III SA/Gl 65/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer, Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz (spr.), Protokolant Specjalista Izabela Maj, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 sierpnia 2025 r. sprawy ze skargi M. K. na akt Prezydenta Miasta B. z dnia 4 listopada 2024 r. nr [...] w przedmiocie odrzucenia projektu organizacji ruchu oddala skargę. Zaskarżonym aktem z 4 listopada 2024r. nr [...] Prezydent Miasta B. po rozpatrzeniu wniosku firmy U w sprawie zatwierdzenia projektu stałej organizacji ruchu dla zadania pn. "P" odrzucił projekt. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia powołał art.10 ust. 6 ustawy z 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (t. j. Dz. U. z 2024r. poz. 1251 ze zm.) w związku z § 8 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 23 września 2003r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (t. j. Dz. U. z 2017r., poz. 784). Z akt sprawy wynika, że 28 kwietnia 2023r. skarżący przedłożył do organu wniosek o zatwierdzenie projektu stałej organizacji ruchu dla zadania p.n. "P". Projektowana przebudowa miała polegać na umożliwieniu wyjazdu z istniejącego obiektu na al. A. (w zastępstwie istniejącego wyjazdu wyłącznie przez ul. O.) na zasadzie skrętu w prawo. Aktem z 10 lipca 2023r. organ odrzucił projekt. W jego lakonicznym uzasadnieniu wskazał, że projektowana organizacja ruchu obejmująca umożliwienie wyjazdu z obiektu na al. A. zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego oraz jest niezgodna z pierwotną decyzją o pozwoleniu na budowę zjazdu publicznego (włączenie do drogi publicznej), wydaną 22 grudnia 2020 r. pismem znak [...]. Zgodnie z ww. decyzją zostało wyrażone jednoznaczne stanowisko o "jednokierunkowym charakterze" drogi. Zważywszy na fakt, iż w geometrii drogi oraz sytuacji ruchowej nie zaszły zmiany, organ nie widział uzasadnienia dla umożliwienia wyjazdu na al. A.. Wyrokiem z 8 lipca 2024r. o sygn. akt III SA/Gl 817/23 WSA w Gliwicach stwierdził nieważność aktu odrzucającego projekt organizacji ruchu. Stwierdził bowiem, że co prawda organ zarządzający ruchem ma kompetencję do odrzucenia projektu organizacji ruchu w przypadku stwierdzenia, że projektowana organizacja zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego, ale winien wykazać, że w sprawie zostały spełnione przesłanki odrzucenia. Natomiast w tej sprawie Prezydent Miasta wprawdzie wskazał na przesłankę zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, ale w żaden sposób nie uzasadnił swojego stanowiska, że przedłożony projekt go nie gwarantuje. Uznał zatem, że zaskarżony akt został wydany bez ustaleń m.in. w zakresie przesłanek z § 8 ust. 5 rozporządzenia. Wyrok ten stał się prawomocny. 7 października 2024r. skarżący ponownie złożył do organu wniosek o zatwierdzenie projektów stałej i czasowej organizacji ruchu, dotyczący tego samego planowanego wyjazdu z nieruchomości na al. A. zamiast na ulicę O.. Zaskarżonym w niniejszej sprawie aktem z 4 listopada 2024 r. nr [...] Prezydent Miasta ponownie odrzucił projekt organizacji ruchu złożony przez stronę. W obszernym uzasadnieniu wskazał, że zadaniem organu zarządzającego ruchem na drodze jest zapewnienie bezpieczeństwa wszystkim uczestnikom ruchu drogowego oraz efektywne wykorzystanie dróg publicznych. W wyniku analizy projektu przeprowadzonej na podstawie § 8 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 23 września 2003r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (t. j. Dz. U. z 2017r., poz. 784) – dalej powoływane jako rozporządzenie, organ zarządzający ruchem odrzucił projekt organizacji ruchu na podstawie § 8 ust. 5 pkt 1 wskazując, że proponowana organizacja ruchu stwarza zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu na drogach. Dalej organ wskazał, że aleja A. stanowi jedną z kluczowych arterii komunikacyjnych miasta, pełni istotną rolę w systemie transportowym oraz umożliwia ruch drogowy w obrębie miasta między dzielnicami, prowadzi ruch tranzytowy oraz komunikacji miejskiej, jak również dojazd do sąsiednich miejscowości (M., M., J., J.). Droga pełni funkcję zachodniej obwodnicy drogi wojewódzkiej nr [...] klasy technicznej "G"-główna, charakteryzując się wysokim natężeniem ruchu kołowego, co