III SA/Gl 663/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędzia WSA Adam Gołuch, Protokolant Specjalista Joanna Pasiecznik-Sól, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2021 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przyznania stypendium sportowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz strony skarżącej kwotę [...] zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. [...] r. nr [...] przyznającą J. G. (dalej określanemu jako skarżący) stypendium sportowe w wysokości [...] zł miesięcznie na okres od 1 stycznia do 31 grudnia 2021r. W uzasadnieniu decyzji SKO podkreśliło, ze stypendium sportowe przyznaje się zawodnikowi spełniającemu wymogi określone w § 4 uchwały Rady Miasta P. nr [...] z dnia [...] r. w sprawie stypendiów sportowych (dalej określanej jako uchwała w sprawie stypendiów). Zgodnie z uchwałą Rady Miasta za osiągnięcia wskazane we wniosku strony tj. [...] medal w Mistrzostwach Polski w kolarstwie szosowym możliwe było przyznanie stypendium w wysokości od 200 zł do 1400 zł. Wnioski o stypendium sportowe podlegają ocenie Komisji Stypendialnej powołanej przez Prezydenta Miasta P., a pod uwagę brany jest osiągnięty wynik sportowy, promocja miasta P. przez klub sportowy, którego stypendysta jest zawodnikiem. Z ustaleń Komisji Stypendialnej wynika, że skarżący jest zawodnikiem sekcji narciarstwa [...] i [...] Wojewódzkiego Stowarzyszenia Sportu i Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych "A" w K., Nadto wskazano, że w P. brak jest klubów sportowych zrzeszających entuzjastów kolarstwa [...] i nie jest ono sportem powszechnie uprawianym w tym mieście. Nadto ustaliło, ze w sferze sportu miasto P. szczególnie stawia na rozwój młodzieży w dyscyplinach: piłka ręczna oraz piłka nożna i stara się zapewnić jak najlepsze warunki do uprawiania tych sportów. Zatem skarżący uprawiając kolarstwo szosowe i osiągając określone wyniki sportowe przede wszystkim promuje swój klub tj. "A" w K., w barwach którego startuje na zawodach sportowych. Zdaniem organu zawodnicy "A" uczestnicząc we współzawodnictwie sportowym startują w koszulkach jedynie z logo ich klubu. Tyn samym skarżący w trakcie swoich startów nie promował podczas zawodów sportowych (Mistrzostw Polski) miasta P. Organ także podniósł, że osoby niepełnosprawne na poziomie Mistrzostw Polski występują w trzech grupach: rower klasyczny; rower trzykołowy (l grupa); rower z napędem ręcznym —handbike (Il grupa). Powyższy podział oraz wprowadzenie grup wiekowych oznacza, że grupy startowe zawodników są nieduże, a konkurencja pomiędzy nimi niewielka. Organ ustalił, że skarżący biorąc udział w zawodach kolarskich ze startu wspólnego w grupie 9 zawodników na rowerze klasycznym w dniu [...] r. nie ukończył ich, a w jeździe indywidulnej na rowerze klasycznym w dniu [...] r. na 4 startujących zawodników zajął trzecie miejsce. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia oraz propagowanie kultury fizycznej i zdrowotnego stylu życia wśród osób niepełnosprawnych, popularyzację kolarstwa szosowego i uprawiania sportu wyczynowego - organ pierwszej instancji postanowił przyznać stronie wnioskowane stypendium sportowe w kwocie [...] zł miesięcznie na okres od 1 stycznia 2021r. do 31 grudnia 2021r. W odwołaniu skarżący domagał się uwzględnienia wniosku jego klubu i przyznania mu stypendium w wysokości [...] zł. Bowiem jest sportowcem niepełnosprawnym należącym do klubu "A" w K., będącego wojewódzkim koordynatorem sportu paraolimpijskiego. We wrześniu 2020r. zdobył [...] medal w Mistrzostwach Polski w kolarstwie szosowym (i jest to jej [...] medal Mistrzostw Polski). Za niezrozumiałe