III SA/Gl 635/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek, Sędziowie Sędzia WSA Adam Gołuch (spr.), Sędzia WSA Barbara Orzepowska - Kyć, Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Spadek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2021 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miasta R. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przeprowadzenia kontroli przez komisję rewizyjną stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Rada Miasta R. w dniu [...] r. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie przeprowadzenia kontroli przez Komisję Rewizyjną Rady Miasta R. W podstawie prawnej uchwały wskazano art. 18a ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tj. Dz.U.2020 poz. 713 ze zm.) oraz § 78 ust 2 Statutu Miasta R. stanowiącego załącznik do Uchwały nr [...] Rady Miasta R. z dnia [...] ze zm. (t.j. Dz.Urz.Woj [...]. z 2019 r. poz.[...]). W uzasadnieniu do uchwały wskazano że Komisja Gospodarki Miejskiej, Ochrony Środowiska i Bezpieczeństwa Publicznego Rady Miasta R. na posiedzeniu w dniu [...]r. przyjęła wniosek o zleceniu kontroli Komisji Rewizyjnej sprawy spółki Unia R. Zgodnie z art.18a ustawy o samorządzie gminnym Rada Miasta R. kontroluje działalność Prezydenta Miasta, gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych gminy, w tym zakresie powołuje Komisję Rewizyjną. Komisja Rewizyjna realizuje zadania określone w planie pracy zatwierdzonym przez Radę na dany rok. Rada może podjąć też decyzję o przeprowadzeniu kontroli nie objętej planem pracy. W stosunku do uchwały nie wydano rozstrzygnięcia nadzorczego. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Wojewoda [...], działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wniósł o: stwierdzenie nieważności opisanej powyżej uchwały Nr [...] Rady Miasta R. z dnia [...]r. w części określonej w § 1 ust.1 pkt.2 uchwały jako sprzecznej z art. 18a ust. 1, ustawy samorządzie gminnym. Organ nadzoru stwierdził, iż uchwała w części podjęta została z istotnym naruszeniem prawa, ponieważ Rada Miasta R. zleciła kontrolowanie przez Komisję Rewizyjną spółki z ograniczoną odpowiedzialnością Unia R. której w 100% udziałowcem jest Gmina R. Przywołał treść art. 18a ust. 2 ustawy zaznaczając, że rada gminy kontroluje działalność wójta, gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych gminy, w tym celu powołuje komisję rewizyjną. Komisja rewizyjna opiniuje wykonanie budżetu gminy i występuje z wnioskiem do rady gminy w sprawie udzielenia lub nie udzielenia absolutorium wójtowi oraz wykonuje inne zadania zlecone przez radę w zakresie kontroli. Podniósł, iż komisja rewizyjna jest aparatem pomocniczym rady, za pomocą którego ta rada sprawuje swoją funkcję kontrolną. Jednakże pomimo wykonywanych funkcji kontrolnych z ramienia rady, nie jest ona organem kontroli gminy, jako takim, ale podmiotem wtórnym wobec rady i jej podporządkowanym i działającym na jej użytek. Będąc jedynie organem wewnętrznym rady, komisja rewizyjna nie działa samodzielnie. Może dokonywać czynności kontrolnych wyłącznie w zakresie określonym przez ustawę i w trybie ustalonym przez radę, natomiast zakres jej uprawnień nie może wykraczać poza kompetencje rady gminy, nawet gdyby rada upoważniła ją do działania w tym zakresie. Jak wynika z art. 18a ustawy, kompetencje komisji rewizyjnej są pochodną kompetencji rady gminy. W art. 18a ust. ustawy zostało wskazane, że przedmiotem działania komisji rewizyjnej z jednej strony jest kontrola działalności wskazanych podmiotów, opiniowanie wykonania budżetu gminy i występowanie z wnioskiem do rady gminy w sprawie udzielenia lub nieudzielenia wójtowi absolutorium, wykonywanie innych zadań zleconych przez radę w zakresie kontroli, a z drugiej strony określa podmioty które mogą być objęte kontrolą. Organ nadzoru wskazał, że o ile katalog przedmiotowy zadań komisji rewizyjnej, poprzez sformułowanie "inne zadania zlecone przez radę w zakresie kontroli, pozostaje otwarty, to katalog podmiotów wobec których ta komisja może działać pozostaje zamknięty. Zgodnie z wolą ustawodawcy