potwierdzają pomiary. Średnie natężenie ruchu kołowego w godzinie szczytu porannego (godz. 7:15-8:15) wynosi 1715 pojazdów na godzinę, natomiast w szczycie popołudniowym (godz. 15:30-16:30) 1494 pojazdów na godzinę. Z przeprowadzonych badań wynika, że średnio aż 35% kierujących notorycznie przekracza dopuszczalne prędkości. Powyższe pomiary uwzględniają ocenę al. A. na kierunku wyłącznie południe - północ (odcinek objęty opracowaniem). Wzmożony ruch oraz częste niedostosowanie prędkości do obowiązujących ograniczeń są przyczyną wielu zdarzeń drogowych, co potwierdzają statystyki Policji. Przedmiotowy zjazd publiczny zlokalizowany jest w bezpośrednim sąsiedztwie węzła komunikacyjnego oraz zatoki autobusowej (10 metrów), obsługującej [...] linii komunikacji miejskiej. W godzinie szczytu porannego (godz. 7:15-8:15) na zatoce zatrzymuje się 15 autobusów, natomiast w szczycie popołudniowym (godz. 15:30-16:30) - 17 pojazdów. Projektowane włączenie, w ocenie zarządzającego ruchem, stworzy dodatkowy punkt kolizyjny włączających się do ruchu z pojazdami poruszającymi się główną drogą poprzez wykonywanie gwałtownych manewrów związanych z wymuszaniem pierwszeństwa, co w konsekwencji skutkować będzie zagrożeniem dla zdrowia i życia uczestników ruchu drogowego. Mając na uwadze charakterystykę ulicy, sytuację ruchową, przebieg ulicy w planie (pochylenie podłużne drogi), lokalizację węzła komunikacyjnego oraz zatoki autobusowej, organ zarządzający ruchem stwierdził, że projektowane włączenie działki nr [...] do al. A. zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego, co potwierdza w swej opinii Komendant Miejski Policji w B., wskazując na § 55 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (t. j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1518), zgodnie z którym "zjazdu, wyjazdu lub wjazdu zwykłego nie projektuje się w miejscu, które zagraża bezpieczeństwu ruchu. W szczególności zjazdu zwykłego nie projektuje się w obszarze węzła lub skrzyżowania, z wyjątkiem trudnych warunków". Wobec powyższego opinia Policji w sprawie zatwierdzenia projektu stałej organizacji ruchu jest negatywna. Odnosząc się do przedstawionych w piśmie strony przykładów lokalizacji zjazdów uznanych przez skarżącego za tożsame z projektowanym organ stwierdził, że: - na ul. K., ul. P., ul. L. nie ma zjazdów publicznych, - nie istnieje zjazd do sklepu sieci L. na ul. B.., - zjazd do sklepu sieci L. oraz stacji paliw O. przy ul. W. zlokalizowany pomiędzy dwoma sygnalizacjami świetlnymi objętymi ITS. Zaobserwowane prędkości kierujących - 50 km/h. W sąsiedztwie brak przystanku autobusowego oraz węzła komunikacyjnego, brak pochylenia podłużnego drogi. - zjazd do sklepu sieci B. na ul. C. zlokalizowany pomiędzy rondem a sygnalizacją świetlną. W związku z powyższym, zaobserwowana prędkość oscyluje między 30-50 km/h. W sąsiedztwie brak przystanku autobusowego; oraz węzła komunikacyjnego, brak pochylenia podłużnego drogi. - zjazd do salonu V. przy ul. W.- obsługa poprzez pas wyłączenia i pas przeplatania. W sąsiedztwie brak przystanku autobusowego oraz węzła komunikacyjnego, brak pochylenia podłużnego drogi. - zjazd do hotelu I. przy ul. Z. zlokalizowany pomiędzy dwoma skrzyżowaniami z sygnalizacją świetlną objętymi ITS. Zaobserwowana prędkość - 40-50 km/h. W sąsiedztwie brak węzła komunikacyjnego oraz pochylenia podłużnego drogi. W związku z powyższym, zważywszy na odmienną geometrię dróg, zróżnicowaną sytuację ruchową oraz funkcje obsługiwanych obiektów, przytoczone przez projektanta bliźniacze lokalizacje zjazdów są nieuzasadnione w kontekście zaprojektowanego rozwiązania. Obecnie pełna obsługa laboratorium analitycznego (placówka służby zdrowia - obiekt inwestora) odbywa się ulicą O., która jest drogą publiczną, ogólnodostępną o długości ok. 280 m, bez przejazdu. Ruch komunikacyjny ogranicza się wyłącznie do dojazdu do kilkunastu posesji. Zarówno ul. O. jak również układ komunikacyjny obejmujący sąsiednie ulice: A., K., K. znajdują się w strefie ograniczonej prędkości do 30 km/h. Mając na uwadze bezpieczeństwo mieszkańców ul. O., organ zarządzający w swojej analizie uwzględnił dane dotyczące wypadkowości. Z informacji uzyskanych z Komendy Miejskiej Policji w B. wynika, że w ostatnich 3 latach na ul. O. odnotowano trzy kolizje drogowe, których przyczyną było nieprawidłowe wymijanie, nieustąpienie przejazdu, nieprawidłowe cofanie. Biorąc pod uwagę potrzeby lokalnej społeczności, w ocenie zarządzającego ruchem proporcje pomiędzy interesem osób mieszkających przy ww. ulicy, którym należy zapewnić swobodny i bezpieczny dojazd do ich posesji a klientami laboratorium są prawidłowo wyważone. Rozstrzygnięcie to stało się przedmiotem skargi do sądu administracyjnego, rozpoznawanej w niniejszej sprawie. II. Aktowi organu zarządzającego ruchem skarżący zarzucił: • Naruszenie art. 7 Kpa poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej, zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, jak również poprzez wybiórczą analizę zgromadzonej w sprawie dokumentacji, pomijanie części posiadanej dokumentacji, fragmentaryczne analizowanie stanu faktycznego sprawy; • Naruszenie art. 7a Kpa, poprzez naruszenie zasady rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony - co skutkowało odrzuceniem złożonego do zatwierdzenia projektu stałej organizacji ruchu, podczas gdy brak jest ku temu podstaw faktycznych i prawnych, bowiem projekt spełnia wszelkie wymogi i jego zatwierdzenie jest uzasadnione, zaś wątpliwości organu nie znajdują potwierdzenia w stanie faktycznym sprawy, w tym w zgromadzonych dokumentach; • Naruszenie art. 8 § 1, poprzez naruszenie zasady budowania zaufania do władzy publicznej, poprzez prowadzenie postępowania w sposób stronniczy, wybiórczo analizując zgromadzoną w sprawie dokumentację, z pominięciem zasady proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania; • Naruszenie art. 8 § 2 Kpa, poprzez naruszenie zasady utrwalania praktyki rozstrzygania spraw, z całkowitym pominięciem faktu, iż na terenie miasta B. na drogach dwujezdniowych o porównywalnym lub większym natężeniu ruchu, funkcjonuje z powodzeniem szereg zjazdów oraz skrzyżowań o bliźniaczej geometrii (w tym o znacznie większym obciążeniu ruchem, z dodatkowymi utrudnieniami np. poprzeczną drogą dla rowerów), co świadczy o zasadność zatwierdzenia przedłożonego projektu stałej organizacji ruchu, jak również o zatwierdzaniu takich projektów dla realizacji innych inwestycji; • Naruszenie art. 11 Kpa, poprzez naruszenie zasady przekonywania, a przejawiające się brakiem racjonalnego wyjaśnienia stanowiska organu, niewyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy, niewskazania podstawy prawnej skutkującej odrzuceniem projektu; • Naruszenie art. 13 Kpa, poprzez naruszenie zasady polubownego rozstrzygania kwestii spornych i odrzucenia złożonego do zatwierdzenia projektu stałej organizacji ruchu, pomimo spełnienia przez wnioskującego wszelkich wymogów formalno - proceduralno - technicznych; • Naruszenie art. 77 § 1 Kpa, poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób wybiórczy, przy nieuwzględnieniu całokształtu materiału dowodowego, z pominięciem szeregu dokumentów oraz okoliczności (jak chociażby w zakresie tożsamości zjazdów w mieście); • Naruszenie przepisów rozporządzenia poprzez niezatwierdzenia projektu organizacji ruchu, pomimo spełnienia wszystkich określonych tam warunków i posiadania kompletnej dokumentacji, jak również wymaganych opinii; • Naruszenie § 8 ust 6 pkt 1 rozporządzenia, poprzez pominięcie interesu społecznego przy rozpatrywaniu projektu organizacji ruchu, pomimo, iż zatwierdzenie projektu organizacji ruchu potwierdzone jest także słusznym interesem społecznym, co wynika wprost z dokumentacji, w tym w szczególności stanowiska MZD, które wskazało wprost, że dopuszczenie możliwości wyjazdu na ul. A., a nie tylko na O. - jak to jest aktualnie, ma na celu poprawę warunków ruchu i bezpieczeństwa; • Naruszenie § 8 ust 5 pkt 1 rozporządzenia, poprzez odrzucenie złożonego do zatwierdzenia projektu stałej organizacji ruchu z powołaniem się na stwierdzenie, że projektowana organizacja ruchu zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego, pomimo, iż twierdzenia tego nie potwierdzają żadne dokumenty, opinie, decyzje, zaś przedłożony projekt spełnia wszelkie wymogi przewidziane w przepisach obowiązującego prawa (w tym także w zakresie bezpieczeństwa w ruchu drogowym, przy uwzględnieniu charakterystyki ulicy, sytuacji ruchowej, przebiegu