uznał przyznanie mu stypendium w najniższej kwocie, gdy była możliwości udzielenia go w kwocie do 1400 zł. W jego opinii w sytuacji gdy na terenie P. nie ma żadnego klubu kolarskiego musi należeć do klubu sportowego w innym mieście, a także podniósł, "że nie posiada koszuli z napisem "A" K. i nigdy w takiej koszulce nie występował na zawodach sportowych. SKO ponownie rozpoznając sprawę zaznaczyło na wstępie, ze przy rozstrzyganiu spraw było związane treścią uchwały Rady Miasta P. nr [...] z dnia [...] r. w sprawie stypendiów sportowych (Dz.U. Woj. Śląskiego z [...] r., poz. [...]), zgodnie z którą "stypendium sportowe może otrzymać zawodnik mieszkaniec P. biorący udział w indywidulanym lub drużynowym współzawodnictwie sportowym w danej dziedzinie sportu, który osiągnął następujące wyniki sportowe: (...) zdobył medal w mistrzostwach Polski organizowanych przez właściwy w danej dyscyplinie sportu polski związek" (§ 4 pkt. 3 uchwały Rady). Nadto w 7 ust. 2 pkt. 4 ww. uchwały wskazano, że " biorąc pod uwagę znaczenie danego sportu dla Miasta P. oraz osiągnięty wynik sportowy, ustala się następujące rodzaje stypendiów sportowych oraz wysokość miesięcznych rat tych stypendiów dla poszczególnych zawodników: (...) za zdobycie medalu w mistrzostwach Polski organizowanych przez właściwy dla danej dyscypliny związek sportowy — od 200 zł do 1400 zł" . W przedłożonych przez organ pierwszej instancji oraz stronę wyjaśnień wynika, że kolarstwo [...] nie jest preferowaną na terenie miasta P. dyscypliną sportową, a ilość kolarzy [...] — mieszkańców tego miasta jest znikoma. Także z przedłożonych Kolegium Odwoławczemu dowodów nie wynika aby klub sportowy którego zawodnikiem jest strona tj. "A" w K. prowadził jakiekolwiek działania promocyjne gminę na terenie której zamieszkuje skarżący. W takiej sytuacji, w zderzeniu jeszcze w niewielką konkurencją w grupie zawodniczej w której występowała na Mistrzostwach Polski strona zdaniem Kolegium Odwoławczego, organ pierwszej instancji był w pełni uprawniony do przyznania skarżącemu stypendium sportowego w najniższej z możliwych kwot. Odnosząc się do zarzutu, że inna osoba — mieszkaniec P., otrzymała za zajęcie [...] miejsca w wyścigu kolarskim stypendium sportowe w kwocie 700 zł, Kolegium Odwoławcze przeprowadziło w tej kwestii postępowanie wyjaśniające. Na podstawie pisemnej informacji Naczelnika Wydziału Edukacji UM w P. ustalono, że za [...] r. żadna inna osoba (poza skarżącym uprawiająca kolarstwo szosowe nie ubiegała się w tej gminie o przyznanie stypendium sportowego. W skardze skierowanej do sądu administracyjnego skarżący domagał się uchylenia decyzji organów obu instancji. W jego ocenie został niesprawiedliwie potraktowany, bowiem inni zawodnicy za zdobycie brązowego medalu mistrzostw \Polski otrzymali wyższe stypendia. Zaznaczył, że nie ma możliwości stratowania w barwach [...] klubu, bowiem na terenie miasta nie ma klubu dla osób niepełnosprawnych. Zaprzeczył, by w zawodach startował w koszulkach z logo klubu "A" K. Podkreślił także, że kiedy jeszcze nie chorował startował w biegach ulicznych i narciarskich oraz w triatlonie w barwach "B" P. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie podtrzymując w całości swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej jako: "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w przedmiocie przyznania stypendium sportowego, orzekający w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że narusza ona prawo w sposób powodujący konieczność jej wyeliminowania z obrotu prawnego, a skarga rozpatrywana w niniejszej sprawie jest zasadne i zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 31 ust. 1 ustawy z 25 czerwca 2010 r. o sporcie (tekst jednolity Dz. U. .z 2020 r. poz. 1133, dalej określanej skrótem u.o s.), jednostki samorządu terytorialnego mogą ustanawiać i finansować okresowe stypendia sportowe oraz nagrody i wyróżnienia dla osób fizycznych za osiągnięte wyniki sportowe. Ten przepis nie jest jednak samoistnym źródłem publicznego prawa podmiotowego w postaci roszczenia o stypendium i to w określonej wysokości za uzyskane wyniki sportowe. Aby mówić o prawie podmiotowym w takiej postaci, przepis ustawy musiałby kształtować wszystkie elementy podmiotowe i przedmiotowe roszczenia o wypłatę stypendium. Tak jednak nie jest. Po pierwsze dlatego, że ustanowienie stypendium sportowego nie jest prawnym obowiązkiem danej jednostki samorządu terytorialnego. Ustawodawca pozostawił jednostkom istotną swobodę w zakresie podjęcia decyzji o utworzeniu takiego narzędzia wsparcia rozwoju sportu na jej terytorium. Oczywiście, swobodę tą w pewnym zakresie ograniczają normy zadaniowe i kompetencyjne, w tym wspomniany art. 68 ust. 5 Konstytucji, czy też art. 7 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713, ze zm.; dalej jako: u.s.g.), który wśród zadań własnych gminy (zmierzających do zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty), wymienia sprawy kultury fizycznej i turystyki, w tym terenów rekreacyjnych i urządzeń sportowych. Przytoczone przepisy tworzące normy zadaniowe gminy są tak ogólnie skonstruowane, że nie sposób z nich wywodzić obowiązku gminy podjęcia uchwały ustanawiającej stypendium sportowe. To gmina decyduje samodzielnie, w jaki sposób realizuje konstytucyjny obowiązek popierania rozwoju kultury fizycznej, zwłaszcza wśród dzieci i młodzieży oraz w jaki sposób realizuje zadania własne w dziedzinie kultury fizycznej. Jest rzeczą oczywistą, że gmina może zdecydować zarówno o formach indywidualnych wsparcia (właśnie w postaci stypendiów sportowych), jak i formach zbiorowych (np. w postaci dotowania klubów i organizacji sportowych, budowy infrastruktury sportowej, itd.). Po drugie, ustawodawca w sposób jednoznaczny pozostawił gminom, które zdecydują się na formę indywidualną wsparcia kultury fizycznej, pewien zakres swobody w kwestii przesłanek przyznawania stypendiów sportowych. Zgodnie z delegacją ustawową, zawartą w art. 31 ust. 3 u.o s., organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określa, w drodze uchwały, szczegółowe zasady, tryb przyznawania i pozbawiania oraz rodzaje i wysokość stypendiów sportowych, nagród i wyróżnień, o których mowa w ust. 1 i 2, biorąc pod uwagę znaczenie danego sportu dla tej jednostki samorządu terytorialnego oraz osiągnięty wynik sportowy. Zgodnie z powołanym przez SKO wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 marca 2019 r. sygn. akt I OSK 1222/17 przyznanie przez jednostkę samorządu terytorialnego stypendiów, nagród i wyróżnień, o których mowa w art. 31 u. o s. nie następuje w formie decyzji w rozumieniu art. 104 K.p.a. W art. 32 ust. 5 ustawy prawodawca wprost postanowił, że przyznanie, wstrzymanie oraz pozbawienie stypendium sportowego przez Ministra właściwego do spraw sportu następuje w drodze decyzji. Takiej regulacji nie zawiera art. 31 ustawy przewidujący możliwość przyznawania stypendiów przez jednostki samorządu terytorialnego. Przyznanie przez jednostki samorządu terytorialnego stypendiów, nagród i wyróżnień, o których mowa w art. 31 ustawy o sporcie nie następuje w formie decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 104 K.p.a. Ustawa nie przewiduje także stosowania przepisów K.p.a. Przepis art. 31 ust. 3 u. o s. stanowi natomiast, że w przypadku powzięcia zamiaru przyznawania takich stypendiów, nagród i wyróżnień, organ stanowiący jednostki samorządu określa tryb ich przyznawania w uchwale. Tym samym jednostkom samorządu terytorialnego przyznano kompetencje do określenia procedury związanej z przyznaniem stypendium. Określenie rozstrzygnięcia organu wykonawczego mianem decyzji nie oznacza, że jest to decyzja w rozumieniu K.p.a. Zgodnie z § 11 uchwały w sprawie stypendiów przyznanie oraz pozbawienie stypendium sportowego następuje w drodze decyzji administracyjnej wydawanej przez Prezydenta Miasta P. W odniesieniu do skarżącego Prezydent Miasta [...] r. wydał decyzję przyznającą mu stypendium w wysokości [...] zł. SKO w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji powołało art. 138 § 1 K.p.a., a jednocześnie w jej uzasadnieniu stwierdziło, że podziela stanowisko NSA (wyżej zaprezentowane), iż decyzja wydawana w tego rodzaju sprawach nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 K.p.a i nie stosuje się do niej K.p.a., a więc i postępowania odwoławczego uregulowanego w K.p.a. Tymczasem takie postępowanie przeprowadziło i nie wyjaśniło w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji swojego wewnętrznie sprzecznego stanowiska. Stwierdzenie, że jest związane aktem prawa miejscowego nie jest wystarczające. W powołanym wyroku, na kanwie analogicznego zapisu w poddanym kontroli sadu akcie prawa miejscowego NSA uznał, ze taki zapis nie jest sam w sobie wadliwy. Jednak decyzja, o jakiej w nim mowa nie jest decyzją administracyjna poddaną regulacji K.p.a.. Skoro SKO podzieliło ta argumentację, to winno było wyjaśnić, dlaczego w odniesieniu do zapisu uchwały w sprawie stypendiów przyjęło inna interpretację. Czego nie uczyniło. Stąd jego stanowisko wymyka się spod kontroli sądu. Odnosząc się do kwestii wysokości przyznawanego stypendium sportowego, to w świetle regulacji § 4 i 7 ust. 2 uchwały w sprawie stypendiów kwestia ta została pozostawiona uznaniu organu przyznającego to stypendium w granicach wynikających z regulacji tych przepisów. Z § 7 ust. 2 pkt 4 wynika, że "biorąc pod uwagę znaczenie danego sportu dla Miasta P. oraz osiągnięty wynik sportowy, za zdobycie medalu w mistrzostwach Polski organizowanych przez właściwy w danej dyscyplinie sportu polski związek sportowy — od 200 zł do 1400 zł". Nadto z § 4 pkt 3 powołanej uchwały wynika, że stypendium sportowe może otrzymać zawodnik mieszkaniec P. biorący udział w indywidulanym lub drużynowym współzawodnictwie sportowym w danej dziedzinie sportu, który zdobył medal w mistrzostwach Polski organizowanych przez właściwy w danej dyscyplinie sportu polski związek sportowy. Zatem stypendium przyznawane jest za wynik sportowy osiągnięty w wyżej określonych warunkach z uwzględnieniem znaczenia danego sportu dla Miasta P. W ocenie Sądu powyższe regulacje zawarte w uchwale są zgodne z art. 31 u. o s., nie wykraczają poza delegację ustawową zawartą w ust. 3 tego przepisu. W przytoczonym wyżej art. 31 ust. 3 u.o s. ustawodawca jednoznacznie scedował na gminę określenie w uchwale szczegółowych zasad, trybu przyznawania i pozbawiania oraz rodzajów i wysokości stypendiów sportowych, nagród i wyróżnień. Ustalając te zasady i przesłanki, gmina ma brać pod uwagę dwa elementy: znaczenie danego sportu dla tej jednostki samorządu terytorialnego oraz osiągnięty wynik sportowy. Zatem kontrola przyznania stypendium sportowego ogranicza się do zbadania, czy w toku postępowania organy należycie przeprowadziły postępowanie, przestrzegały zasad wynikających z uchwały w sprawie stypendium sportowego a w szczególności, czy podjęły wszelkie czynności niezbędne do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego i wszelkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności, a także czy dokonana przez te organy ocena prawna tych ustaleń została wyczerpująco uzasadniona. O ile więc organy przeprowadzą prawidłowo postępowanie wyjaśniające i uargumentują w sposób przekonywujący swoją decyzję wydaną w granicach przysługującego im uznania, to sąd administracyjny nie ma podstaw do zakwestionowania ich rozstrzygnięcia. Oceniając zatem zaskarżoną decyzję przez pryzmat granic uznania wynikającego z wyżej przytoczonych zapisów uchwały wątpliwości sadu wzbudziły wywody Prezydenta, w istocie podzielone przez SKO na temat liczby sportowców niepełnosprawnych startujących w zawodach rangi mistrzostw polski i zawarta w nich, wprawdzie wprost nie wyrażona, konkluzja, że skoro w zawodach niepełnosprawnych sportowców staruje mało uczestników, to osiągnięcie dobrego wyniku jest łatwiejsze. Zdaniem Sądu w składzie orzekającym w sprawie nie zachodzą okoliczności usprawiedliwiające takie, w istocie nierówne traktowanie sportowców niepełnosprawnych i pełnosprawnych. Porównywalność wartości wyników osiąganych przez sportowców pełnosprawnych i niepełnosprawnych, uprawniających do stypendium sportowego można bowiem z pewnością osiągnąć za pomocą innych kryteriów. Po drugie, na co wyra tak w skardze jak i w odwołaniu wskazał skarżący, przed chorobą był czynnym zawodnikiem "B" w P. "B" nadal na swoich stronach internetowych chwali się jego wynikami sportowymi obecnie osiąganymi. Na ten temat nie ma nic w obu wydanych w sprawie decyzjach. A przecież jednym z kryteriów jest znacznie sportu dla Miasta. Zatem organ winien się odnieść do kwestii znaczenia sportu niepełnosprawnych dla miasta, a nie ograniczyć się do stwierdzenia, że w mieście nie ma klubu, w którym osoby niepełnosprawne mogłyby sport uprawiać oraz formułować zarzut, że uprawiając kolarstwo w ramach [...], o zasięgu wojewódzkim, klubu dla osób niepełnosprawnych skarżący nie reprezentuje P. Tymczasem cały czas jest on mieszkańcem i reprezentantem tego właśnie miasta. I jeśli jest tak, jak twierdzi skarżący, a co nie było przedmiotem rozważań organów, w "B" są informacje na temat jego sportowych osiągnięć, w mieście są organizowane zawody w kolarstwie, to te okoliczności powinny być wzięte pod uwagę przy ocenie znaczenie danego sportu dla Miasta P. Z drugiej strony należy zaznaczyć, że sąd administracyjny, nawet gdyby miał inne zdanie na temat tego, jaki sport ma znaczenie dla danego miasta, nie może podważyć decyzji prawodawcy miejscowego, bowiem w niedopuszczalny sposób wykroczyłby poza zakres kontroli legalności aktu administracyjnego. Przekroczenie granic uznania ma m. in. miejsce wówczas, gdy wybór alternatywy decyzyjnej dokonany został: z rażącym naruszeniem zasady sprawiedliwości; wskutek uwzględnienia kryteriów oczywiście nieistotnych (bagatelnych) lub nieracjonalnych; na podstawie niepełnych lub fałszywych przesłanek (argumentów, które są nieprawdziwe). W ocenie sądu okoliczności faktyczne sprawy nie zostały w pełni ustalone, a w konsekwencji, czy przyznanie stypendium w takiej, a nie innej wysokości mieści się w granicach uznania wynikającego w wyżej przywołanych zapisów uchwały w sprawie stypendium. Przede wszystkim jednak SKO jasno nie określiło, z jakim aktem prawnym miało do czynienia i co właściwie poddało swojej kontroli. Czym przede wszystkim naruszyło art. 107 § 3 K.p.a. Wobec powyższego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a uchylono zaskarżoną decyzję. Ponownie rozpoznając sprawę SKO przede wszystkim jasno określi, czym jest akt Prezydenta Miasta P i w zależności od wyniku tej oceny podejmie dalsze kroki.