III SA/Gl 626/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer, Sędzia NSA Anna Apollo, Protokolant Specjalista Joanna Pasiecznik-Sól, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2023 r. sprawy ze skargi S. S. na czynność Prezydenta Miasta G. z dnia 23 czerwca 2022 r. w przedmiocie skreślenia z rejestru osób ubiegających się o najem lokalu mieszkalnego postanawia: odrzucić skargę. S. S. wniósł skargę na "decyzję Zakładu Gospodarki Mieszkaniowej w G. z dnia 23 czerwca 2022 r. w sprawie wykreślenia go z rejestru osób ubiegających się o najem lokalu mieszkalnego do remontu". Wyjaśnił, że 11 grudnia 2020 r. złożył oświadczenie o chęci wynajmu lokalu położonego w G. przy ul. T. Podanie to zostało uznane za niekompletne z uwagi na niewskazanie numeru lokalu, który miał być przedmiotem wynajmu. Organ uznał, że wniosek taki, z uwagi na jego niekompletność, należy uznać za niebyły i w konsekwencji skreślono skarżącego z listy osób ubiegających się o najem lokalu do remontu. 30 maja 2022 r. skarżący, co dalej wyjaśnił w skardze, złożył odwołanie od decyzji o skreśleniu go z listy osób ubiegających się o najem lokalu. Decyzją z 23 czerwca 2022 r. Zakład Gospodarki Mieszkaniowej w G. podtrzymał swe stanowisko w sprawie. Decyzja ta została doręczona pełnomocnikowi skarżącego 4 lipca 2022 r. Wypowiadając się od strony merytorycznej na temat skreślenia go z listy osób ubiegających się o najem mieszkania do remontu, skarżący stwierdził, że podstawą prawną decyzji są przepisy uchwały Rady Miasta G. nr [...] z dnia 26 marca 2015 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta G. Uchwała przewiduje w § 24 ust. 4, że osoby chętne do wynajmu mieszkania do remontu wskazują na piśmie, w terminie 5 dni roboczych od wywieszenia listy, adres jednego lub kilku wybranych mieszkań. Zgodnie z kolei z przepisem § 22 ust. 6 uchwały osoby, które w kolejnych okresach rocznych, począwszy od 1 stycznia 2021 r., nie złożą wniosku na żaden z lokali prezentowanych do remontu zgodnie z § 24 ust. 1 i 4 zostaną wykreślone z rejestru. Zdaniem skarżącego Zarząd Gospodarki Mieszkaniowej w G. (w skrócie ZGM) wadliwie zastosował przepis § 22 ust. 6 uchwały wskutek błędnego ustalenia, że wniosek o najem lokalu nie został przez niego złożony. Organ błędnie zrównał brak formalny wniosku, niewskazanie nr lokalu do wynajęcia, z jego niezłożeniem. Skarżący, co podkreślił już w toku postępowania przed Sądem, złożył w wymaganym terminie wniosek o wynajem lokalu położonego przy ul. T. i był to jedyny lokal do remontu przeznaczony do wynajmu w tym budynku. Twierdzenie zatem, że nie wskazał lokalu, który chciałby wynająć jest błędne. Ponadto, nawet gdyby uznać, że jego wniosek zawierał brak formalny, to uchwała Rady Miasta G. nie przewiduje takiej sytuacji, że niekompletny wniosek powoduje skreślenie zainteresowanego z listy osób ubiegających się o najem mieszkania. Co najwyżej mogło to być podstawą nieuwzględnienia skarżącego na liście osób, które zostały zakwalifikowane do przyznania mieszkania do remontu. Skarżący wskazał także na sprzeczność postanowień uchwały Rady Miasta G. nr [...] z przepisami art. 21 ust. 3 pkt 1-7 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego przez zaniechanie uregulowania przyczyn skreślenia zainteresowanych z listy osób ubiegających się o najem mieszkania do remontu, trybu odwoławczego, organu nadzoru, jak również skutków złożenia błędnie wypełnionego wniosku. Stwierdził przy tym, że rada gminy może uregulować w swej uchwale inne kwestie niż te, które są wskazane w art. 21 ust. 3 pkt 1- ustawy, ale regulacje te nie mogą być sprzeczne z normami ustawowymi. Skoro zatem ustawa nie przewiduje możliwości skreślenia zainteresowanego z listy osób ubiegających się o wynajem mieszkania do remontu, to nie może tego robić organ orzekający w sprawie. Ponadto uchwała Rady Miasta G. nie reguluje podstawowych kwestii dotyczących trybu rozpatrywania i załatwiania wniosków, możliwości odwołania się od decyzji i kontroli społecznej. Wskutek tego nie został poinformowany o przysługującym mu prawie wniesienia odwołania, o formie pisemnej decyzji i nie został wysłuchany w sprawie. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie decyzji o skreśleniu go z listy osób ubiegających się o najem mieszkania do remontu, umieszczenie go ponownie na tej liście i zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta G. wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, a w toku rozprawy zawnioskował o odrzucenie skargi ze wskazaniem, że sprawa nie ma charakteru administracyjnego, jest wykonywaniem uprawnień właścicielskich Miasta i ma charakter cywilnoprawny. Wojewódzki Sąd Administracyjny zajął w tej sprawie następujące stanowisko. Skarga podlega odrzuceniu, aczkolwiek z przyczyn innych niż wskazane przez organ. Sprawa dotycząca skreślenia z listy osób ubiegających się o najem od miasta lokalu do remontu jest sprawą administracyjną. Zawarcie umowy najmu lokalu jest oczywiście czynnością cywilnoprawną, ale poprzedzające ją czynności, nawet jeśli zmierzają do zawarcia tego rodzaju umowy, mogą być zakwalifikowane jako wykonywanie administracji publicznej. Z tego rodzaju czynnością mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Jest nią skreślenie zainteresowanego z listy osób ubiegających się o najem lokalu do remontu. Sama w sobie czynność ta nie rodzi skutków w zakresie stosunku cywilnoprawnego, ale jest wyrazem administrowania przez gminę wykonywanego na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, która upoważniła radę gminy do uchwalenia wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy oraz zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, które powinny określać między innymi tryb rozpatrywania i załatwiania wniosku o najem lokali (art. 21). W ramach tego administrowania gmina podejmuje szereg czynności jednostronnych, władczych, wpływających na pozycję prawną zainteresowanych najmem lokali, czyli czynności administracyjnych. W tym zakresie Sąd opiera swe stanowisko na uchwale 7 sędziów NSA z 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08 z tezą Uchwała zarządu dzielnicy m. st. Warszawy odmawiająca zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy, w tym także lokalu będącego pracownią służącą prowadzeniu działalności w dziedzinie kultury i sztuki, jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Trzeba jednak zwrócić uwagę na odmienność stanu prawnego sprawy, w której zapadła uchwała 7 sędziów NSA i sprawy rozstrzyganej w niniejszym postępowaniu. Otóż w sprawie "siódemkowej" przedmiotem zaskarżenia była uchwała podjęta przez Zarząd Dzielnicy [...] m.st. W., który uznany został za organ jednostki samorządu terytorialnego, który podjął uchwałę nie będącą aktem prawa miejscowego, a skarga na tego rodzaju akt podlega kognicji sądu administracyjnego na podstawie przepisu art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. w Dz.U z 2023r., poz. 259, w skrócie jako "p.p.s.a."). W rozstrzyganej tu sprawie żaden organ jednostki samorządu terytorialnego nie podjął uchwały, a jest to wynikiem tego, że inaczej skonstruowane jest postępowanie prowadzone na podstawie uchwały Rady Miasta G. Nr [...] z dnia 26 marca 2015 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta G., której tekst jednolity ogłoszono uchwałą NR [...] Rady Miasta G. z dnia 13 lutego 2020 r. w sprawie obwieszczenia