ulicy w planie (pochylenie drogi), lokalizacji zatoki autobusowej; • Przekroczenie uprawnień organu, poprzez podważanie ustaleń i decyzji dokonanych przez właściwe podmioty (zarządcę drogi), działanie w sposób niebudzący zaufania do organu poprzez przytaczanie fragmentarycznych danych, częściowo niemających potwierdzenia w stanie faktycznym, wybiórcze posługiwanie się danymi i dokumentacją niezbędną do rozpoznania niniejszej sprawy, wskazywanie na okoliczności nie mające miejsca w rzeczywistym stanie faktycznym; • Niewykonanie przez organ wydający zaskarżony akt wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 08.07.2024 r., sygn. akt III SA/Gl 817/23; • Naruszenie zasad współżycia społecznego, poprzez uporczywe działanie na szkodę inwestora, ze zwłoką dla niego, narażając go na szereg reperkusji, straty finansowe, niemożliwość ukończenia inwestycji, jak również na szkodę podmiotów i osób z nim współpracujących, uporczywe uniemożliwianie inwestorowi realizacji inwestycji - pomimo jakichkolwiek przesłanek to uzasadniających; • Brak uwzględnienia przez organ kryteriów skutecznego zarządzania ruchem na drogach, do których należy zaliczyć konieczność zapewnienia bezpieczeństwa wszystkim uczestnikom ruchu drogowego, potrzeby efektywnego wykorzystania dróg publicznych oraz uwzględnianie potrzeb społeczności lokalnych; • Brak wszechstronnego przeanalizowania całokształtu materiału dowodowego, jak również akt sprawy, przejawiającego się w pominięciu faktu, iż na terenie miasta B. na drogach dwujezdniowych o porównywalnym lub większym natężeniu ruchu, funkcjonuje z powodzeniem szereg zjazdów oraz skrzyżowań o bliźniaczej geometrii (w tym o znacznie większym obciążeniu ruchem, z dodatkowymi utrudnieniami np. poprzeczną drogą dla rowerów), co świadczy o zasadność zatwierdzenia przedłożonego projektu stałej organizacji ruchu; - co skutkowało odrzuceniem złożonego do zatwierdzenia projektu stałej organizacji ruchu, podczas gdy brak jest ku temu podstaw faktycznych i prawnych, bowiem projekt spełnia wszelkie wymogi prawne, zgodny jest z przepisami, słusznym interesem obywatela oraz potrzebami społeczności lokalnej, jak również z polityką transportową, a co więcej jest efektywny oraz poprawia warunki bezpieczeństwa ruchu drogowego - zaś jego zatwierdzenie jest uzasadnione. III. Podnosząc powyższe zarzuty, wniósł o : 1) Zmianę zaskarżonego aktu poprzez zatwierdzenie projektu stałej organizacji ruchu ewentualnie 2) Uchylenie zaskarżonego aktu, nakazanie podjęcia działań związanych z zatwierdzeniem organizacji ruchu, w tym w szczególności zatwierdzenie projektu stałej oraz czasowej organizacji ruchu; ewentualnie 3) Stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu; IV. Nadto wniósł o : 1) Dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów załączonych do skargi, jak i tych które zostaną dosłane w terminie późniejszym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Oświadczył, że realizując wskazania zawarte w wyroku o sygn. akt III SA/Gl 817/23 ponownie przeanalizował akta i zgromadził dodatkowe dowody. Komendant Miejski Policji w B. pismem z 23 października 2024 r. przedstawił zestawienie zdarzeń drogowych na al. A. za lata 2022 - 2024r. według stanu na dzień 23.10.2024 r., z którego wynika, że w 2022 r. na odcinku pomiędzy ulicami K. i M. doszło do 4 kolizji, w 2023 r. do 6 kolizji, a w roku 2024r. do 2, z czego 1 został zakwalifikowany jako wypadek. Nadto pismem z 23 października 2024r. Komendant Miejski Policji w B. stwierdził jednoznacznie, iż wydał negatywną opinię do zaskarżonego projektu organizacji ruchu. Wskazał także, że "miejsce projektowanego włączenia jest odcinkiem, w którym ruch kołowy jest duży, kierujący pojazdami przeplatają się pomiędzy istniejącym przystankiem autobusowym oraz zjazdem w kierunku ulicy B.. Zaprojektowanie w tym miejscu bezpośredniego włączenia do al. A. może generować dodatkowe zdarzenia oraz niebezpieczne sytuacje drogowe, a co za tym idzie będzie zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego". Organ powołał się też na dane pozyskane z bazy danych programu ITS, gdzie: średnie natężenie ruchu z dwóch skrzyżowań będących początkiem i końcem drogi pojazdów analizowanego odcinka w godzinie szczytu porannego 7:15 - 