III SA/Gl 636/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć, Asesor WSA Aleksandra Żmudzińska (spr.), Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 listopada 2022 r. sprawy ze skargi T. B. na rozstrzygnięcie Zarządu Województwa Śląskiego z dnia 1 sierpnia 2022 r. nr TW-PR.40.00135.2016 w przedmiocie rozpatrzenia protestu w przedmiocie odmowy przyznania pomocy w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 1. stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, 2. przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia w części obejmującej nieuwzględnienie kryterium wyboru nr 7, 3. zasądza od Zarządu Województwa Śląskiego na rzecz skarżącego kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Stowarzyszenie L ogłosiła nabór wniosków o przyznanie pomocy w zakresie przedsięwzięcia: [...]. Usługi dla społeczności -działalności gospodarcze, wskazanego w Strategii Rozwoju Lokalnego Kierowanego na Społeczność na latach 2016-2023 dla L, w ramach poddziałania 19.2 "Wsparcie na wdrażanie operacji w ramach strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020". W dniu 4 maja 2022 r. skarżący T. B. złożył ww. naborze wniosek o dofinansowanie w ramach operacji "Podjęcie działalności gospodarczej poprzez zakup maszyny budowlanej". Uchwałą Rady Stowarzyszenia L z dnia 9 czerwca 2022 r., Nr [...] zaproponowana operacja została uznana za zgodną z LSR oraz z Programem, w ramach którego planowane jest finansowanie. Wniosek uzyskał 15 punktów, co oznacza, że osiągnął minimum 40% maksymalnej liczby punktów w ocenie wg kryteriów wyboru operacji. Znalazł się z pozycją nr 4 na liście operacji wybranych do finansowania, jednakże operacja nie zmieściła się w limicie środków przewidzianych w ogłoszeniu o naborze wniosków. Skarżący pismem z dnia 4 lipca 2022 r. wniósł protest od powyższego rozstrzygnięcia, nie zgadzając się w części z oceną poszczególnych kryteriów, a konkretnie kryterium nr 7. Konsultacja wniosku o dofinansowanie operacji z biurem L. Wskazał, że nie przyznano mu za to kryterium żadnych punktów, gdyż jak podano w uzasadnieniu, wniosek nie został skonsultowany w terminie 5 dni roboczych przed końcem naboru. Tymczasem, zgodnie z zapisami w pkt A.13 Zasad doradztwa świadczonego przez pracowników biura L, zamieszczonych stronie internetowej L, za uczestnictwo w doradztwie polegającym na konsultacji wniosku o dofinansowanie w biurze L, maksymalnie na 5 dni przed zakończeniem naboru, wnioskodawca otrzymuje punkty w ramach kryterium wyboru. Uzyskanie tych punktów możliwe jest poprzez dołączenie do składnego wniosku o przyznanie pomocy wypełnionego i podpisanego przez pracownika biura zaświadczenia o udzielonym doradztwie, którego wzór stanowi załącznik nr 2 do ww. Zasad doradztwa. Z kolei fakt otrzymania tego zaświadczenia odnotowuje się w karcie wnioskodawcy. Skarżący zwrócił uwagę, że jego wniosek w dniu 28 kwietnia 2022 r., a zatem na 5 dni przed zakończeniem naboru, został skonsultowany w biurze L. Oznacza to, że nie przyznanie punktów za ww. kryterium jest bezpodstawne. Uchwałą z dnia 14 lipca 2022 r. Rada Stowarzyszenia L podtrzymała decyzję podjętą ww. uchwałą z dnia 9 czerwca 2022 r. i skierowała protest skarżącego do właściwej instytucji pośredniczącej. W uzasadnieniu tej uchwały zwrócono uwagę, że powoływane przez skarżącego Zasady doradztwa nigdy nie są umieszczane w załącznikach do ogłoszenia o naborze i Rada nie może dokonywać oceny według zamieszczonych w nim zapisów. Rozstrzygnięciem z dnia 1 sierpnia 2022 r. znak sprawy TW-PR.40.00135.2016 Zarząd Województwa Śląskiego, w powołaniu na art. 58 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz.U. z 2020 r. poz. 818) w związku z art. 22 ust. 8 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności (Dz.U. z 2022 r. poz. 943 – dalej zwanej ustawą o rozwoju lokalnym) rozstrzygnął, że protest skarżącego nie został uwzględniony. W uzasadnieniu wskazano, że konsultacja wniosku o dofinansowanie odbyła się na 3 dni robocze przed końcem trwania naboru. Natomiast według opisu kryterium wyboru nr 7 "Konsultacja wniosku o dofinansowanie operacji z biurem L" preferowane są operacje, w których wnioski o dofinansowanie zostały osobiście skonsultowane przez wnioskodawcę lub jego przedstawiciela w biurze L z uprawnionym pracownikiem L, na minimum 5 dni roboczych przed końcem trwania naboru, w którym złożono wniosek. Zarząd Województwa zauważył przy tym, że ww. zapisy dotyczące wymaganego terminu konsultacji są sprzeczne z