III SA/Gl 62/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach, Sędziowie NSA Anna Apollo (spr.), WSA Małgorzata Jużków, Protokolant stażysta referent Mariola Grąziowska, po rozpoznaniu w dniu 31 marca 2004 r. sprawy ze skargi Rady Miejskiej w L. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie statutu gminy oddala skargę Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] r. wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) Wojewoda [...] stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w L. nr [...] z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia Statutu Miasta L. w części określonej w: – § 18 ust. 2, jako niezgodnej z przepisem art. 33 ust. 3 i 5 ustawy o samorządzie gminnym, – § 48 ust. 1 w zakresie, w jakim przewodniczący rady uwzględnia poprawki do protokołu z sesji, jako niezgodnej z art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, – §§ 112, 113, 114 i 127 ust. 3 jako niezgodnej z art. 61 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 5 ust. 1, art. 13 i art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 5 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.), – § 127 ust. 3 w zakresie powołania rady programowej, jako niezgodnej z przepisem art. 25 ust. 1 w związku z art. 25 ust. 7 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe (Dz. U. nr 5, poz. 24 ze zm.). W ocenie organu nadzoru zapis statutu stwierdzający, że pracownicy Biura Rady w zakresie ich merytorycznej działalności podlegają bezpośrednio Przewodniczącemu Rady Miejskiej jest niezgodny z art. 33 ust. 3 i 5 ustawy o samorządzie gminnym. Kierownikiem urzędu wykonującym uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników urzędu jest wyłącznie burmistrz i wobec niego pracownicy ponoszą odpowiedzialność służbową. Odnośnie kompetencji Przewodniczącego Rady do uwzględniania poprawek i uzupełnień do protokołu sesji po wysłuchaniu Protokolanta organ nadzoru uznał, iż taki zapis wykraczał poza zakres uprawnień Przewodniczącego Rady ściśle określonych w art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym sprowadzających się wyłącznie do organizowania pracy rady oraz prowadzenia jej obrad. Dalej Wojewoda [...] uznał, że zgodnie z art. 25 ust. 7 ustawy Prawo prasowe rada programowa, która może działać przy redakcji, jest organem opiniodawczo-doradczym redaktora naczelnego, odpowiadającego w myśl ust. 1 powołanego artykułu za całokształt działalności redakcji i to do jego gestii powinna należeć decyzja o powołaniu organu, z którego opinii będzie korzystał przy redagowaniu gazety. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Rada Miejska w L. domagała się uchylenia rozstrzygnięcia nadzorczego w części dotyczącej stwierdzenia nieważności § 18 ust. 2, § 48 ust. 1 i § 127 ust. 3 Statutu. W ocenie skarżącej podporządkowanie Przewodniczącemu Rady pracowników Rady miało na celu jedynie umożliwienie przewodniczącemu wykonywanie zadań przypisanych mu w art. 19 ustawy o samorządzie gminnym i nie naruszało zwierzchnictwa służbowego burmistrza nad tymi pracownikami. Zapis ten dotyczył innej materii. Wskazała ona na podobne uregulowania zawarte w statutach Gminy P., Gminy O., Gminy P., których to uregulowań Wojewoda nie zakwestionował. Odnośnie stanowiska organu nadzoru co do niezgodności z prawem § 48 ust. 1 Statutu skarżąca stwierdziła, iż instytucja wysłuchania protokolanta przez przewodniczącego rady nie ogranicza i nie umniejsza ustawowego władztwa przewodniczącego w przedmiocie organizowania prac rady. Zakwestionowany zapis ma jedynie charakter posiłkowy, a rola protokolanta jest tylko instrumentalna. I w tym przypadku powołano się na podobne uregulowania zawarte w Statutach gmin P. i Ś.. W przekonaniu skarżącego także nie jest słuszne stanowisko Wojewody [...] co do sprzeczności § 127 ust. 3 Statutu z art. 25 ust. 7 ustawy Prawo prasowe. Art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym statuuje zasadę domniemania kompetencji rady w sprawach gminy, które nie są zastrzeżone ustawowo do kompetencji innych organów gminy. Rada nie podzieliła poglądu Wojewody, że nie przysługuje jej kompetencja do powoływania rady programowej. Art. 25 ust. 7 Prawa prasowego nie zawiera takiego zapisu, który by wyłączał możliwość powoływania takiej rady przez wydawcę. Wolą Rady, jako wydawcy czasopisma w rozumieniu art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jak i art. 25 Prawa prasowego było równoległe powołanie organów czasopisma, a więc redaktora naczelnego i rady programowej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał w całości swoją argumentację przytoczoną już w rozstrzygnięciu nadzorczym. Podkreślił, że Rada, jako współwydawca nie może decydować o przyznaniu sobie uprawnienia do wyboru rady programowej czasopisma samorządowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu brak podstaw do przyjęcia, że kwestionowane rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane, w części objętej skargą, z naruszeniem art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.). Art. 169 ust. 4 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. nr 78, poz. 483) oraz art. 3 ust. 1 i art. 22 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przyznają gminie prawo do regulowania w statucie gminy, w granicach ustaw organizacji wewnętrznej oraz trybu pracy organów gminy. Prawo to nie jest niczym zatem, oprócz zapisów ustaw, skrępowane. Oznacza to, że nie może naruszać przepisów art. 19 ust. 2 i art. 33 ust. 3 i 5 ustawy o samorządzie gminnym. Z tych przepisów wynika zaś, że zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady. Natomiast Burmistrz gminy