w sprawie ogłoszenia tekstu jednolitego uchwały w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta G. Na podstawie przepisów tej uchwały skreślenie z listy osób ubiegających się o najem lokalu do remontu następuje w drodze czynności materialno-technicznej, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Nie następuje w takim przypadku wszczęcie postępowania, przepisy uchwały nie wymagają wydania decyzji ani postanowienia, które zawierałoby pouczenie o środkach odwoławczych ani podjęcia uchwały przez organ samorządu. Skreślenie następuje w drodze czynności materialno-technicznej. Uchwała Rady Miasta G. Nr [...] z dnia 26 marca 2015 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta G. jest prawem miejscowym, obowiązującym i niezakwestionowanym jak dotychczas ani przez organ nadzoru w trybie art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. w Dz.U. z 2023 r., poz. 40), ani przez sąd na podstawie art. 147 p.p.s.a. Przepisy tej uchwały muszą być brane pod uwagę jako regulujące tryb postępowania w sprawie takiej, jak niniejsza. Skreślenie z listy osób ubiegających się o najem mieszkania do remontu następuje na podstawie przepisu § 22 ust. 6 uchwały, który, co tu już nadmieniono, nie przewiduje wydania decyzji, postanowienia ani podjęcia uchwały. O takim trybie procedowania skarżący był informowany rokrocznie przy złożeniu oświadczeń aktualizacyjnych, w których wskazywał jednocześnie swój adres do korespondencji. Jak wynika z akt sprawy wykreślenie skarżącego z listy osób ubiegających się o najem mieszkania do remontu nastąpiło, przy uwzględnieniu zapisu § 22 pkt 6 i 9 uchwały, ze skutkiem na początek 2020 r. Pierwszą informację o tym fakcie wysłano do skarżącego pismem z 4 stycznia 2021 r., a w kolejnych pismach z 16 lutego 2021 r., 13 października 2021 r. i 8 lutego 2022 r., informowano skarżącego o zaistniałym już stanie prawnym. Skarga wniesiona do WSA w Gliwicach dotyczy "decyzji z 23 czerwca 2022 r. w sprawie wykreślenia skarżącego z rejestru osób ubiegających się o najem mieszkania do remontu". Pismo to nie jest jednak decyzją wydaną w sprawie, ponieważ procedura ustanowiona uchwałą Rady Miasta G. nie przewiduje wydania decyzji w tym przedmiocie. Jest to kolejne pismo informujące skarżącego o zaistniałym stanie faktycznym i prawnym. Pismo jest skierowane do pełnomocnika skarżącego i, jak wynika z jego treści, jest odpowiedzią na jego korespondencję. Skarżącemu przysługiwała skarga na czynność skreślenia go z listy osób ubiegających się o najem mieszkania do remontu na podstawie przepisu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ale skargę tę należało wnieść zgodnie z art. 53 § 2 tej ustawy w terminie 30 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o podjęciu czynności. Nawet traktując skargę wniesioną do Sądu jako na czynność skreślenia z listy, Sąd musi wziąć pod uwagę to, że pierwsza informująca dla skarżącego o podjęciu czynności zostało do niego wysłane pismem 4 stycznia 2021 r. na adres wskazany przez skarżącego jako do odbioru korespondencji i miało to miejsce jeszcze trzykrotnie, za każdym razem na ten sam adres wskazany przez skarżącego. Ostatecznie przyjąć można na podstawie dokumentu przedstawionego przez organ, a wystawionego przez Pocztę Polską - "Śledzenie przesyłek", że doręczenie skarżącemu pisma z 13 października 2021 r. miało miejsce 28 października 2021 r., co pozwalałoby przyjąć, że najpóźniej w tym terminie skarżący dowiedział się o podjętej czynności. Skarga została wniesiona 11 sierpnia 2022 r., a zatem ze znacznym przekroczeniem terminu z art. 53 § 2 p.p.s.a. dlatego Sąd zdecydował o odrzuceniu skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a.