kompetencje kontrolne komisji rewizyjnej sprowadzają się do ściśle wskazanych podmiotów, to jest do wójta jako organu wykonawczego gminy, gminnych jednostek organizacyjnych tworzonych na podstawie art. 9 ust.1 i art.18 ust.2 pkt 9 lit.h ustawy oraz jednostek pomocniczych gminy, tworzonych w oparciu o przepis art. 5 ust.1 ustawy. Kategoryczna konstrukcja przepisu nie pozostawia żadnej możliwości na jakikolwiek rozszerzanie i uzupełnianie ww. grupy podmiotów. Rada gminy nie może tego czynić nawet na podstawie art.18a ust.4 ustawy, który pozwala na zlecanie innych zadań. Jeżeli rada gminy chciałaby rozszerzyć, w oparciu o ww. przepis ustawy zadania komisji rewizyjnej, to jedynie może się odbyć poprzez zmianę przedmiotu kontroli, a nie zmianę podmiotów kontrolowanych. Stosownie do art.18a ust.1 ustawy rada gminy może kontrolować jedynie wskazane w tym przepisie podmioty. Zatem nie może zlecać komisji rewizyjnej kontrolowania podmiotów w tym przepisie niewymienionych, ponieważ nie może przekazać więcej kompetencji niż posiada. Tymczasem Rada Miasta R. wprowadziła możliwość kontrolowania przez komisję rewizyjną spółki prawa handlowego, której zakresem podmiotowym ww. przepis art.18a ust.1 ustawy, nie obejmuje i która to spółka nie może być uznana za jednostkę organizacyjną gminy w rozumieniu art.18a ust.1 ustawy. Dalej organ nadzoru zauważył, iż przepisy ustawy o samorządzie gminnym w art. 18a ust.1. pkt 9 lit.f przewidują dla rady gminy, jako organu stanowiącego kompetencję do podejmowania uchwał w sprawie tworzenia i przystępowania do spółek i spółdzielni oraz rozwiązywania i występowania z nich ale to w art. 18a ust.1. pkt 9 lit.h tej ustawy znajduje się upoważnienie dla rady gminy do podejmowania uchwał w sprawie tworzenia, likwidacji, reorganizacji przedsiębiorstw, zakładów i innych jednostek organizacyjnych oraz wyposażenia ich w majątek. Tym samym w zakresie kompetencji stanowiących rady gminy, ustawa rozróżnia odrębne kompetencje do tworzenia gminnych jednostek organizacyjnych. W związku z czym pojęcie spółki nie jest tożsame z pojęciem gminnej jednostki organizacyjnej, skoro zaś ustawa te pojęcia rozróżnia, to oznacza, że ich podział jest rozłączny. Skoro spółka z ograniczona odpowiedzialnością nie jest jednostką organizacyjną gminy to komisja rewizyjna nie posiada uprawnień kontrolnych wobec takiego podmiotu. Ponadto, organ nadzoru przywołał wyrok WSA w Olsztynie z dnia 16 czerwca 2015r., sygn. akt: II SA/Ol 433/15 (dostępne: Lex nr 1746545), gdzie sąd stwierdził że "żaden przepis prawa nie uprawnia organów gminy do wykorzystywania posiadanych kompetencji władczych do bezpośredniego ingerowania w działalność spółki, funkcjonującej według zasad cywilnoprawnych. Gmina może wpływać na losy założonej spółki i kierunki jej rozwoju tylko jako udziałowiec, w granicach przysługujących jej z tego tytułu praw". Organ nadzoru wskazał też, że bezpośrednia kontrola spółek odbywa się na zasadach określonych w ustawie o gospodarce komunalnej oraz kodeksie spółek handlowych i dokonywana jest przez odpowiednie organy spółek. Żadne z unormowań zawartych w tych regulacjach prawnych nie przewidują kontrolowania spółek przez organ stanowiący gminy. W ocenie organu nadzoru przy interpretacji powołanych przepisów należy kierować się naczelną zasadą prawa administracyjnego, jaką jest zakaz domniemania kompetencji, zgodnie z którym należy normy kompetencyjne interpretować w sposób ścisły i literalny, bez możliwości stosowania wykładni rozszerzającej oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii, czego potwierdzeniem są orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego (K 5/86, U 6/87, K 1/89, U 3/92, K 11/93, dostępne: https://ipo.trybunal.gov.pl). Jeżeli organ stanowiący wychodzi poza wytyczne zawarte w upoważnieniu, to mamy do czynienia z przekroczeniem kompetencji, a więc istotnym naruszeniem prawa, co w konsekwencji musi skutkować stwierdzeniem nieważności aktu (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2000r.,(K 25/99 OTK 2000/5/14, publ. Dz.U 2000 nr 53 poz.648). Organ podkreślił, iż