III SA/Gl 628/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Herman, Sędzia WSA Iwona Wiesner (spr.), Protokolant Katarzyna Lisiecka-Mitula, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 sierpnia 2016 r. przy udziale - sprawy ze skargi Z. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zakazu prowadzenia działalności regulowanej 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz strony skarżącej kwotę 500 zł (słownie: pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r., po rozpoznaniu odwołania Z. Ż. od decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...]r . nr [...] orzekającej o zakazie prowadzenia stacji kontroli pojazdów o numerze [...] w R. oraz o skreśleniu tego przedsiębiorcy z rejestru działalności regulowanej wpisanego w dniu 1 października 2013r. w zakresie badań pojazdów A,B,T utrzymało w mocy zaskarżona decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że decyzją z dnia 28 października 2015r. Prezydent Miasta R. orzekł o zakazie prowadzenia przez odwołującego się stacji kontroli pojazdów o numerze [...] oraz o wykreśleniu z rejestru działalności regulowanej. W sprawie spełnione zostały przesłanki z art. 83b ust. 2 pkt 3 lit. a ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2012r.poz 1137 ze zm.), gdyż strona na dzień złożenia oświadczenia, o którym mowa w art. 83a ust. 4 ustawy wskazała stan faktyczny niezgodny z prawdą. Pismem z dnia 16 listopada 2015r. strona, nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem złożyła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wskazując, że złożyła wraz z wnioskiem uprawnienia diagnostów, których po uzyskaniu wpisów zatrudni w stacji diagnostycznej, a w dniu 29 września 2013r. złożyli oni oświadczenia, że będą świadczyli usługi po uzyskaniu odpowiednich pozwoleń. Po pozytywnej kontroli stacji diagnostycznej w dniu 10 października 2013r. podpisał umowy z diagnostami, a pierwsze kontrole pojazdów zostały przeprowadzone w dniu 11 października 2013r. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy zaskarżoną decyzja utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. Powołując się na art. 83b ust. 2 pkt 3 lit. a Prawa o ruchu drogowym, w myśl którego w ramach wykonywanego nadzoru starosta wydaje decyzję o zakazie prowadzenia przez przedsiębiorcę stacji kontroli pojazdów, skreślając przedsiębiorcę z rejestru działalności regulowanej, jeśli przedsiębiorca złożył oświadczenie, o którym mowa w art. 83a ust. 4 ustawy, niezgodnie ze stanem faktycznym. Zgodnie z art. 83a ust. 4 wraz z wnioskiem przedsiębiorca składa oświadczenie o treści: "Oświadczam, że dane zawarte we wniosku o wpis do rejestru przedsiębiorców prowadzących stację kontroli pojazdów są kompletne i zgodne z prawdą; 2) znane mi są i spełniam warunki wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia stacji kontroli pojazdów, określone w ustawie z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym". Natomiast zgodnie z art. 83 ust. 3 pkt 6 ustawy stację kontroli pojazdów może prowadzić przedsiębiorca zatrudniający uprawnionych diagnostów, a wniosek o taki wpis winien zawierać imię, nazwisko oraz numer uprawnień diagnosty. W punkcie 3 wniosku z dnia 30 września 2013r. o wpis do rejestru przedsiębiorców prowadzących stację kontroli pojazdów strona wskazała, że kontrole będą prowadzone przez diagnostów: L.K. i A.K. Diagności ci zostali zatrudnieni w dniu 10 października 2013r., a w dacie składania wniosku żaden diagnosta nie był zatrudniony. W ocenie organu odwoławczego w dacie złożenia wniosku oświadczenie strony nie odpowiadało prawdzie, a organ pierwszej instancji zasadnie wydał zaskarżona decyzję. Jednocześnie w ocenie organu oświadczenia diagnostów, że będą po uzyskaniu przez stronę wpisu do rejestru świadczyć usługi diagnostyczne nie spełnia opisanego wyżej warunku oświadczenia złożonego przez wnioskodawcę. Pismem z dnia [...] r. strona wniosła skargę na powyższą decyzję. W uzasadnieniu skargi podała, że działalność gospodarczą rozpoczęła w dniu [...]r ., wynajął odpowiednie pomieszczenie i zakupił sprzęt niezbędny do prowadzenia stacji diagnostycznej. W dniu [...]r . złożył wniosek o wpis do rejestru przedsiębiorców wraz z uprawnieniami diagnostów, którzy będą wykonywać badania pojazdów. Ostateczna kontrola stacji odbyła się w dniu 10 października 2013r., po czym przystąpił doświadczenia usług. Działalność gospodarczą zakończył z dniem 31 grudnia 2015r., zwalniając pięciu pracowników. Pożyczkę na wyposażenie stacji spłaca z emerytury. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, wskazując, że treść skargi nie wnosi do sprawy nowych elementów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.), sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania Odnosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należało, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Prezydent Miasta R. jako organ pierwszej instancji był podmiotem właściwym do orzekania w niniejszej sprawie na mocy art. 92 ust. 1 pkt. 2 i ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U.2016.814 j.t. ). Prezydent miasta działającego na prawach powiatu łączy w sobie uprawnienia do realizacji zadań zarówno z zakresu samorządu gminnego, jak i powiatowego. Prezydent jest zatem jednocześnie starostą w znaczeniu funkcjonalnym, a pracownicy urzędu w procesie wydawania decyzji przez starostę stają się pracownikami tego starostwa. Wydając zaskarżone rozstrzygnięcie organ powołał się na art. 83b ust. 2 pkt 3 lit a ustawy Prawo o ruchu drogowym, zgodnie z którym nadzór nad stacjami kontroli sprawuje starosta, który wydaje decyzję o zakazie prowadzenia przez przedsiębiorcę stacji kontroli pojazdów, skreślając przedsiębiorcę z rejestru działalności regulowanej, jeżeli przedsiębiorca: a) złożył oświadczenie, o którym mowa w art. 83a ust. 4, niezgodne ze stanem faktycznym. Natomiast zgodnie z art. 83a ust. 4 ustawy przedsiębiorca składa oświadczenie, że dane zawarte we wniosku o wpis do rejestru przedsiębiorców prowadzących stację kontroli pojazdów są kompletne i zgodne z prawdą oraz znane mu są i spełnia warunki wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia stacji kontroli pojazdów, określone w ustawie Prawo o ruchu drogowym. Jednocześnie z art. 83a ust. 3 pkt 6 powołanej ustawy wynika, że wniosek o wpis do rejestru przedsiębiorców ma zawierać imiona i nazwiska zatrudnionych diagnostów wraz numerami ich uprawnień. Skarżący wniosek zgodny z powyższymi przepisami złożył w dniu 30 września 2013r. wpisując imiona i nazwiska oraz numery uprawnień diagnostów. W dniu 29 lipca 2015r. Wydział Komunikacji Urzędu Miasta R. wystosował do skarżącego pismo domagając się przedstawienia dokumentów potwierdzających zatrudnienie w prowadzonej przez niego stacji diagnostów. Skarżący przedstawił umowy o pracę, umowy zlecenia, umowy o dzieło zawarte z osobami wskazanymi we wniosku o wpis jako diagności oraz z innymi dwoma diagnostami. Analizując stan faktyczny sprawy należało stwierdzić, że organ wydając zaskarżoną decyzję nie dokonał wnikliwej analizy tejże dokumentacji, nie wezwał też skarżącego o jej uzupełnienie, w zakresie w jakim mógł powziąć wątpliwości, co do jej treści przyjmując a priori, że skarżący nie dochował wyżej wymienionych warunków. Podkreślenia wymaga, że organ nie przedstawił zastrzeżeń do funkcjonowania stacji kontroli pojazdów od dnia dokonania wpisu do rejestru w dniu 1 października 2013r. do dnia wydania decyzji w dniu 15 marca 2016r., a odnosił się jedynie do okoliczności towarzyszących złożeniu wniosku o wpis do rejestru. Zgodnie z art. 83b ustawy Prawo o ruchu drogowym nadzór nad stacjami kontroli pojazdów sprawuje starosta, a w ramach tego nadzoru co najmniej raz w roku przeprowadza kontrolę stacji kontroli pojazdów również w zakresie prowadzenia dokumentacji. Z akt sprawy nie wynika by starosta dokonał takiej kontroli po dniu 1 października 2013r. oraz by badał co najmniej dokumentację w kwestii zatrudnienia diagnostów. Podkreślenia wymaga, że przepisy ustawy Prawo o ruchu drogowym posługują się pojęciem zatrudnienia, nie odwołując się jednakże do jego definicji sensu stricto w rozumieniu chociażby art. 22 Kodeksu pracy. Jednocześnie umowa zlecenia uregulowana w art. 734 kc i następne, powiązana jest z