wykonuje swoje zadania przy pomocy urzędu gminy, jest kierownikiem urzędu i wykonuje uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników urzędu. Skoro biuro rady miało być jednostką organizacyjną działającą w strukturze urzędu gminy, jej pracownicy są pracownikami urzędu gminy to uprawnienia zwierzchnika służbowego, organizującego i określającego zasady funkcjonowania urzędu, a zatem i biura rady, wykonuje burmistrz w oparciu o regulamin, który sam nadaje na podstawie art. 33 ust. 21 ustawy o samorządzie gminnym. W pojęciu podległości służbowej mieści się więc także prawo burmistrza do określania zakresu obowiązków poszczególnych pracowników urzędu, prawo do wydawania im poleceń służbowych i egzekwowania ich wykonania. Zapis § 18 ust. 2 stwierdzający, iż pracownicy Biura Rady w zakresie ich merytorycznej działalności bezpośrednio podlegają Przewodniczącemu Rady jest sprzeczny z art. 33 ust. 1, 2 i 5 ustawy o samorządzie gminnym. Ogranicza on bowiem uprawnienia burmistrza w zakresie jego władztwa służbowego nad pracownikami Biura Rady. Wreszcie wskazać także należy na przepisy art. 15 i 16 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1593 ze zm.), które określają obowiązki pracowników samorządowych, w tym obowiązek wykonywania poleceń przełożonego i możliwość zawiadamiania burmistrza o otrzymaniu od bezpośredniego przełożonego polecenia sprzecznego z prawem. Do burmistrza należy rozstrzygnięcie sporu co do prawnej oceny polecenia. Zatem, w świetle zakwestionowanego przez organ nadzoru zapisu statutu, byłby władny oceniać także polecenia Przewodniczącego Rady wydane pracownikom samorządowym Biura Rady. A do tego nie miałby uprawnień, skoro Przewodniczący Rady nie byłby pracownikiem podległego burmistrzowi urzędu. Odnośnie zapisu § 48 ust. 1 Sąd podziela pogląd organu nadzoru o sprzeczności zapisu statutu przyznającego Przewodniczącemu prawo do uwzględniania bądź nie poprawek i uzupełnień do protokołu sesji po uprzednim wysłuchaniu protokolanta. Treść zapisu wskazuje na to, że zezwala on na kształtowanie treści protokołu przez Przewodniczącego nie tylko w trakcie obrad rady, ale także po zakończeniu sesji, w trakcie jego "posesyjnego opracowania", skoro poprawki i uzupełnienia mogą być zgłaszane najpóźniej na najbliższej sesji. Zasadnie organ nadzoru wskazał, iż art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym określa kompetencje Przewodniczącego i ich rozszerzanie na mocy przepisu statutowego nie jest dopuszczalne. Ponadto, jeśli o przyjęciu treści protokołu decyduje rada, to także ona władna jest dokonać jego uzupełnień i sprostowań, a przewodniczący może jedynie sygnalizować radzie ewentualne wady protokołu. Statut gminy jest formą uszczegółowienia prawnego jej wyodrębnienia. Jak jż wskazano, zgodnie z art. 169 ust. 4 Konstytucji ustrój wewnętrzny samorządu terytorialnego, a więc i gminy, określają w granicach ustaw ich organy stanowiące. Nie budzi już wątpliwości to, iż statut gminy winien regulować organizację wewnętrzną oraz tryb pracy rady gminy, listę stałych komisji oraz zakres działania każdej z nich, tryb głosowania w nich, tryb i wybory ich przewodniczących, liczebność tych komisji, ich wewnętrzną organizację, zasady powoływania komisji doraźnych – art. 21 ustawy o samorządzie gminnym. Nadto statut winien regulować zasady tworzenia klubów radnych – art. 23 ust. 2 cytowanej ustawy, organizację wewnętrzną i tryb pracy wójta, burmistrza – art. 22 ust. 1 powołanej ustawy, wykaz stanowisk obsadzanych w drodze mianowania – art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. nr 142, poz. 1593 z 2001 r. ze zm.), zasady dostępu do dokumentów i korzystania z nich – art. 11b ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Dodatkowo statut gminy powinien uregulować zasady tworzenia, łączenia, podziału oraz znoszenia jednostki pomocniczej, uprawnienia jednostki pomocniczej do prowadzenia gospodarki finansowej, uprawnienie przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej w pracach rady gminy – art. 5 ust. 3 i art. 37a, art. 51 ust. 3 cytowanej ustawy, zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej – art. 40 ust. 2 pkt 4 cytowanej ustawy. Wymienione wyżej przepisy nie przewidują możliwości innego "instytucjonalnego" ukształtowania form działania rady gminy poprzez powoływanie rady programowej czasopisma, którego formę działania winien regulować np. statut gazety. Zakwestionowana przez organ nadzoru regulacja zawarta w statucie nie dotyczy kwestii ustrojowych gminy, które winny być uregulowane w statucie. Nie ma więc podstaw prawnych do nadania takiemu zapisowi waloru aktu prawa miejscowego na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 1 lub 2 ustawy o samorządzie gminnym. Zakres uprawnień wydawcy czasopisma oraz redaktora naczelnego reguluje ustawa z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe (Dz. U. nr 5 poz. 24 ze zm.). Rozdział 4 tej ustawy reguluje organizację działalności prasowej. Z tych przepisów wynika m.in. że redagowaniem czasopism zajmują się redakcje, na których czele stoi redaktor naczelny kierujący jej pracami i odpowiadający za treść przygotowanych przez redakcję materiałów oraz sprawy redakcyjne i finansowe redakcji w granicach określonych w statucie lub właściwych przepisach – art. 25 ust. 4, 5, 6 i 7 Prawa prasowego. Zatem to nie statut gminy winien regulować kwestię organizacji pracy redakcji i redaktora naczelnego. Wobec powyższego należało uznać, iż zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] nie naruszyło prawa, a skargę Rady Miejskiej w L., jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalić.