III SA/Gl 631/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Sędziowie Sędzia WSA Adam Gołuch (spr.), Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć, Protokolant Specjalista Beata Kujawska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2021 r. sprawy ze skargi K. P. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej uchyla zaskarżoną decyzję. Zaskarżoną decyzją z [...] r. nr [...], Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję z [...]r. znak: [...], odmawiającą skarżącej K.P. prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek na własne obowiązkowe ubezpieczenia rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenia zdrowotne za okres od 1 listopada 2020r.do dnia 30 listopada 2020r. Jako podstawę prawną ZUS powołał art. 31 zq ust.8 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 z późn. zm.) dalej powoływana jako ustawa o szczególnych rozwiązaniach). W uzasadnieniu ZUS stwierdził, że zgodnie z art. 31 zo ust.10, ww. ustawy o szczególnych rozwiązaniach, osobie prowadzącej pozarolniczą działalność gospodarczą przysługuje zwolnienie z obowiązku opłacania składek na ww. ubezpieczenia, jednakże jednym z warunków takiego zwolnienia jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych i imiennych raportów miesięcznych nie później niż do 30 czerwca 2020r Natomiast skarżąca we wniosku z 31 stycznia 2021r. podała kod 56.29.Z, który nie został potwierdzony w otrzymanym z GUS wykazie płatników składek na dzień 30 listopada 2020r. miała zarejestrowaną działalność z kodem nie uprawniającym do zwolnienia z opłacania składek na podstawie art. 31zo ust.10. przywołanej ustawy. Według rejestru CEDIG skarżąca prowadziła zarejestrowaną działalność zgodnie z kodem PKD 96.02.Z. Skarżąca skorzystała z prawa do złożenia wniosku do Prezesa ZUS o ponowne rozpoznanie sprawy i w dniu [...] r złożyła taki wniosek o zwolnienie z ubezpieczeń społecznych i zdrowotnych za listopad 2020 r. podnosząc również w nim m.in. że od lat prowadzi bar piwny A w S. który został zamknięty z końcem października 2020r i taki stan trwa do dnia dzisiejszego. Jednakże Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z [...]r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję z [...] r. znak: [...], odmawiającą skarżącej K.P.J prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek na własne obowiązkowe ubezpieczenia rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenia zdrowotne za okres od 1 listopada 2020r.do dnia 30 listopada 2020r. Od powyższej decyzji skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze zarzuciła że ZUS nie uwzględnił faktu że od 2007 r jej podstawową działalnością to usługi gastronomiczne prowadzenie baru piwnego który został zamknięty z końcem października 2020r. W odpowiedzi na skargę organ wnosząc o oddalenie skargi podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j., Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola sądu polega na zbadaniu zgodności z prawem (legalności) tej działalności administracji publicznej, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 §2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j., Dz.U. z 2019 r. poz. 2325), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Zatem tylko stwierdzenie że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonego aktu (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c, p.p.s.a.). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji we wskazanych wyżej ramach sąd stwierdził, że skarga jest uzasadniona. Podstawą prawną wydanych w sprawie decyzji przez organ jest art. 31 zo ust. 10 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz.U. z 2021poz. 2095 ze zm.) – dalej: ustawa COVID-19. Jak wynika z jego treści, na wniosek płatnika składek prowadzącego, na dzień 30 września 2020 r., działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodami 47.71.Z, 47.72.Z, 47.81.Z, 47.82.Z, 47.89.Z, 49.32.Z, 49.39.Z, 56.10.A, 56.10.B, 56.2l.Z, 56.29.Z, 56.30.Z, 59.11.Z, 59.12.Z, 59.13.Z, 59.14.Z, 59.20.Z, 74.20.Z, 77.2l.Z, 79.90.A, 79.90.C, 82.30.Z, 85.5l.Z, 85.52.Z, 85.53.Z, 85.59.A, 85.59.B, 86.10.Z w zakresie działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń