III SA/Gl 669/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Sędziowie Sędzia WSA Adam Nita, Sędzia WSA Marzanna Sałuda (spr.), Protokolant Damian Szczurowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2017 r. przy udziale - sprawy ze skargi P.G. na uchwałę Rady Miejskiej w Pszczynie z dnia 22 czerwca 2017 r. nr XXXV/392/17 w przedmiocie ustalenia wysokości cen dotyczących odbioru odpadów komunalnych oddala skargę. W dniu 22 czerwca 2017 r. Rada Miejska w Pszczynie podjęła uchwałę nr XXXV/392 w sprawie wysokości ceny za dodatkową usługę świadczoną przez gminę w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów. Pismem z [...] r., P. G. działając na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. 2016, poz. 446), wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na uchwałę Rady Miejskiej w Pszczynie nr XXXV/392 z 22 czerwca 2017r w sprawie wysokości ceny za dodatkową usługę świadczoną przez gminę w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów. Uzasadniając interes prawny w złożeniu niniejszej skargi wskazał, że obciążenia finansowe wynikające z podjęcia uchwały dotykają go jako mieszkańca Gminy Pszczyna. W uzasadnieniu skargi wskazał, że w związku z wynikiem postępowania przetargowego pn. "Świadczenie usługi odbioru i zagospodarowania odpadów komunalnych powstających na terenie nieruchomości gminy Pszczyna, na których zamieszkują mieszkańcy oraz utworzenie i obsługa Punktu Selektywnego Zbierania Odpadów Komunalnych" określono wysokość ceny za dodatkową usługę świadczoną przez gminę w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów w postaci odbioru i zagospodarowania jednego worka z odpadami zielonymi lub odpadami ulegającymi biodegradacji ze szczególnym uwzględnieniem bioodpadów w kwocie 7,56 zł brutto , wskazując w podstawie prawnej między innymi art. 6r ust. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Uchwałą z tego samego dnia o numerze XXXV/391/17 Rada Miejska ustaliła jednocześnie stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi z nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy jeżeli odpady komunalne są zbierane i odbierane w sposób selektywny w wysokości 12,45 zł od osoby na miesiąc. W ocenie P. G. analiza treści powyższych uchwał dowodzi ,że zaskarżona uchwała została podjęta wbrew przepisom obowiązującego prawa i winna zostać uchylona. Zgodnie art. 6r ust.4 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach rada gminy może określić, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, rodzaje dodatkowych usług świadczonych przez gminę w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, sposób ich świadczenia oraz wysokość cen za te usługi. Zdaniem P. G. uzasadnienie uchwały wskazuje ,że odbiór odpadów bio od mieszkańców Pszczyny został potraktowany jako usługa dodatkowa co w świetle ustawy jest oczywiście bezzasadne, bowiem obowiązkiem gminy jest zapewnienie odbioru odpadów komunalnych, zatem odbiór odpadów jest świadczeniem obligatoryjnym gminy, za które pobierana jest opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi, stanowiąca należność publicznoprawną. Odbiór odpadów nie jest zatem usługą dodatkową. Wynika to wyraźnie z art. 6c ust 1 ustawy który stanowi,że gminy są obowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. P. G. wskazał ,że odpady biodegradowalne wchodzą w zakres szerokiego pojęcia odpadów i do ich odbioru i zagospodarowania gmina jest zobowiązana na podstawie powołanego przepisu ,a nie potraktowanie tego jako usługi dodatkowej. Uchwałą z 22 czerwca 2017r. odnośnie gospodarowania odpadami ustalono kwotę 12,45 zł miesięcznie od osoby za odbiór odpadów segregowanych, a więc obejmujących także odpady bio. Jako uzasadnienie dokonania zmiany i podwyższenia dotychczas obowiązującej opłaty podano konieczność dostosowania do rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie szczegółowego sposobu selektywnego zbierania wybranych frakcji odpadów które określiło obowiązujący sposób selektywnego odbioru odpadów. W § 3 pkt 5 w/w rozporządzenia stwierdzono obowiązek selektywnego odbioru odpadów bio, z czego wynika, że odpady te nie są wyłączone z całościowego obowiązku odbioru odpadów przez gminę i nie są usługą dodatkową. Podkreślił, że w poprzednio obowiązującym stanie