8:15 wynosi 1715 pojazdów i szczytu popołudniowego z godziny 15:30-16:30, kiedy to wynosi 1494 pojazdów. Podniósł, że odpowiedzialność za zatwierdzoną organizację ruchu, powyższe opracowanie i konsekwencje z niego wynikające z chwilą zatwierdzenia w całości przechodzą na zarządzającego ruchem. Natomiast pierwotnie określone warunki zabudowy i skomunikowania wyłącznie od strony ulicy O. /pozwolenie na budowę/, jak i zgody na budowę wyłącznie pasa wyłączenia z ulicy A. z fizycznym uniemożliwieniem wyjazdu z terenu L. na wymienioną ulicę określone w decyzji zarządcy drogi z dnia 22 grudnia 2020r. nr [...] nie były kwestionowane przez stronę. Przypomniał, że al. A. jest zachodnią obwodnicą miasta prowadzącą ruch o dużym natężeniu, do której włączenia obiektów takich jak stacje paliw i obiekty handlowe wykonane są wyłącznie poprzez pas włączenia i wyłączenia, a inne prócz skrzyżowań nie mają miejsca. Żadna z przytaczanych przez stronę jako tożsame lokalizacji nie dotyczy skomunikowania obiektu z obwodnicą A.. Wskazane przez skarżącego lokalizacje dotyczą dróg przebudowanych z uwagi na fakt, iż są one głównym arteriami miasta, lecz żadna z nich nie pełni funkcji obwodnicy. Przypomniał, że przed przedstawieniem projektu do zatwierdzenia należy pozyskać wymagane prawem opinie zarządcy drogi i Policji, jednak żadna z nich nie jest dla zarządzającego ruchem wiążąca. Odrzucając zatwierdzenie projektu stałej organizacji ruchu organ wziął pod uwagę także interes społeczny mieszkańców ulicy O., bowiem dotychczasowe skomunikowanie jest dla nich bezpieczne, co odzwierciedla statystyka zdarzeń drogowych określona w korespondencji Komendanta Miejskiego Policji z 17 października 2024 r. nr [...]. Organ podkreślił także, że przy budowie przedmiotowej drogi wszystkie włączenia dla dróg lokalnych oraz z terenów zabudowy jednorodzinnej zostały zaślepione, a ich skomunikowanie zostało rozwiązane za pomocą układu dróg lokalnych. Na rozprawie pełnomocnik podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Skarżący podkreślił swe uprawnienia i wiedzę w zakresie projektowania w specjalności drogowej, w tym fakt, że posiada certyfikat audytora bezpieczeństwa ruchu drogowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2024r., poz. 935) dalej powoływana także jako ppsa, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków (inne niż akty prawa miejscowego), podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Na wstępie rozważenia wymagała dopuszczalność drogi sądowej przed sądem administracyjnym ze skargi na akt Prezydenta Miasta jako organu zarządzającego ruchem. W kwestii tej wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 26 czerwca 2014r. o sygn. akt I OPS 14/13. Stwierdził w niej, że zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ jednostki samorządu terytorialnego wskazany w art. 10 ust. 4, 5, 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.), na podstawie § 3 ust. 1 pkt 3, § 6 ust. 1 i § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. Nr 177, poz. 1729), jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). W uzasadnieniu uchwały NSA wyjaśnił, że zatwierdzenie organizacji ruchu ma charakter ogólny i abstrakcyjny, tworzy nową sytuację prawną podmiotów korzystających z dróg i czyni to generalnie - na zasadzie powszechności dostępu. Akty realizujące zadania administracji drogowej są aktami władztwa publicznego, bo ingerują w materię korzystania z dróg publicznych, precyzując ich sieć, sposób finansowania, jakość, parametry, utrzymywanie w zdatności do używania. Podobnie NSA w wyroku z 19 marca 2019 r., OSK 1300/17, LEX nr 3112033 stwierdził, że "Zatwierdzenie organizacji ruchu jest swoistą działalnością organu samorządu terytorialnego i stanowi akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., ustanawiając zasady organizacji ruchu o charakterze powszechnym i ogólnym, nie ograniczając się do zakresu organizacyjno - technicznego i nie będąc czynnością jednorazową." W związku z powyższym stanowiskiem, zdaniem Sądu orzekającego, należy przyjąć, że analogicznie również akt o odrzuceniu projektu organizacji ruchu – jako także akt o charakterze powszechnym i ogólnym, gdyż eliminujący możliwość ustalenia zasad albo nowych zasad organizacji ruchu - stanowi taki akt. Podobne stanowisko co do zaskarżalności aktu o odrzuceniu projektu organizacji ruchu zajął WSA w Gliwicach w sprawie o sygn. akt II SA/Gl 1376/20. Organem zarządzającym ruchem w miastach na prawach powiatu, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest Prezydent Miasta, o czym stanowi art. 10 ust. 6 ustawy z 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2024r., poz. 1251). Tryb zaskarżania do sądu administracyjnego aktów z art. 3 § 2 pkt 6 ppsa określa art. 87 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 920) oraz art. 101 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2025r., poz. 1153) – dalej jako usg. Stosownie do art. 101 ust. 1 usg, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przy czym, skargę można wnieść bez konieczności wyczerpania środków zaskarżenia. W wcyt. art. 101 ust. 1 usg jest mowa o zarządzeniach organu, co w tej sprawie zostało spełnione, gdyż akt został wydany przez Naczelnika Wydziału Komunikacji, działającego w upoważnienia Prezydenta Miasta. Nadto jako warunek wniesienia skargi do sądu administracyjnego wprowadził on przesłankę wykazania naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia w sprawie z zakresu administracji publicznej. Sąd jest zatem zobligowany do zbadania legitymacji procesowej strony skarżącej poprzez ustalenie, czy będąca podmiotem skargi (uchwała, zarządzenie) narusza interes prawny skarżącego, przy czym chodzi tu o interes własny podmiotu skarżącego. Nie może być źródłem tego interesu sam charakter drogi publicznej i prawo do korzystania z niej na podstawie art. 1 ustawy z 21 maca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2025 r. poz. 889), gdyż przy takim podejściu katalog podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi byłby praktycznie nieograniczony. Co do tego Sąd orzekający podziela pogląd wyrażony w wyroku WSA w Poznaniu sygn. akt III SA/Po 950/21, że krąg podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi winien być weryfikowany w okolicznościach danej sprawy. W rozpatrywanej sprawie skarżący prowadzi działalność jako U. Posiada uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności drogowej, a także certyfikat audytora bezpieczeństwa ruchu drogowego. To on wykonał sporny projekt organizacji ruchu, będący utworem w rozumieniu ustawy z 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (t.j. Dz. U. z 2025r., poz. 24), złożył wniosek o zatwierdzenie i był adresatem zaskarżonego aktu. Odrzucenie projektu sporządzonego przez skarżącego w ramach jego własnej działalności odnosi się do jego dóbr osobistych, tj. jego renomy, oceny świadczonych przez niego usług, a zatem na strefę praw skarżącego jako podmiotu sporządzającego projekt, co uzasadnia przyjęcie, że jest legitymowany do wniesienia skargi. Przechodząc do meritum sprawy zauważyć należy, że sąd administracyjny z woli ustawodawcy nie jest właściwy do załatwienia sprawy, a jedynie zbadania, czy postępowanie zostało przeprowadzone prawidłowo oraz czy stanowisko organu, jakie zajął w rozstrzygnięciu (decyzji, akcie, czynności) znajduje oparcie w przepisach prawa. Katalog organów zarządzających ruchem na drogach oraz wykonujących nadzór nad tym zarządzaniem reguluje art. 10 Prawa o ruchu drogowym. Art. 10 ust. 12 tej ustawy zawiera delegację ustawową dla ministra właściwego do spraw transportu, działającego w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw wewnętrznych i Ministrem Obrony Narodowej, do określenia, w drodze rozporządzenia, szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem. W wykonaniu tej delegacji, Minister Infrastruktury wydał rozporządzenie z 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (t.j. Dz. U. z 2017r., poz. 784 ze zm.) – dalej powoływane jako rozporządzenie. Jak wynika z uzasadnienia wyroku o sygn. akt III SA/G 817/23, powodem uchylenia poprzedniego aktu organu zarządzającego ruchem o odrzuceniu projektu stałej organizacji ruchu była lakoniczność jego uzasadnienia. Jako podstawę prawną tego aktu organ wskazał bowiem § 8 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia, który stanowi, że organ zarządzający ruchem odrzuca projekt organizacji ruchu w przypadku stwierdzenia, że projektowana organizacja ruchu zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego. W żaden sposób jednak swego stanowiska nie uzasadnił. W przedmiotowej sprawie organ powołał się na § 8 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia stanowiący, że po rozpatrzeniu złożonego projektu organizacji ruchu organ zarządzający ruchem może odrzucić projekt, a także na cytowany już § 8 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia określający przesłankę tego jego odrzucenia w postaci zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego. W ocenie Sądu w zaskarżonym akcie z 4 listopada 2024r. wada w postaci braku uzasadnienia została usunięta, gdyż organ wyjaśnił, dlaczego przyjął, że projektowana zmiana organizacji ruchu zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego i w oparciu o jakie dowody poczynił to ustalenie. Organ wskazał, że al. A. jest jedną z głównych arterii komunikacyjnych miasta o kategorii G – główna i charakteryzuje się dużym natężeniem ruchu kołowego. Znajduje to potwierdzenie w informacji uzyskanej z Miejskiego Zarządu Dróg, z której wynika, że średnie natężenie ruchu w godzinach szczytu porannego (godz. 7:15 – 8:15) i popołudniowego (godz. 15:30 – 16:30) wynosi odpowiednio 1715 i 1494 pojazdy. (Karta 26 akt). Oprócz wzmożonego ruchu podniósł także, że średnio 35% kierujących przekracza w tym miejscu dozwoloną prędkość, co jest przyczyną wielu zdarzeń drogowych. Organ uzyskał także z KMP zestawienie zdarzeń drogowych w rejonie objętym projektem, z którego wynika, że w latach 2022-2024 były odpowiednio 4 kolizje i 6 kolizji, a w 2024r. do dnia 23 października (data sporządzenia zestawienia) – 2 kolizje. Dla porównania, uzyskał także zestawienie zdarzeń drogowych na ul. O., tj. tej, przez którą obecnie odbywa się wyjazd z nieruchomości (karta 22). Wynika z niego, że w roku 2022 nie odnotowano na niej żadnego zdarzenia, w 2023 – 1 a w 2024r. – 2, z czego – zdaniem Sądu wynika, że nawet przy obecnie istniejącej organizacji ruchu al. A. jest o wiele bardziej kolizyjna, niż ul. O.. Dlatego Sąd uznał, że organ wykazał, iż dodatkowe włączenie w pas tej drogi zagrażałoby bezpieczeństwu jej użytkowników. Z powyższego wynika także, że organ wziął również pod uwagę potrzeby społeczności lokalnej, do czego jest zobowiązany przez § 8 ust. 6 pkt 1 rozporządzenia, w myśl którego organ zarządzający ruchem może odrzucić projekt organizacji ruchu w przypadku stwierdzenia niezgodności projektowanej organizacji ruchu z założeniami polityki transportowej lub potrzebami społeczności lokalnej. Potrzebą społeczności lokalnej jest z jednej strony zapewnienie sprawnej komunikacji, ale także niewątpliwie bezpieczeństwo ruchu drogowego. Biorąc pod uwagę natężenie ruchu na al. A. i ul. O. oraz wypadkowość na nich, organ wykazał, że również ten element przemawia przeciwko zatwierdzeniu projektu w przedłożonym kształcie, gdyż istniejąca organizacja ruchu jest bezpieczna dla mieszkańców ul. O.. Nadto jest to krótka ulica, gdyż jej długość wynosi ok. 280m i poruszają się po niej tylko osoby dojeżdżające do przylegających posesji, których jest zaledwie kilkanaście. Organ wskazał także, że w odległości 10 m od węzła komunikacyjnego znajduje się zatoka dla pojazdów komunikacji miejskiej, na której w szczycie porannym, o którym wyżej mowa tj. w ciągu 1 godz. zatrzymuje się 15 pojazdów, a w szczycie popołudniowym – 17, co -jak Sąd obliczył- daje średnią na poziomie 4 oraz ok. 3,5 minut. W praktyce oznacza to, że – uwzględniając czas potrzebny na wymianę pasażerów - z chwilą wyjazdu jednego pojazdu z zatoki, kolejny już do niej wjeżdża. W aktach sprawy (karta 28 akt administracyjnych) znajduje się pismo Komendanta Miejskiego Policji, który wydał negatywną opinię do wskazanej organizacji uchu z uwagi na fakt, że miejsce projektowanego włączenia jest odcinkiem, w którym ruch kołowy jest duży, kierujący pojazdami przeplatają się pomiędzy istniejącym przystankiem autobusowym oraz zjazdem w kierunku ul. B.. Zaprojektowanie w tym miejscu bezpośredniego włączenia do al. A. może generować dodatkowe zdarzenia oraz niebezpieczne sytuacje drogowe, a co za tym idzie będzie zagrażało bezpieczeństwu ruchu drogowego. W oparciu o powyższe ustalenia, organ uznał, że projektowane włączenie stworzy dodatkowy punkt kolizyjny