w ramach lecznictwa uzdrowiskowego, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, lub realizowanej w trybie stacjonarnym rehabilitacji leczniczej, 86.90.A, 86.90.D, 90.01.Z, 90.02.Z, 90.04.Z, 91.02.Z, 93.11.Z, 93.13.Z, 93.19.Z, 93.2l.Z, 93.29.A, 93.29.B, 93.29.Z, 96.01.Z, 96.O4.Z, zwalnia się z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, za okres od dnia 1 listopada 2020 r. do dnia 30 listopada 2020 r. wykazanych w deklaracji rozliczeniowej złożonej za ten miesiąc, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek do dnia 30 czerwca 2020 r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w listopadzie 2020 r. był niższy co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w listopadzie 2019 r. Zdaniem sądu organ rozpoznając wniosek skarżącej w oparciu o art. 31 zo ust. 10 ustawy COVID-19 może zawarty w nim katalog rodzajów przeważającej działalności oznaczonych według kodów PKD traktować jako katalog otwarty. Ponadto w opinii sądu, o przeważającej działalności nie może zatem świadczyć sam wpis do rejestru podmiotów REGON, ponieważ przepisy regulujące funkcjonowanie tej ewidencji określają warunki, które należy wziąć pod uwagę przy ocenie, kiedy i jaka działalność może być uznana za przeważającą. Decyduje jednak o tym podmiot składający oświadczenie wiedzy, w oparciu o wytyczne określone w ww. rozporządzeniu. Dlatego dokonując wykładni dyspozycji rozporządzenia nie można pominąć ww. znaczenia pojęcia przeważającej działalności, jeżeli podważona zostanie aktualność wpisu w rejestrze podmiotów REGON. Rejestr podmiotów REGON prowadzony jest dla potrzeb statystyki publicznej, której celem jest zapewnienie rzetelnego, obiektywnego i systematycznego informowania społeczeństwa, organów państwa i administracji publicznej oraz podmiotów gospodarki narodowej o sytuacji ekonomicznej, demograficznej, społecznej oraz środowiska naturalnego (art. 3 ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej - Dz.U. z 2020 r. poz. 443). Podanie do rejestru danych niezgodnych z rzeczywistością albo ich niezaktualizowanie nie pociąga za sobą zakazu prowadzenia działalności innej, niż objętej kodami PKD wpisanymi w rejestrze podmiotów REGON. Rejestr ma charakter formalny i bazuje na oświadczeniach wiedzy podmiotów obowiązanych do przekazywania danych, które nie podlegają merytorycznej weryfikacji. Nie tworzy on stanu prawnego, także w obszarze działalności gospodarczej. Konkludując dotychczasowe rozważania nawiązać jeszcze należy do słusznego poglądu prezentowanego w orzecznictwie, że pomoc, w sytuacji pandemii COVID-19, nie powinna trafiać do podmiotów, które nie prowadzą działalności określonych w tych przepisach jako przeważająca. Nie można jej przyznawać z pominięciem podmiotów, które pomimo braku zgłoszenia organowi statystyki publicznej jako przeważającego rodzaju działalności tej wymienionej w rozporządzeniu rzeczywiście taki rodzaj działalności w analizowanym czasie prowadziły. Takie formalne ograniczenie wynikające z wpisu w rejestrze podmiotów REGON nie spełniłoby konstytucyjnego wymogu proporcjonalności odnośnie celu, jaki zamierzano osiągnąć omawianą regulacja ulgową. Poprzestanie na formalnej treści wpisu w rejestrze podmiotów REGON mogłoby nie pozwolić przyznać pomocy tym, do których została ona skierowana (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 27 kwietnia 2021 r. sygn. akt I SA/Rz 214/21, podobnie wyrok WSA w Szczecinie z dnia 13 maja 2021 r. sygn. akt I SA/Sz 304/21). Z uwagi na powyższe sąd doszedł do przekonania, że zasadny jest zarzut naruszenia przepisów postępowania. Organ zaniechał podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes skarżącej, co przejawiało się przede wszystkim w zaniechaniu ustalenia, czy to działalność gospodarcza objęta kodem PKD 56.29.Z, który to kod PKD uprawnia przedsiębiorcę do skorzystania z prawa do omawianego zwolnienia była rzeczywiście wykonywana jako przeważająca na dzień 30 września 2020 r. Dokonując oceny w powyższym zakresie w postępowaniu dotyczącym zwolnienia z obowiązku opłacania składek stosuje się przepisy, które formułują wymogi, którym organ winien sprostać w toku postępowania. Zatem stosownie do art.7 