górniczego w sposób mogący wywołać niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia człowieka lub tego ruchu na podstawie art. 175 ust.1 pkt 2 p.g.g. nie jest zagadnieniem wstępnym. Sprawa zawisła przed sądem powszechnym w kwestii orzeczenia o odpowiedzialności karnej osób, które w ruchu zakładu górniczego dopuściły do wykonywania czynności w warunkach innych niż określone w ust. 1 (a więc w warunkach innych niż zagrożenia pożarowe, tąpania, gazowe, pyłowe, klimatyczne, wodne, pozostające w związku z jazdą ludzi szybem albo w związku z przechowywaniem lub używaniem środków strzałowych i sprzętu strzałowego) w sposób mogący wywołać niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia człowieka lub ruchu zakładu górniczego Na gruncie rozpatrywanej sprawy oraz argumentacji skarżącego zaakcentowania wymaga, że zagadnieniem wstępnym nie może być wyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy, gdyż należy to wyłącznie do obowiązków organu prowadzącego postępowanie administracyjne w danej sprawie. Kwestionowanie ustaleń faktycznych może nastąpić w toku każdego z wymienionych postępowań - administracyjnego i karnego. W świetle powyższego organ nie naruszył art. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Również bezzasadne są podnoszone przez skarżącego okoliczności wadliwych, jego zdaniem, interpretacji przepisów art.175 ust. 1 pkt 2 p.g.g. w świetle art. 8 k.p.a. oraz konstytucyjnej zasady zaufania obywatela do państwa. Mając na uwadze powyższe, skargę A. W. należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a. jako, że nie ma usprawiedliwionych podstaw.