z pojazdami poruszającymi się główną drogą. Argumentację tę Sąd uznał za wyczerpującą i uzasadniającą stanowisko organu, a co za tym idzie – zaskarżony akt za odpowiadający prawu. Istotne jest także to, że warunki zabudowy dla działki [...] i skomunikowania poprzez wykonanie wjazdu z al. A. i wyjazdu wyłącznie przez ul. O. nigdy dotąd nie były kwestionowane. Natomiast włączenia innych obiektów znajdujących się przy al. A. odbywają się wyłącznie przez pas włączenia i wyłączenia lub skrzyżowania, a inne nie mają miejsca. Chodzi bowiem o to, aby wyjazd z obiektów nie naruszał bezpieczeństwa na ciągu głównym. Końcowo przypomnieć należy, co organ podniósł dopiero w odpowiedzi na skargę, ale co dodatkowo potwierdza słuszność zajętego przez organ stanowiska – że istniejące w czasie budowy drogi wszystkie włączenia dla dróg lokalnych oraz z terenów zabudowy jednorodzinnej zostały zaślepione i są skomunikowane za pomocą dróg lokalnych. Z powyższego wynika, że zatwierdzeniu przedłożonego projektu organizacji ruchu sprzeciwia się także zasada równości. Skoro bowiem inne, wcześniej już istniejące wyjazdy na al. A. wyjazdy zostały zaślepione, to naruszeniem tej zasady byłoby, gdyby organizacja ruchu przewidująca taki wyjazd została teraz zatwierdzona w sytuacji, gdy istnieje i funkcjonuje inny sposób skomunikowania nieruchomości - przez ul. O.. Nadto zauważyć należy, że opinie innych organów są dla zarządzającego ruchem niewiążące. Zatem fakt, że opinia Zespołu ds. Transportu Publicznego, na którą powołuje się skarżący nie jest negatywna z jednej strony nie wiąże organu, z drugiej – może się odnosić jedynie do wpływu projektowanego wyjazdu na obsługę pasażerów komunikacji zbiorowej, bo takie są kompetencje tej jednostki. Nie może zaś dotyczyć względów bezpieczeństwa ruchu drogowego, gdyż co do tego wyłącznie właściwy jest organ zarządzający ruchem. Podobnie nie może mieć przesądzającego znaczenia opinia Miejskiego Zarządu Dróg. Jest to bowiem jednostka właściwa do zarządzania drogami jako obiektami, poboru opłat za korzystanie z nich, czynności związanych z utrzymaniem i ochroną dróg, ustawiania zasłon przeciwśnieżnych itp., a nie w kwestiach organizacji ruchu po tych drogach. Natomiast odnosząc się do wskazanych przez stronę tożsamych zjazdów organ wykazał, że nie są one identyczne, jak projektowane przez skarżącego, a istniejące różnice są istotne z punktu bezpieczeństwa ruchu drogowego – brak przystanków autobusowych, niższe prędkości pojazdów, brak pochylenia podłużnego drogi. Sąd nie podziela natomiast stanowiska strony co do tego, że organ nie wykonał zaleceń wynikających z wyroku o sygn. akt III SA/Gl 817/23. W wyroku tym Sąd w żadnym miejscu nie przesądził, że projekt powinien zostać zatwierdzony. Wskazał jedynie, że organ winien swe rozstrzygnięcie uzasadnić poprzez wykazanie spełnienia przesłanek wynikających z przepisów stanowiących podstawę rozstrzygnięcia. Zatwierdzenie projektu ruchu nie może być czynnością mechaniczną i arbitralną, dokonaną niejako rutynowo (por. wyroki NSA: z 27 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 1964/18 oraz z 15 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 2359/19). Proces zatwierdzenia zmiany organizacji ruchu wymaga wyważenia proporcji pomiędzy interesem osób mieszkających, czy też prowadzących działalność gospodarczą przy danej drodze, którym należy zapewnić swobodny i bezpieczny, zgodny z przepisami ruchu drogowego, dojazd do ich nieruchomości (co już aktualnie jest spełnione), a interesem społecznym, który wymaga aby zapewnić bezpieczeństwo wszystkim uczestnikom ruchu drogowego. Tym samym, zatwierdzenie projektu musiało zawierać umotywowanie przyjętych rozwiązań. W ocenie Sądu organ podejmując akt z 4 listopada 2024r. tym wymogom sprostał. Zbadał zarówno natężenie, jak i warunki ruchu na al. A., wypadkowość na ulicach, przez które wyjazd przebiega aktualnie i miałby przebiegać wg projektu, przeanalizował potrzeby społeczności lokalnej pod kątem zapewnienia bezpieczeństwa mieszkańców ul. O.. Wyniki owej analizy przestawił w uzasadnieniu aktu. Są one wyczerpujące i wiarygodnie uzasadniają pogląd organu o tym, że projektowany zjazd zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ppsa, Sąd skargę oddalił.