II GSK 3252/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Stukan-Pytlowany Sędzia NSA Janusz Zajda Sędzia NSA Piotr Pietrasz (spr.) Protokolant asystent sędziego Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 26 października 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Województwa Pomorskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 sierpnia 2017 r., sygn. akt III SA/Gd 448/17 w sprawie ze skargi [A.] w C. na informację Zarządu Województwa Pomorskiego z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Zarządu Województwa Pomorskiego na rzecz [A.] w C. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 193 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.), w brzmieniu nadanym na podstawie art. 1 pkt 56 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r. poz. 658; dalej: nowela), jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, do postępowania tego stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, z tym że Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wyroki i postanowienia w terminie trzydziestu dni. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 2 noweli, przepisy ustawy, o której mowa w art. 1, czyli p.p.s.a., w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 2-8, pkt 10-14, pkt 19-32, pkt 34-39, pkt 41-47, pkt 51, pkt 52, pkt 55, pkt 57, pkt 58, pkt 60-69, pkt 71, pkt 72 i pkt 74-81 niniejszej ustawy (noweli) stosuje się również do postępowań wszczętych przed dniem jej wejścia w życie. W pozostałym zakresie do tych postępowań stosuje się przepisy ustawy, o której mowa w art. 1, czyli p.p.s.a., w brzmieniu dotychczasowym. Oznacza to, że art. 193 p.p.s.a. w brzmieniu nadanym nowelą stosuje się dopiero do postępowań wszczętych już po dniu wejścia w życie noweli. Postępowanie przed sądem administracyjnym wszczęto skargą do Sądu I instancji z dnia 5 czerwca 2017 r., wniesioną do tego Sądu w dniu następnym. Wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego w tej sprawie nastąpiło zatem już po wejściu w życie noweli. W konsekwencji ma tu zastosowanie art. 193 p.p.s.a. w brzmieniu nadanym nowelą. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), a więc w tych granicach, jakie strona wnosząca ten środek odwoławczy sama nakreśli w ramach podstaw, o których mowa w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy ad meritum w jej całokształcie, lecz uzasadnione jest odniesienie się jedynie do zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Natomiast przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie prawa polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni, niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu lub uzasadnienie zarzutu niewłaściwego zastosowania przepisu oraz jaki mogło mieć to wpływ na wynik sprawy. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie przepisu (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy tj. na treść orzeczenia (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania, czy innego korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków jak i zakresu zaskarżenia. Skarżąca kasacyjnie oparła skargę kasacyjną na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., a zatem zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania. Odnosząc się w kolejności do zarzutów ujętych w skardze kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutu prawa materialnego związanego z naruszeniem art. 37 ust. 1 i 2 w zw. z art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów operacyjnych polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2016 r. poz. 217 z późn. zm. – dalej: ustawą wdrożeniową lub ustawą) poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że kryteria wyboru projektu winny być określone dosłownie, co narusza zasady oceny projektów na etapie strategicznym, która jest oceną porównawczą i polega na uszeregowaniu projektów według kolejności zgodnej ze stopniem, w jakim przyczyniają się do spełnienia celów Programu. Zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji bezpodstawnie przyjął, że ocena przejrzysta, rzetelna i równa występuje wyłącznie wówczas, gdy wnioskodawca z góry będzie znał wynik oceny i będzie mógł stworzyć projekt zakładając wygraną, ponieważ jest to sprzeczne z