prawnym Gmina Pszczyna w ramach jednej opłaty dotyczącej odpadów segregowanych odbierała biodegradowalne odpady i nie była stosowana żadna opłata dodatkowa. Rozporządzenie w tym zakresie nie wprowadziło żadnych zmian i postępowanie organu uchwałodawczego nie jest poparte żadnymi racjonalnymi argumentami. Zdaniem P. G. kwota opłaty 12,45 za segregowanie odpadów zostaje powiększona o kwotę 7,56 zł, tylko przy założeniu, że mieszkaniec czy jego rodzina korzysta z jednego worka na odpady bio miesięcznie. Takie postępowanie Gminy jest nieuprawnione i stanowi nieuzasadnione przerzucanie ciężaru gospodarowania śmieciami na mieszkańców bez jakiegokolwiek wytłumaczenia istniejącej sytuacji. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Pszczynie wniosła o jej oddalenie jako bezzasadnej. Podkreśliła że zarzuty ze skargi, nie odnoszą się do Uchwały nr XXXV/392/17 z dnia 22.06.2017r. lecz do wcześniejszej uchwały Rady Miejskiej nr XXXIII/374/17 z dnia 27 kwietnia 2017r. w sprawie dodatkowej usługi świadczonej przez gminę w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów oraz sposobu jej świadczenia. Uchwała ta została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego pod pozycją 2972 w dniu 9 maja 2017r. i nie została zaskarżona przez nadzór prawny, ani przez inne osoby. Odnosząc się jednocześnie merytorycznie do zarzutów podniesionych w skardze wskazała iż zaskarżona uchwała podjęta została na podstawie art. 6r ust. 4 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (j.t. Dz.U z 2016r. poz. 250 z późn. zm.). Uchwała reguluje wysokość opłaty za dodatkową usługę świadczoną przez gminę w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów w postaci odbioru bezpośrednio z posesji jednego worka z odpadami zielonymi lub odpadami ulegającymi biodegradacji, ze szczególnym uwzględnieniem bioodpadów. Uchwała ta stanowi jeden z kilku aktów prawa miejscowego, które regulują sposób i zakres świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Szczegółowy sposób i zakres świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych na terenie gminy Pszczyna uregulowany został w Uchwale nr XXXII/364/17 Rady Miejskiej w Pszczynie z dnia 23 marca 2017r. w sprawie szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Zgodnie z uchwałą z 23 marca 2017r., w ramach uiszczanej przez właściciela nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy, opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi bezpośrednio z terenu nieruchomości odbierane są następujące rodzaje odpadów: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, opakowania wielomateriałowe, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, popiół oraz pozostałe odpady komunalne. W ramach uiszczanej przez właściciela nieruchomości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w punkcie selektywnego zbierania odpadów odbierane są następujące odpady: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, opakowania wielomateriałowe, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyte opony, odpady zielone w ilości do 200 kg na rok na daną nieruchomość, odpady ulegające biodegradacji, ze szczególnym uwzględnieniem bioodpadów, odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne w ilości do 1 Mg na rok na daną nieruchomość. Wprowadzenie ograniczenia ilości odpadów zielonych oraz odpadów budowlanych i rozbiórkowych stanowiących odpady komunalne, przyjmowanych przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych w zamian za pobraną opłatę jest zgodne z zapisami art. 6r ust. 3a ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, który stanowi, że w uchwale (...) dopuszcza się ograniczenie ilości odpadów zielonych, zużytych opon, odpadów wielkogabarytowych oraz odpadów budowlanych i rozbiórkowych stanowiących odpady komunalne odbieranych lub przyjmowanych przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w zamian za pobrana opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W przypadku gminy Pszczyna limitem zostały objęte odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne. Limit ten został wprowadzony w celu optymalizacji stawki opłaty podnoszonej przez mieszkańców, biorąc pod uwagę fakt, że nie wszyscy mieszkańcy produkują odpady budowlane i rozbiórkowe czy też odpady