skoro komisja rewizyjna, tak jak rada gminy ma kontrolować działalność jedynie wójta, gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych, to znaczy, że innych podmiotów, w tym spółek prawa handlowego kontrolować nie może. Organ wskazał, iż Rada Miasta R., stanowiąc § 1 ust. 1 pkt 2 uchwały, naruszyła zasady kompetencji przez przekroczenie granic podmiotowych kontroli, do której upoważniona jest komisja rewizyjna, co czyni uchwałę Nr [...] Rady Miasta R., w tej części za sprzeczną z prawem. W odpowiedzi na skargę Gmina R. wniosła o oddalenie skargi jako bezzasadnej oraz zasądzenie kosztów postępowania. Gmina R. wyjaśniła, że nie podziela poglądu organu nadzoru z następujących przyczyn: skoro 100% udziałowcem spółki Unia R. sp. z o.o. jest Gmina R., to komisja rewizyjna posiada kompetencje do kontroli takiej spółki, czego potwierdzeniem może być wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 657/19, (dostępny: Lex nr 2716125), który stwierdza: "spółki prawa handlowego, których jedynym właścicielem jest gmina, mają szczególny charakter, ponieważ podstawowym celem ich powołania (utworzenia) jest realizacja określonych zadań gminy, a nie przynoszenie zysku. Dlatego też przepisy ustawy o samorządzie gminnym w odniesieniu do tych spółek są przepisami szczególnymi w stosunku do przepisów kodeksu spółek handlowych. To zaś uzasadnia kompetencje kontrolne Rady Gminy nad tego rodzaju spółkami, ponieważ rada gminy musi posiadać kompetencje kontrolne w stosunku wszelkich jednostek organizacyjnych, za pomocą których gmina realizuje spoczywające na niej zadania. Przekazanie zadań do spółki nie może bowiem oznaczać wyjęcie ich spod kontroli rady. Z tego względu spółki, których jedynym właścicielem jest gmina niewątpliwie mieszczą się w pojęciu gminnych jednostek organizacyjnych pomimo tego, że posiadają odrębną od gminy osobowość prawną." Podkreśliła, że z treści art. 33 k.c., który stanowi, że osobami prawnymi są Skarb Państwa i jednostki organizacyjne, którym przepisy szczególne przyznają osobowość prawną, można wywieść, że spółki kapitałowe są jednostkami organizacyjnymi. Ponadto skarżona gmina podniosła, że również normatywnym potwierdzeniem jej stanowiska jest treść art. 9 ust.1 ustawy, który stanowi, że w celu wykonywania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, a także zawierać umowy z innymi podmiotami, w tym z organizacjami pozarządowymi. W związku z tym, że spółki gminne są tworzone i wyposażane w majątek przez gminy, w celu wykonywania zadań, mimo, iż posiadają odrębną od gminy osobowość prawną, mieszczą się w pojęciu gminnych jednostek organizacyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co, następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądy te badają zatem prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów dokonaną przez organy administracji publicznej. Sprawując tak rozumianą kontrolę legalności, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325) zwanej dalej w skrócie jako: "p.p.s.a.", sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zakres działań administracji publicznej objętych kontrolą sądów administracyjnych wyznaczony został w treści art. 3 § 2 p.p.s.a.. W art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. przewidziano skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. W art. 86 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, ustawodawca upoważnił wojewodę do wykonywania nadzoru nad działalnością gminną, przyznając mu kompetencje do stwierdzania nieważności wszystkich wydanych przez organy gminy uchwał bez względu na ich przedmiot, za wyjątkiem przypadku, o którym mowa w jej art. 91 ust. 2a. Kompetencja ta została jednak ograniczona w czasie, bowiem po upływie 30 dni od doręczenia aktu samorządu terytorialnego organowi nadzoru nie posiada on już możliwości samodzielnego stwierdzenia jego nieważności. W tym przypadku organ nadzoru może natomiast zaskarżyć taki akt do sądu administracyjnego, a uprawnienie do wniesienia skargi na akt organu samorządu terytorialnego przez organ nadzoru, ze względu na szczególny charakter postępowania nadzorczego, nie zostało przez ustawodawcę ograniczone żadnym terminem. Postępowanie sądowe zmierzające do kontroli uchwały Rady Miasta R. z dnia [...]r. Nr [...] w sprawie przeprowadzenia kontroli przez Komisję Rewizyjną Rady Miasta R. zainicjowane zostało skargą Wojewody [...]