podstawowymi zasadami przyznawania pomocy ze środków unijnych, których założeniem jest dofinansowanie takich działań, które w najbardziej efektywny sposób przyczynią się do realizacji celów Programu. Efektem błędnej wykładni art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej był błąd w procesie subsumpcji polegający na uznaniu, iż projekt skarżącej został oceniony w sposób naruszający prawo, to jest z naruszeniem zasady równości, przejrzystości i bezstronności oceny. Zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Z kolei zgodnie z ustępem 2 tego przepisu projekt podlega ocenie pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektów. Natomiast zgodnie z art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy wdrożeniowej regulamin konkursu określa w szczególności kryteria wyboru projektów wraz z podaniem ich znaczenia. W tym miejscu podnieść należy, że wynikająca z art. 37 ustawy wdrożeniowej zasada przejrzystości, rzetelności i bezstronności wyboru projektów oraz równości traktowania wnioskodawców w dostępie do informacji o zasadach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania dotyczy każdego etapu konkursu, począwszy od momentu przygotowywania regulaminu konkursu i formularza aplikacyjnego, aż po zakończenie samego tego postępowania konkursowego. Zasady te mają charakter normatywny i stanowią gwarancję równego traktowania wszystkich potencjalnych beneficjentów pomocy unijnej, znajdując umocowanie w zasadzie równego dostępu do pomocy, wywodzącej się z traktatowej zasady równości. Zasada przejrzystości reguł oceny projektów wymieniona w art. 37 ust. 1 przywołanej ustawy ma charakter instrumentalny w relacji do zasady równości, formułując wobec właściwej instytucji przeprowadzającej wybór projektów do dofinansowania obowiązek jasnego, precyzyjnego i dostępnego dla wszystkich wnioskodawców (beneficjentów) określenia kryteriów kwalifikowania projektów. Wymogi zaś stawiane wnioskującym o udzielenie wsparcia, jeżeli na podstawie oceny ich spełnienia, miałoby to skutkować negatywnymi konsekwencjami, muszą być formułowane w sposób jednoznaczny, jasny i precyzyjny, a więc tak, aby nie pozostawiało to żadnych wątpliwości odnośnie do przyjmowanych w danym postępowaniu konkursowym kryteriów oceny projektów oraz oceny ich spełniania, które to kryteria oceny – co również należy podkreślić i uznać w tej mierze za oczywiste – powinny być znane wnioskodawcom i w odpowiedni sposób im notyfikowane, co ma tę konsekwencję, że służy gwarantowaniu pewności i stałości obowiązywania kryteriów oceny – a w konsekwencji wyboru – projektów do dofinansowania i eliminowaniu w tym zakresie jakichkolwiek domniemań stwarzających ryzyko zaistnienia pola dla jakiejkolwiek dowolności – gdy chodzi o stosowane kryteria oceny projektów – niweczącej przywołane powyżej zasady, a mianowicie zasady przejrzystości i rzetelności wyboru projektów oraz zasadę równego dostępu wnioskodawców do informacji o warunkach wyboru projektów (por. wyroki NSA z dnia: 17 sierpnia 2010 r., sygn. akt II GSK 856/10; 1 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK 5141/16; 8 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 131/17 oraz z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1320/17). W korespondencji do powyższego odwołać należy się do art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy wdrożeniowej, z którego wynika, że regulamin konkursu - o charakterze wiążącym zarówno dla ustanawiającej go właściwej instytucji, jak i dla podmiotów aplikujących w podlegającym regulacjom tego regulaminu postępowaniu konkursowym - powinien między innymi określać kryteria wyboru projektów oraz ich znaczenie. Co przy tym oczywiste, kryteria wyboru projektów powinny być określone w sposób czyniący zadość przedstawionemu powyżej standardowi, a ich znaczenie, o którym również jest mowa w przywołanym przepisie, odpowiadać powinno celowi danego postępowania konkursowego. Oceniając z opisanej perspektywy zasady wskazane w art. 37 ustawy wdrożeniowej, nie można zarzucić Sądowi I instancji przeprowadzenia wadliwej kontroli oceny projektu dokonanej przez organy w tej sprawie. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a także z treści skargi kasacyjnej można dojść do wniosku, że ocena projektu została dokonana na podstawie nieskonkretyzowanego kryterium, które dopiero na określonym etapie postępowania konkursowego zostało skonkretyzowane. W tej sprawie ustalenie dopiero na etapie oceny wniosku, że oddziaływanie projektu na danym obszarze, o czym mowa jest w dokumentacji konkursowej, to oddziaływanie projektu na obszarze powiatu nie mieści się w pojęciu przejrzystości. Wprost przeciwnie - znakomicie sprzyja wykluczeniu tej zasady. W konsekwencji w tej sprawie Sąd I instancji nie naruszył art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy wdrożeniowej. Regulamin konkursu nie określał bowiem w sposób prawidłowy kryterium wyboru projektów. Nie są zasadne również zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego. Pierwszy z tych zarzutów dotyczył naruszenia art. 61 ust. 8 pkt 1 lit a ustawy wdrożeniowej i art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 37 ust. 1, art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy wdrożeniowej poprzez sformułowanie wskazówek dotyczących ponownego rozpatrzenia sprawy w sposób niejasny i niezrozumiały, jak też w sposób powodujący, że wykonanie sformułowanych przez Sąd I instancji zaleceń co do dokonania ponownej oceny projektu, (czyli dokonanie oceny jednego projektu w inny sposób niż pozostałych uczestniczących w konkursie i z którymi zawarto już umowy o dofinansowanie oraz wprowadzenie nowych zasad oceny) stanowić będzie naruszenie art. 37 ust. 1 art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy wdrożeniowej lub skutkować będzie wyjściem poza granice sprawy naruszając tym samym art. 134 § 1 p.p.s.a. W konsekwencji wskazano, że jest to więc naruszenie mające istotny wpływ na wynik postępowania, ponieważ stwierdzenie niemożliwości legalnego wykonania wskazówek Sądu I instancji skutkowałoby innym rozstrzygnięciem. W opinii Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji wskazał wprost na sposób postępowania organu w związku z ponownym rozpatrzeniem sprawy. Otóż zobligowano organ do dokonania oceny projektu skarżącej, zgodnie z wyrażoną oceną w sprawie z zakresie kryterium "A4 Oddziaływanie projektu". Skoro zaś to kryterium zostało przez Sąd I instancji zakwestionowane jako naruszające art. 37 ust. 1 i 2 i 41 ust. 2 pkt 7 ustawy wdrożeniowej, to naturalną konsekwencją takiego stanu rzeczy jest dokonanie oceny z wykluczeniem tego kryterium. Zdaniem autora skargi kasacyjnej wykonanie sformułowanych przez Sąd I instancji zaleceń co do dokonania ponownej oceny projektu, (czyli dokonanie oceny jednego projektu w inny sposób niż pozostałych uczestniczących w konkursie i z którymi zawarto już umowy o dofinansowanie oraz wprowadzenie nowych zasad oceny) stanowić będzie naruszenie art. 37 ust. 1 art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy wdrożeniowej. Naczelny Sąd Administracyjny poglądu takiego nie podziela. Otóż Sąd I instancji w tej sprawie dał szansę organowi przeprowadzenia oceny projektu zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 37 ustawy wdrożeniowej. Natomiast, ewentualność, że ocena ta będzie dokonywana w innych warunkach niż ocena pozostałych projektów nie oznacza, że to właśnie ta ocena będzie naruszała zasadę równości. W opinii Naczelnego Sądu Administracyjnego jeżeli już, to zarzut taki można potencjalnie postawić pozostałym ocenom innych projektów dokonanych w tym konkursie, które przeprowadzono na podstawie kryteriów zakwestionowanych w toku sądowej kontroli. W tej sprawie Sąd I instancji, a także Naczelny Sąd Administracyjny stwierdziły, że kryterium konkursu "A4 Oddziaływanie projektu" narusza art. 37 ust. 1 art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy wdrożeniowej. Oczywiste jest natomiast, że kryterium to znalazło zastosowanie, a przynajmniej jest to prawdopodobne, w ramach ocen wszystkich projektów przeprowadzonych w konkursie. Druga grupa zarzutów procesowych dotyczyła naruszenia art. 66 ust. 