systemem ubezpieczeń społecznych, podobnie jak umowa o pracę, co zbliża te dwa rygory świadczenia na rzecz pracodawcy lub zleceniodawcy. W tym kontekście rozpatrywać należy umowy łączące skarżącego z diagnostami dokonującymi w jego stacji kontroli weryfikacji technicznej pojazdów. Podkreślić również należy, że czynności wykonywane przez diagnostę są ściśle rejestrowane, a zatem nie może budzić wątpliwości zakres i termin wykonywanych przez nich badań, co z kolei potwierdza ich zatrudnienie. Zgodnie z art. 70 ustawy z o swobodzie działalności gospodarczej spełnianie przez przedsiębiorcę warunków wymaganych do wykonywania działalności regulowanej podlega kontroli, w szczególności przez organ prowadzący rejestr danej działalności. Natomiast zgodnie z art. 71 ust. 1 organ prowadzący rejestr działalności regulowanej wydaje decyzję o zakazie wykonywania przez przedsiębiorcę działalności objętej wpisem, gdy: 1) przedsiębiorca złożył oświadczenie, o którym mowa w art. 65, niezgodne ze stanem faktycznym. Treść powołanych przepisów wskazuje jednoznacznie, że organ prowadzący rejestr działalności regulowanej jest nie tylko organem rejestrowym, lecz również organem, do którego zadań (i kompetencji) należy sprawowanie kontroli, a także nadzoru w zakresie podejmowania i wykonywania określonej działalności regulowanej. Przedmiot kontroli przeprowadzonej w trybie powołanego artykułu stanowi ustalenie spełnienia bądź też niespełnienia przez przedsiębiorcę materialnych warunków wymaganych do wykonywania działalności regulowanej. Weryfikacji tych warunków w niniejszej sprawie organ podjął się w dwa lata po dokonaniu wpisu skarżącego do rejestru oraz w czasie gdy skarżący przedstawił stosowne umowy o pracę z diagnostami. W tym miejscu odwołać się należy do art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, który nakazuje organowi kontrolującemu zakazać wykonywania przez przedsiębiorcę działalności objętej wpisem, gdy: przedsiębiorca nie usunął naruszeń warunków wymaganych do wykonywania działalności regulowanej w wyznaczonym przez organ terminie. Odnosząc powyższe przepisy do rozpoznawanej sprawy stwierdzić należało, że organ dokonując weryfikacji uprawnień strony do prowadzenia działalności gospodarczej po upływie dwóch lat od dnia jej rozpoczęcia winien brać pod uwagę treść przywołanego wyżej art. 71 ust. 1 pkt 2, a nie dokonać weryfikacji uprawnień tak jak powinien to uczynić w dacie dokonania wpisu do rejestru. Art. 9 ustawy stwierdza, że wykonując swoje zadania, w szczególności w zakresie nadzoru i kontroli, właściwy organ działa wyłącznie na podstawie i w granicach prawa, z poszanowaniem uzasadnionych interesów przedsiębiorcy. W ocenie Sądu organ naruszył dyspozycję powołanego przepisu w szczególności w zakresie poszanowania uzasadnionego interesu przedsiębiorcy. Naruszenia tego należało dopatrywać się w wydaniu zakazu prowadzenia stacji kontroli pojazdów na podstawie stanu faktycznego z dnia jej rozpoczęcia w 2013r., z pominięciem merytorycznej jej oceny oraz stanu faktycznego z dnia wydania decyzji pierwszoinstancyjnej tj. z dnia 28 października 2015r. Organ nie poczynił ustaleń w tym zakresie, pominął fakt, że skarżący przedstawił umowy o pracę zawarte z diagnostami, prowadził działalność gospodarczą bez zastrzeżeń, uruchomił stację kontroli pojazdów, zaciągnął kredyt, utworzył miejsca pracy, a wydana decyzja zniweczyła te wysiłki. W tym stanie faktycznym nie można stwierdzić, że organ działał z poszanowaniem usprawiedliwionego interesu przedsiębiorcy stosując powołane wyżej przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej i Prawa o ruchu drogowym. Rozpoznając ponownie sprawę organ winien uwzględnić opisane powyżej kwestie, a nadto dokonać ustalenia stanu faktycznego zgodnie z zasadą ogólną prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), co ma realizować zasadę pogłębiania zaufania do organów państwa (art. 8 k.p.a.) i zasadę przekonywania (art. 11 k.p.a.) oraz realizować zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a.). Kierując się powyższą argumentacją, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U.2016.718 j.t.).