. Zdaniem Sądu Wojewodzie przysługują ogólne kompetencje nadzorcze określone w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w stosunku do uchwały będącej przedmiotem zaskarżenia. Rada Gminy dniu [...]r. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie przeprowadzenia kontroli przez Komisję Rewizyjną Rady Miasta R., która poddana jest nadzorowi Wojewody. Nie znajdując formalnoprawnych przeszkód do rozpoznania skargi i przechodząc do merytorycznych rozważań Sąd zwraca uwagę na treść art. 147 § 1 p.p.s.a. zezwalający, uwzględniającemu skargę sądowi administracyjnemu, na stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości lub w części albo stwierdzenie, że została ona wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Przywołany przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. pozostaje w ścisłym w związku z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 powołanej ustawy o samorządzie gminnym, stanowiącego, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że tylko "istotne naruszenie prawa" oznacza nieważność uchwały organu gminy (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: "Postępowanie sądowoadministracyjne", Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 310). Powołana ustawa o samorządzie gminnym nie określa rodzaju naruszeń prawa, które mogą być klasyfikowane w kategorii istotnego naruszenia prawa. Brak ustawowego zdefiniowania określenia "istotne naruszenie prawa" stwarza więc konieczność sięgnięcia w tym miejscu do stanowiska wypracowanego w piśmiennictwie prawniczym i judykaturze, a w konsekwencji przyjęcie, że są to takie naruszenia prawa, jak podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały o określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, względnie naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. Ustawa o samorządzie gminnym, Komentarz pod red. B. Dolnickiego; ABC 2010 i przywołane tam orzecznictwo). W rozpoznawanej sprawie zasadniczy spór między stronami sprowadza się do oceny, czy uchwała z dnia [...]r. Nr [...] w sprawie przeprowadzenia kontroli przez Komisję Rewizyjną Rady Miasta R., to jest jej § 1 ust. 1 pkt 2 jest zgodna z treścią art. 18a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wojewoda zarzucił zaskarżonej uchwale, to jest treści § 1 ust.1 niezgodność z prawem, czyli że zlecenie przez Radę Gminy Komisji Rewizyjnej przeprowadzenia kontroli w spółce komunalnej prawa handlowego jest prawnie niedopuszczalne. Skarżący organ nadzoru jako naruszony wskazał przepis art. 18a ust. 1 ustawy. Stosownie do powołanego artykułu, zlecenie kontrolowania komisji rewizyjnej podmiotowi nie wymienionemu w ww. przepisie, narusza w sposób istotny prawo. Rada Miasta R. jest przeciwnego zdania i stoi na stanowisku, iż podjęta uchwała pozwala zasadnie na udzielenie komisji rewizyjnej kompetencji do kontroli spółek prawa handlowego ze 100% udziałem kapitału zakładowego przez gminę. Nadto Rada Miasta R. stoi na stanowisku, że to Komisja Rewizyjna posiada kompetencje do takiej kontroli, powołując się na wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2019r sygn. akt I OSK 657/19 (dostępne: Lex nr 2716125) oraz na treść art. 33 kc, jak również treść art. 9 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że w celu wykonywania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne. Jednakże zdaniem Sądu szczególnymi przepisami do spółek prawa handlowego, których jedynym właścicielem jest jednostka samorządu terytorialnego jest ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U z 2021 r. poz.679 z późn. zm.), która po pierwsze określa, że gospodarka komunalna dotyczy wykonywania zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego w szczególności zadań o charakterze użyteczności publicznej. Po