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej oraz art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 106 § 3 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zaniechanie poczynienia niezbędnych dla podjęcia zgodnego z prawem rozstrzygnięcia ustaleń faktycznych to jest zaniechanie zbadania, czy na etapie postępowania sądowoadministracyjnego nie została wyczerpana kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w ramach działania, co jest naruszeniem mającym istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ ustalenie tej okoliczności determinowałoby inny wyrok. Z zarzutem tym ściśle wiąże się zarzut naruszenia art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy wdrożeniowej poprzez jego bezpodstawne zastosowanie w sytuacji, gdy podstawą rozstrzygnięcia winien być art. 66 ust. 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej, ponieważ wobec wyczerpania środków przeznaczonych na dofinansowanie projektów w ramach działania już po zakończeniu postępowania odwoławczego przed Instytucją Zarządzającą i po złożeniu odpowiedzi na skargę, a przed wyrokowaniem, Sąd I instancji bezpodstawnie przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, co stanowi naruszenie mające istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż zastosowanie właściwego przepisu powodowałoby inny wyrok. Zgodnie z art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy w wyniku rozpoznania skargi sąd może uwzględnić skargę, stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 39 ust. 1. Zgodnie natomiast z art. 66 ust. 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej w przypadku gdy na jakimkolwiek etapie postępowania w zakresie procedury odwoławczej zostanie wyczerpana kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w ramach działania, a w przypadku gdy w działaniu występują poddziałania – w ramach poddziałania: sąd, uwzględniając skargę, stwierdza tylko, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, i nie przekazuje sprawy do ponownego rozpatrzenia. W opinii Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji nie zaniechał poczynienia niezbędnych dla podjęcia zgodnego z prawem rozstrzygnięcia ustaleń faktycznych celem zbadania, czy na etapie postępowania sądowoadministracyjnego nie została wyczerpana kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w ramach działania. Przede wszystkim należy stwierdzić, że z art. 66 ust. 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej nie wynika obowiązek sądu w postaci inicjowania postępowania wyjaśniającego celem wykazania, czy na jakimkolwiek etapie postępowania w zakresie procedury odwoławczej wyczerpano kwotę przeznaczoną na dofinansowanie projektów w ramach działania, a w przypadku gdy w działaniu występują poddziałania – w ramach poddziałania. Art. 66 ust. 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej reguluje wyłącznie sposób rozstrzygnięcia postępowania sądowoadministracyjnego przez sąd (kompetencję orzeczniczą sądu), który jest odmienny od sposobu rozstrzygnięcia tego postępowania przewidzianego w art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Z zestawienia art. 66 ust. 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej oraz art. 106 § 3 p.p.s.a. wynika, że sąd powinien z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów dopiero w przypadku, gdy strona powoła się na okoliczność wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów, a zatem jeżeli to strona zainicjuje postępowanie wyjaśniające w tym zakresie. Nieuzasadniony jest również zarzut naruszenia art. 141 § 4 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. reguluje elementy uzasadnienia wyroku. Do naruszenia tego przepisu doszłoby gdyby uzasadnienie zostało sporządzone niezgodnie z tą regulacją tj. nie zawierało elementów wymienionych w tym przepisie, co nie miało miejsca w sprawie. Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Ponad wszelką wątpliwość Sąd I instancji rozstrzygał w granicach sprawy, gdyż dokonał kontroli zaskarżonej przez skarżącego formy działania organu administracyjnego. Natomiast fakt, że Sąd I instancji nie zainicjował postępowania wyjaśniającego celem wykazania, czy na jakimkolwiek etapie postępowania w zakresie procedury odwoławczej wyczerpano kwotę przeznaczoną na dofinansowanie projektów nie stanowi naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a., w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.). Na koszty postępowania składa się kwota 240 zł za udział w rozprawie pełnomocnika przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.