zielone. Regulacja ta jest zgodna z zasadą "zanieczyszczający płaci", zgodnie z art. 191 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Część trzecia Tytuł XX Środowisko). W świetle tej zasady, to osoba wytwarzająca odpady powinna ponosić koszt ich odbioru i zagospodarowania. Niezasadnym jest obciążanie w całości kosztami zagospodarowania, w szczególności odpadów zielonych, mieszkańców gminy, nie posiadających dużych działek, czy mieszkańców, którzy na terenie własnych działek kompostują te odpady. Art. 6r ust. 2d ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach dopuszcza odbiór odpadów nie tylko bezpośrednio z posesji, ale również przyjmowanie odpadów przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych oraz zapewnienie przyjmowania tych odpadów przez gminę w inny sposób. Na terenie gminy Pszczyna obowiązuje model odbierania odpadów bezpośrednio z nieruchomości oraz przyjmowania odpadów w punkcie selektywnego zbierania odpadów komunalnych, jak to ma miejsce w przypadku odpadów zielonych oraz odpadów ulegających biodegradacji, ze szczególnym uwzględnieniem bioodpadów. Bezpodstawne zatem są twierdzenia skarżącego, że odbiór odpadów bio został potraktowany, jako usługa dodatkowa. Gmina w ramach ponoszonej przez właściciela nieruchomości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi zapewnia przyjmowanie tych odpadów w punkcie selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Usługą dodatkową, o której mowa w uchwale nr XXXIII/374/17 Rady Miejskiej w Pszczynie z dnia 27 kwietnia 2017r. w sprawie dodatkowej usługi świadczonej przez gminę w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów oraz sposobu jej świadczenia - jest odbiór bezpośrednio z nieruchomości odpadów zielonych lub odbiór odpadów ulegających biodegradacji, ze szczególnym uwzględnieniem bioodpadów. Zapotrzebowanie na skorzystanie z usługi dodatkowej jest dobrowolne - na podstawie złożonej przez właściciela nieruchomości deklaracji. W konsekwencji takich regulacji Rada Miejska w Pszczynie stwierdziła, że uchwała nr XXXV/392/2017 z dnia 22 czerwca 2017r. zgodna jest z obowiązującymi przepisami prawa i brak jest jakichkolwiek podstaw do jej uchylenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie natomiast do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Z kolei, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przede wszystkim odnotowania wymaga, że od dnia 1 czerwca 2017 r. doszło do zmiany P.p.s.a. oraz u.s.g. ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935). Stosownie do treści art. 17 ust. 1 tej ustawy, do postępowań przed sądami administracyjnymi, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r., stosuje się przepisy ustawy P.p.s.a., w brzmieniu dotychczasowym. Zgodnie natomiast z art. 17 ust. 2 ustawy zmieniającej przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2, art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. W niniejszej sprawie jako iż skarga z [...] r. P. G. dotyczy uchwały rady Miejskiej w Pszczynie z 22.06.2017r zastosowanie miały zatem przepisy P.p.s.a. i u.s.g. obowiązujące po dniu 1 czerwca 2017 r. Przechodząc już do okoliczności faktycznych niniejszej sprawy wskazać trzeba, że skarga złożona została w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Ust. 2. Przepisu ust. 1 nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił. Ust.2a. Skargę na uchwałę lub zarządzenie, o których mowa w ust. 1, można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę. Ust. 4. W sprawach, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio art. 94. Jednocześnie z art. 53 § 2 p.p.s.a wynika, iż jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości iż uwzględniając treść art. 53 § 2 p.p.s.a., należy stwierdzić, że skarga z dnia [...] r., na uchwałę z 22.06.2017r. złożona w dniu [...] r., w Gminie Pszczyna a przekazana tut. Sądowi w dniu [...] r. została wniesiona do Sądu z zachowaniem ustawowego terminu. Dalsze rozważania w niniejszej sprawie dotyczą legitymacji procesowej skarżących do złożenia skargi na kwestionowaną uchwałę. Cytowany na wstępie przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. wiąże prawo do skargi z naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia. Zaskarżając uchwałę w trybie tej regulacji