KPA wyrażającego zasadę uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zaś zgodnie z art.8 §1 KPA czyli zasadą zaufania do władzy publicznej, organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufania do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Z kolei zasada informowania stron, wyrażona w art.9 KPA przewiduje, że organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postepowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W badaniu przedmiotowej sprawy sąd doszedł do przekonania, że zasadom tym organ nie sprostał. Albowiem jeżeli strona złożyła wniosek o zwolnienia z obowiązku opłacania składek oraz terminowo złożyła deklaracje oznacza to, że dopełniła wszelkich warunków do przedmiotowego zwolnienia. Skoro złożona deklaracja była poprawna to obowiązkiem organu działającego z zachowaniem zasady prawdy obiektywnej oraz czuwającego nad tym aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa było wyjaśnienie stanu faktycznego czyli po pierwsze ustalenie jaka była faktyczna przeważająca działalność skarżącej i fakt zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej. Bowiem działanie organu, który tego obowiązku zaniedbał narusza zarówno art.7 i 9 KPA a także nie wzbudza zaufania do organów. Z konstrukcji przepisu art. 31zo ust. 10 ustawy COVID-19 wynika wyraźnie, że decyzja administracyjna wydawana na jego podstawie jest decyzją deklaratoryjną i związaną. Prawo do zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek możliwe jest jedynie w sytuacji zaistnienia w odniesieniu do danego wnioskodawcy, występującego o przyznanie tego rodzaju ulgi przesłanek, od istnienia których ustawodawca uzależnił jej udzielenie. Z kolei przesłanki te zostały enumeratywnie wymienione w art. 31zo ust. 10 ustawy COVID-19, o czym świadczy użycie w powyższym przepisie kategorycznego zwrotu "prowadzącego, na dzień 30 września 2020 r., działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodami (...)". Tym samym organ nie ma umocowania do samodzielnego modyfikowania zamieszczonych w nim rodzajów działalności oznaczonych konkretnymi kodami PKD. Oznacza to, że zadaniem organu jest tylko ustalenie istnienia przesłanek w przedmiotowym przepisie zawartych, sprecyzowanych w sposób jednoznaczny i to ich stwierdzenie determinuje wydanie decyzji administracyjnej o określonej treści czyli o zwolnieniu z obowiązku opłacania należnych składek. Istotne znaczenie ma również to, że rozstrzygnięcie w przedmiocie wniosku w sprawie prawa zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek następuje w ramach postępowania administracyjnego, tj. po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, a więc ustaleniu istotnych i niezbędnych, z punktu widzenia załatwienia sprawy, okoliczności faktycznych sprawy. Tak więc prawidłowość tego rodzaju postępowania, tj. właściwa ocena spełnienia przez konkretnego wnioskodawcę kryteriów (przesłanek) przyznania zwolnienia, regulowana przepisami k.p.a., ma istotne znaczenie z punktu widzenia oceny zgodności z prawem wydanego w ramach tego postępowania rozstrzygnięcia. Mając na uwadze okoliczności niniejszej sprawy, w szczególności informacje zawarte w oświadczeniach skarżącej, stwierdzić należy, że stanowisko organu odnośnie niespełnienia przez skarżącą przesłanek zwolnienia jest niezasadne. Brak jest podstaw do przyjęcia, że w stosunku do niej nie zachodziły wszystkie przesłanki zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek, określone w art. 31zo ust. 10 ustawy COVID-19, w szczególności prowadzenia w przeważającym zakresie działalności gospodarczej oznaczonej kodami PKD wymienionymi wprost w powyższym przepisie. Ta okoliczność została także potwierdzona przez skarżącą. Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy, Sąd stwierdza, że językowy rezultat wykładni art. 31zo ust. 10 ustawy o COVID 19 nie pozostawia wątpliwości co do przesłanek zwolnienia z obowiązku opłacenia należnych składek, a zwłaszcza zakresu podmiotowego. Objęci są nim przedsiębiorcy działający w branżach, które zostały precyzyjnie wyznaczone poprzez użycie kodów PKD. Są to przedsiębiorcy, którzy według ustawodawcy znaleźli się w trudnej sytuacji w związku z nowym zasadami bezpieczeństwa, czy też ponoszący największe koszty związane z obostrzeniami sanitarnymi. To oni są adresatami działań ustawodawcy zmierzającymi do udzielenia im wsparcia jako podmiotom najbardziej poszkodowanym. Jak zauważa WSA w Szczecinie, cel tej regulacji prawnej nastawiony jest na realne - rzeczywiste wsparcie dla podmiotów, które skutki epidemii COVID-19 faktycznie ponoszą (np. poprzez wprowadzone ograniczenia w prowadzeniu działalności) (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 18 lutego 2021 r., I SA/Sz 955/20, LEX nr 3156584). Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja pozbawiona jest prawidłowo sporządzonego uzasadnienia. Organ ograniczył się do przedstawienia treści przepisów, które zastosował w sprawie odmowy zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek bez przeprowadzenia ich wyjaśnienia i znaczenia dla oceny sytuacji prawnej skarżącej. Zabrakło w decyzji uzasadnienia faktycznego, w którym organ przedstawiłby dowody, o które się oparł wydając rozstrzygniecie i wskazałby motywy, którymi się kierował odmawiając przyjęcia zgłaszanych przez skarżącą zarzutów. Zresztą organ w ogóle się do nich nie odniósł, przemilczał ich wniesienie przez skarżącą. W konsekwencji nie wskazał dlaczego nie zostały one uwzględnione przez organ w wydanym rozstrzygnięciu. Ze wskazanego uchybienia należy wywieźć o naruszeniu art. 77 § 1 K.p.a. Przepis ten zobowiązuje organ administracji publicznej do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowy. Jak stwierdza NSA, obowiązek ten jest niezależny od tego, czy niezbędny materiał dowodowy potwierdza stanowisko strony, czy też je podważa. Wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego polega zaś na takim ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych i prawnych (wyrok NSA z 19 maja 2021 r., III OSK 420/21, LEX nr 3180675). Organ do tych zarzutów skarżącej w ogóle się nie odniósł i nie wyjaśnił, dlaczego kluczowe i podstawowe znaczenie mają dla niego dane w rejestrze REGON, CEIDG, skoro skarżąca podała inny kod we wniosku. Podkreślić przy tym należy, że rejestr podmiotów prowadzony jest dla potrzeb statystyki publicznej, której celem jest zapewnienie rzetelnego, obiektywnego i systematycznego informowania społeczeństwa, organów państwa i administracji publicznej oraz podmiotów gospodarki narodowej o sytuacji ekonomicznej, demograficznej, społecznej oraz środowiska naturalnego - por. art. 3 ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2021 poz. 955) Podanie do rejestru danych niezgodnych z rzeczywistością albo ich niezaktualizowanie nie pociąga za sobą zakazu prowadzenia działalności innej niż objętej kodami PKD wpisanymi w rejestrze. Rejestr ma charakter formalny i bazuje na oświadczeniach wiedzy podmiotów obowiązanych do przekazywania danych, które nie podlegają merytorycznej weryfikacji. W takim zaś ujęciu usprawiedliwione podstawy mają zarzuty skargi dotyczące niewłaściwie ustalonego stanu faktycznego sprawy przez organ i bezpodstawne przyjęcie, że dla skarżącej przeważającym kodem PKD działalności nie był na dzień 30 września 2020 r. kod PKD 56.29.Z., podczas gdy zgodnie z wpisem do CEIDG skarżąca jako przeważający rodzaj działalności posiada zgłoszony kod PKD 96.02.Z. Zatem w ponownym postępowaniu organ zastosuje się do wyżej wymienionych wskazań. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni zawarte w wyroku podglądy co do wykładni przepisów ustawy o COVID-19, będących podstawą prawną skarżonej decyzji. Ponadto organ przeprowadzi postępowanie zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes skarżącej. Organ wyczerpująco zbierze i rozpatrzy cały materiał dowodowy, aby w rezultacie powtórnie ocenić spełnienie przez Skarżącego przesłanek przedmiotowego zwolnienia. Nadto organ winien uwzględnić ocenę prawną zawartą w niniejszym orzeczeniu i dokonać ustaleń procesowych w celu zweryfikowania twierdzenia skarżącej o prowadzeniu na dzień 30 września 2020 r. działalności z przeważającym kodem PKD 56.29.Z, który uprawnia do zwolnienia z obowiązku opłacania składek za listopad 2020 r. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. ----------------------- 8