zapisami ujętymi w powołanych przez skarżącego Zasadach doradztwa. Podkreślił jednakże, że zasady obowiązujące w ramach omawianego naboru określone są w ogłoszeniu o tym naborze. Organ przywołał treść punktu VIII tego ogłoszenia oraz odwołał się do regulacji art. 21 ust. 4 pkt 2 ustawy o rozwoju lokalnym, wskazując, że Rada Stowarzyszenia L nie miała podstaw do przyznania punktów w ramach kryterium nr 7, z uwagi na niezachowanie terminu konsultacji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia jako naruszającego prawo oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi w powołaniu na stan faktyczny sprawy podkreślił, że w tym samym ogłoszeniu o naborze, na który powołuje się organ w pkt X "Informacja o miejscu udostępniania dokumentów" wskazano: Doradztwo udzielane jest zgodnie z zasadami doradztwa świadczonego przez pracowników biura L zamieszczonymi na podanej stronie internetowej. Skarżący ponownie zwrócił także uwagę na treść pkt A.13 wskazanych już wyżej Zasad doradztwa, akcentując, że termin konsultacji w nich wskazany to 5 dni przed zakończeniem naboru. Zdaniem skarżącego należy mieć na uwadze, że autorem zarówno Kryteriów wyboru operacji jak i Zasad doradztwa był ten sam organ, a zatem z jego winy nie dokonano jasnego i niebudzącego wątpliwości interpretacyjnych opisu dotyczących zasad przyznawania punktów za uczestnictwo w doradztwie, doprowadzając do sytuacji, w której w ogłoszeniu o naborze zamieszczono sprzeczne zapisy w omawianym zakresie. W ocenie skarżącego koniecznym jest wobec tego ponowna ocena ww. kryterium, gdyż dokonana w sprawie nie uwzględnia całej treści ogłoszenia o naborze i jest dowodem na naruszenie zasady przejrzystości w procedurach konkursowych. Skarżący wniósł zatem o pojęcie uchwały przyznającej prawidłową liczbę punktów. W odpowiedzi na skargę (wpływ do Sądu 31 października 2022 r.) organ wniósł o jej oddalenie, z uwagi na niezasadność skargi. Zwrócił uwagę, że podany przez skarżącego punkt X ogłoszenia o naborze nie wskazuje obowiązujących kryteriów czy zasad punktacji, gdyż te znajdują się odpowiednio w punkcie VIII i VI. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021r., poz. 137, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Stosownie do treści art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, ze zm. – dalej zwanej p.p.s.a.) sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Do takich ustaw szczególnych zalicza się ustawę z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz.U. z 2020 r. poz. 818 - zwanej dalej także "ustawą wdrożeniową" lub u.z.r.p.), która w art. 30a ust. 3 stanowi, że realizacja rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność odbywa się na zasadach określonych w ustawie z dnia 20 lutego 2015 r. o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności (Dz. U. z 2022 r. poz. 943 - zwanej dalej także ustawą o "rozwoju lokalnym" lub u.r.l.u.l.s), a w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie - na zasadach określonych w ustawie wdrożeniowej. Do kryterium legalności, które Sąd ocenia, nawiązał ustawodawca w art. 61 ust. 8 pkt 1 ustawy wdrożeniowej, gdyż w przepisie tym nakazał sądom uwzględnienie skargi w wypadku stwierdzenia, że ocena konkretnego projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą (lub pośredniczącą). Dodać należy, że w zakresie nieuregulowanym w u.z.r.p., w postępowaniu sądowoadministracyjnym odpowiednie zastosowanie znajdą przepisy p.p.s.a. określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, z wyłączeniem jednak: art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, art. 146, art. 150 i art. 152 p.p.s.a. (art. 64 u.z.r.p.). Zgodnie z art. 61 ust. 8 ustawy wdrożeniowej, w wyniku rozpoznania skargi sąd może: 1) uwzględnić skargę, stwierdzając, że: a) ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 39 ust. 1, b) pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 55 albo art. 39 ust. 1; 2) oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia; 3) umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli jest ono bezprzedmiotowe. W rozpatrywanej sprawie wniosek o dofinansowanie projektu został złożony na podstawie przepisów ustawy o rozwoju lokalnym. Ustawa ta określa m.in. zadania oraz właściwość organów w zakresie określonym w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającym wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającym przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającym rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz.Urz.UE.L 347 z 20.12.2013, str. 320 z późn. zm., zwanego dalej także rozporządzeniem nr 1303/2013), w odniesieniu do rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność, o którym mowa w części drugiej w tytule III w rozdziale II tego rozporządzenia (art. 1 pkt 1 ustawy o rozwoju lokalnym). Ustawa określa również zasady organizacji i działania lokalnych grup działania, o których mowa w art. 32 ust. 2 lit. b rozporządzenia nr 1303/2013, w zakresie nieokreślonym w przepisach, o których mowa w pkt 1, lub przewidzianym w tych przepisach do określenia przez państwo członkowskie Unii Europejskiej (art. 1 pkt 2 lit. a ustawy o rozwoju lokalnym). Stosownie zaś do art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy o rozwoju lokalnym od wyniku wyboru, który powoduje, że operacja nie mieści się w limicie środków wskazanym w ogłoszeniu o naborze wniosków o udzielenie wsparcia, o którym mowa w art. 35 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 1303/2013, przysługuje podmiotowi ubiegającemu się o wsparcie, o którym mowa w art. 35 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 1303/2013, prawo wniesienia protestu. Zgodnie z art. 22 ust. 3 ustawy o rozwoju lokalnym, do protestu stosuje się odpowiednio przepisy art. 54 ust. 2-6 oraz art. 54a ustawy wdrożeniowej. Na podstawie art. 22 ust. 8 ustawy o rozwoju lokalnym, do wnoszenia protestu i postępowania wszczętego na skutek jego wniesienia przepisy art. 53 ust. 2 i 3, art. 56 ust. 2 oraz art. 57-67 ustawy wdrożeniowej stosuje się odpowiednio. Z kolei ustawa wdrożeniowa (art. 61-67) reguluje postępowanie sądowoadministracyjne pod wieloma względami odmiennie od trybu określonego w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej zawarto zasady ogólne dotyczące wszystkich trybów wyłaniania projektów do dofinansowania. Wymieniona tam zasada przejrzystości, rzetelności, bezstronności wyboru projektów oraz równości wnioskodawców w dostępie do informacji o zasadach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania dotyczy każdego etapu konkursu, począwszy od momentu przygotowywania regulaminu konkursu i formularza aplikacyjnego. Zasady te mają charakter normatywny i stanowią gwarancję równego traktowania wszystkich potencjalnych beneficjentów pomocy unijnej, znajdując umocowanie w zasadzie równego dostępu do pomocy, wywodzącej się z traktatowej zasady równości. Oznacza to, że już sama wadliwość prawna lub faktyczna procedur konkursowych, pozbawiająca jego uczestników możliwości poprawnego i skutecznego złożenia wniosku, może być utożsamiana z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy wdrożeniowej. Każdorazowo jednak należy tę kwestie rozpatrywać indywidualnie, badając nie tylko sam fakt wystąpienia uchybień w szeroko rozumianej procedurze konkursowej, ale także potencjalny wpływ ich wystąpienia na ocenę projektu składanego przez wnioskodawcę. Zasada przejrzystości reguł oceny projektów realizuje się przede wszystkim w obowiązku powszechnie dostępnej i pełnej informacji o trybie i warunkach wyboru projektów, pozostając w ścisłej korelacji z zasadą rzetelności, która związana jest z ustanowieniem jasnych i zrozumiałych dla wnioskodawców kryteriów wyboru projektów, zgodności postępowania właściwej instytucji z ustanowionymi w danym trybie regułami oraz wszechstronnym uzasadnieniem wyboru, co odnosi się również do należytego umotywowania dokonanej oceny projektu. Zasada bezstronności ustanawia zakaz wprowadzania preferencji dla określonych grup czy rodzajów wnioskodawców lub projektów. Równy dostęp do informacji, będący emanacją traktatowej zasady równości w dostępie do pomocy, nakłada na właściwą instytucję obowiązek publikowania informacji niezbędnych do realizacji równego dostępu do pomocy w zakresie ubiegania się o dofinansowanie projektów (por. wyrok NSA z dnia 26 października 2017 r. sygn. akt II GSK 3252/17 i przywołane w nim orzecznictwo; wszystkie powołane orzeczenia dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych: www.orzeczenia.gov.pl). Wobec powyższego warunkiem koniecznym dla przeprowadzenia wyboru projektów do dofinansowania zgodnie z regułami określonymi w art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej jest określenie reguł wyboru w sposób jasny i precyzyjny, jednoznacznie określający konsekwencje prawne określonego działania lub zaniechania uczestników konkursu. Nadto, zgodnie z art. 19 ust. 4 pkt 2 lit. b) ustawy o rozwoju lokalnym, ogłoszenie o naborze wniosków o udzielenie wsparcia, o którym mowa w art. 35 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 1303/2013, na operacje realizowane przez podmioty inne niż L zawiera w szczególności: kryteria wyboru operacji wraz ze wskazaniem minimalnej liczby punktów, której uzyskanie jest warunkiem wyboru operacji. W rozpatrywanej sprawie kluczowe znaczenie ma właśnie treść ogłoszenia o naborze nr [...]