drugie, to rada gminy jako organ stanowiący postanawia o wyborze sposobu prowadzenia i form gospodarki komunalnej. Zatem jeżeli rada gminy zdecyduje o wyborze formy gospodarki komunalnej w postaci spółki prawa handlowego, to w konsekwencji zgodnie z przepisem art.10a ww. ustawy o gospodarce komunalnej musi działać w takiej spółce obligatoryjnie rada nadzorcza, do której stosuje się przepisy Kodeksu Spółek Handlowych z zastrzeżeniem przepisów wspomnianej ustawy o gospodarce komunalnej, czyli za nadzór w takiej spółce odpowiada zgodnie z przepisami w tym zakresie rada nadzorcza. Sąd w tym sporze uznaje trafność stanowiska organu nadzoru, stwierdzając podstawy do uwzględnienia skargi i stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu we wskazanej przez niego części, albowiem jak wynika z art. 18a ustawy, kompetencje komisji rewizyjnej są pochodną kompetencji rady gminy. Zgodnie z treścią art. 18a. ust. 1 ustawy komisja rewizyjna jest jedynie organem wewnętrznym rady, komisja rewizyjna nie działa samodzielnie. Może dokonywać czynności kontrolnych wyłącznie w zakresie określonym przez ustawę i w trybie ustalonym przez radę gminy. Natomiast zakres jej uprawnień nie może wykraczać poza kompetencje rady gminy, nawet gdyby rada upoważniła ją do działania w tym zakresie. Nadto stosownie do art. 18a ust. 1 ustawy o samorządzie, rada gminy kontroluje działalność wójta, gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych gminy; w tym celu powołuje komisję rewizyjną. Z powyższego wynikają dwa wnioski. Po pierwsze, że w sytuacji, gdy te dwie kategorie podmiotów są rozłączne, a rada gminy została wyposażona przez ustawodawcę tylko w kompetencję do kontroli jednostek organizacyjnych, to kompetencje te nie obejmują kontroli spółek ani spółdzielni. Konkluzja taka wynika nie tylko z zasady wnioskowania a contrario, ale także, z zasady kompetencji. Po drugie, komisja rewizyjna jest ciałem wewnętrznym rady, przy pomocy którego wykonuje ona swą funkcję kontrolną i działającym tylko w takim zakresie, w jakim ustawa powierzyła zadania kontrolne samej radzie, gdyż kompetencje komisji rewizyjnej są pochodną uprawnień samej rady. Jednocześnie cytowany przepis ma charakter kompetencyjny. Rada gminy jest organem samorządu terytorialnego zgodnie z art. 11a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w którym ustawodawca stwierdził, że organami gminy są: 1) rada gminy; 2) wójt (burmistrz, prezydent miasta). Odnośnie natomiast uprawnień organów jednostek samorządu terytorialnego sąd podziela pogląd skarżącego, że jedną z podstawowych zasad prawa administracyjnego jest zasada kompetencji, z której wynika, że normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły i literalny, bez możliwości stosowania ich rozszerzającej wykładni oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Takie stanowisko wielokrotnie prezentował Trybunał Konstytucyjny w swym orzecznictwie (zob. orzeczenia: K. 5/86, U 6/87, K 1/89, U 3/92, K 11/93 dostępne: https://ipo.trybunal.gov.pl). Jeżeli organ stanowiący wychodzi poza wytyczne zawarte w upoważnieniu, to dochodzi do przekroczenia kompetencji, a więc następuje naruszenie prawa i to o charakterze istotnym. Natomiast - stosownie do art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Sąd swoje stanowisko oparł na przytoczonych przepisach prawa znajdujących zastosowanie w sprawie i ich obszernej wykładni z uwzględnieniem orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego i stanowiska doktryny. Mając powyższe na uwadze, dokonana przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej uchwały potwierdziła, że w istotny sposób narusza ona prawo przez zawarcie w niej regulacji wykraczających poza zakres delegacji ustawowej z art. 18a ust. 1 i 4 ustawy, tym samym niezbędnym stało się stwierdzenie nieważności przedmiotowej Uchwały w całości. Reasumując, zakres naruszeń prawa, których dopuściła się Rada Miejska R. podejmując zaskarżoną uchwałę, zobowiązywały Sąd do stwierdzenia, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. nieważności zaskarżonej uchwały w całości.