trzeba zatem dowieść, że kwestionowany akt, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na sferę prawnomaterialną skarżącego, czyli np. pozbawia go pewnych, prawem gwarantowanych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Szczególną cechą tak rozumianego "interesu prawnego" jest przede wszystkim bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny. Dopiero wykazanie takiego naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia przez wnoszącego skargę na uchwałę organu otwiera drogę do merytorycznego jej rozpoznania, przy czym naruszenie to nie może mieć charakteru przyszłego, niepewnego, ale powinno być realne i aktualne (por. wyroki NSA z 20 kwietnia 2007 r. II OSK 2019/06 oraz z 12 stycznia 2010 r., II OSK 1736/09, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zaakcentować przyjdzie, że szczególną cechą interesu prawnego w prawie administracyjnym i w postępowaniu administracyjnym jest bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu, a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny. Przy czym, ten interes prawny musi być "własny", czyli nie można go wywodzić z sytuacji prawnej innego podmiotu, Wymaga nie tylko wskazania przez wnoszącego skargę normy prawa materialnego (najczęściej prawa administracyjnego, ustrojowego, czy też cywilnego), kształtującego jego sytuację prawną, ale nadto wykazania, iż zaskarżony akt oddziałuje na posiadany przez skarżącego interes prawny, który w ten sposób zostaje naruszony. Skarga stanowi środek ochrony realnego, własnego interesu prawnego i realnych, własnych uprawnień przed rzeczywistym, nielegalnym wkroczeniem w te interesy i uprawnienia przez organ wydający akt z zakresu administracji publicznej. W niniejszej sprawie strona nie wskazała normy prawa materialnego z którego wywiodła swój interes prawny, co warunkuje merytoryczną ocenę spornego aktu, i nie wykazała też by zaskarżony akt oddziaływał na posiadany przez skarżącego interes prawny, który w ten sposób został naruszony. Jak już powiedziano Uchwała Rady Miejskiej w Pszczynie z 22.06.2017r. skarżona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. powinna mieć bezpośredni wpływ na sytuację prawną skarżącego. Jednak kwestionowana w niniejszej sprawie uchwała nr XXXV/392 w sprawie wysokości ceny za dodatkową usługę świadczona przez gminę w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów takiego charakteru nie ma. Normuje ona jedynie wysokość ceny za odbiór i zagospodarowanie jednego worka z odpadami zielonymi lub odpadami ,ulegającymi biodegradcji ze szczególnym uwzględnieniem bioodpadów w kwocie 7,56 zł brutto. Niezależnie od powyższych uwag, w ocenie Sądu skarga jest także niepoprawnie skonstruowana bowiem jej zarzuty mimo jednoznacznie podanego numeru i nazwy uchwały, a to uchwały nr XXXV/392/17 Rady Miejskiej w Pszczynie z dnia 22. 06. 2017r. w sprawie wysokości ceny za dodatkową usługę świadczoną przez gminę w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w istocie rzeczy dotyczą innej uchwały. W szczególności dotyczą uchwały Rady Miejskiej nr XXXIII/374/17 z dnia 27 kwietnia 2017r. w sprawie dodatkowej usługi świadczonej przez gminę w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów oraz sposobu jej świadczenia, która to została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego pod pozycją 2972 w dniu 9 maja 2017r. Uchwała ta jest w obrocie prawnym, nie została zaskarżona przez nadzór prawny, ani przez inne osoby. Zgodnie z art. 134. p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 11 lipca 2017 r. sygn. akt I GSK 1589/15, Sąd operuje w granicach sprawy, którą jest sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem, co prowadzi do wniosku, że tym samym wyznacza on przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego oraz jego ramy. Skoro zatem przedmiotem sporu zakreślonym skargą, wyznaczającą ramy przedmiotu kontroli sądowoadministracyjnej jest uchwała nr XXXV/392 z dnia 22.06.2017r., która to nie normuje zagadnień kwestionowanych przez stronę, a w zakresie tej skarżonej przez stronę Sąd nie dopatrzył uchybień mogących uzasadniać jej uchylenie z obrotu prawnego skarga nie zasługiwała na uwzględnienie . W tym stanie rzeczy Sąd na zasadzie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.