. Jego zapisy są bowiem sprzeczne w odniesieniu do wymaganego terminu konsultacji, ten zaś stanowił podstawę do przyznania punktów w ramach kryterium nr 7, za które skarżący nie uzyskał punktacji. Owszem w ww. ogłoszeniu w punkcie VIII - Obowiązujące kryteria wyboru operacji - wskazano: "Kryteria wyboru operacji znajdują się na stronie internetowej Stowarzyszenia L [...]. W naborze wnioskodawcę obowiązują kryteria podstawowe wspólne 1-2, 4-9 oraz kryterium dodatkowe specyficzne 10. Operacja musi uzyskać minimum 40% maksymalnej liczby punktów w ocenie wg kryteriów wyboru, tj. 14,4 pkt z 36 możliwych do uzyskania, w tym osiągnąć minimum cząstkowe w kryterium 6". Organ jednakże pomija, że w tym samym ogłoszeniu w punkcie X – Informacja o miejscu udostępniania dokumentów - podano, że doradztwo udzielane jest zgodnie z zasadami doradztwa świadczonego przez pracowników biura L zamieszczonymi na powyższej stronie internetowej. Z kolei zgodnie z zapisami w pkt A.13 Zasad doradztwa świadczonego przez pracowników biura L, zamieszczonymi ww. stronie internetowej L, za uczestnictwo w doradztwie polegającym na konsultacji wniosku o dofinansowanie w biurze L, maksymalnie na 5 dni przed zakończeniem naboru, wnioskodawca otrzymuje punkty w ramach kryterium wyboru. Uzyskanie tych punktów możliwe jest poprzez dołączenie do składnego wniosku o przyznanie pomocy wypełnionego i podpisanego przez pracownika biura zaświadczenia o udzielonym doradztwie, którego wzór stanowi załącznik nr 2 do ww. Zasad doradztwa. Z kolei fakt otrzymania tego zaświadczenia odnotowuje się w karcie wnioskodawcy. Organ zauważa wyłącznie, że ww. zapisy Zasad doradztwa są sprzeczne z opisem kryterium nr 7, z którego treści wynika, że preferowane są operacje, w których wnioski o dofinansowanie zostały osobiście skonsultowane przez wnioskodawcę lub jego przedstawiciela w biurze L z uprawnionym pracownikiem L, na minimum 5 dni roboczych przed końcem trwania naboru, w którym złożono wniosek. Stwierdza, że mimo, iż omawiane Zasady doradztwa są zamieszczone na stronie internetowej Stowarzyszenia to obowiązują zasady zawarte w ogłoszeniu na naborze. Tymczasem, jak już wyżej wskazano, nie jest to tylko kwestia zamieszczenia na tej samej stronie internetowej sprzecznych zapisów dotyczących terminów konsultacji, lecz właśnie umieszczenia w opublikowanym ogłoszeniu o naborze zapisów w ramach punktów VIII i X, w konsekwencji których dokonano niejasnego i budzącego wątpliwości interpretacyjne opisu dotyczącego zasad przyznania punktów za uczestnictwo w doradztwie. Organ podkreślając zatem, że obowiązujące w ramach naboru zasady określone są w ogłoszeniu ograniczył swoją argumentację wyłączenie do ww. punktu VIII ogłoszenia o naborze. Zdaniem Sądu wskazana na wstępie przejrzystość i rzetelność procedur konkursowych bezsprzecznie związana jest z ustanowieniem jasnych i zrozumiałych dla wnioskodawców kryteriów wyboru projektów, czego w niniejszej sprawie w odniesieniu do kryterium nr 7 zabrakło. Uzasadnienia to stwierdzenie, że wadliwość ta stanowi naruszenie, o którym mowa w art. 61 ust 8 pkt 1 lit. a ustawy wdrożeniowej. Nie jest w sprawie sporne, że skarżący w dniu 28 kwietnia 2022 r. osobiście skonsultował swój wniosek w biurze L, a zatem odbył konsultację na 5 dni przed zakończeniem naboru, kierując się zasadami, do których został odesłany na mocy ogłoszenia o naborze [...]. Bez wpływu na powyższe pozostaje argumentacja zawarta w odpowiedzi na skargę, stosownie do której punkt X ogłoszenia o naborze nie wskazuje obowiązujących kryteriów naboru. W punkcie tym bowiem wskazano jednoznacznie, że doradztwo udzielane jest zgodnie z zasadami doradztwa świadczonego przez pracowników biura L. Z kolei owe doradztwo, tj. konsultacja wniosku w biurze L było wszak podstawą ww. kryterium nr 7. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 61 ust 8 pkt 1 lit. a ustawy wdrożeniowej orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania, obejmującego uiszczony przez skarżącego wpis sądowy od skargi w kwocie 200 zł, orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.