III SA/Gl 67/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Fleszer po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. G. na pismo Prezydenta Miasta R. w przedmiocie wykluczenia deklaracji montażu mikroinstalacji fotowoltanicznej z uczestnictwa w projekcie pn. "[...]" realizowany w ramach Regionalnego programu operacyjnego Województwa [...] na lata 2014-2020. postanawia: odrzucić skargę. Pismem z dnia 15 grudnia 2021 r. M. G. (dalej: Skarżący) złożył skargę na pismo Prezydenta Miasta R. (dalej: Prezydent Miasta) z dnia [...] r., znak [...] w przedmiocie wykluczenia jego wniosku z udziału z projektu w przedmiocie dofinansowania. Z akt administracyjnych wynika, że w dniu 1 lipca 2021 r. Skarżący złożył deklaracje udziału grantobiorcy w projekcie pn. "[...]". Pismem z 21 lipca 2021 r. organ poinformował Skarżącego, że podczas weryfikacji jego deklaracji ustalono, że nie został spełniony warunek § 3 ust. 5 Regulaminu naboru i uczestnictwa w projekcie "[...]". Wynika z niego, że wykluczona się z możliwości udziału w projekcie nieruchomości lokalowe, w których prowadzona jest działalność gospodarcza. W związku z tym deklaracja Skarżącego została wykluczona z projektu i nie została skierowana do dalszego procesu kwalifikacji. Następnie 23 sierpnia 2021 r. Skarżący złożył kosztorys ofertowy. Od tego pisma Skarżący 27 października 2021 r. złożył odwołanie. Podniósł w nim, że zarejestrowanie działalności gospodarczej pod adresem ul. [...], [...]-[...] R. nie jest podstawą do wykluczenia go z projektu. Działalność gospodarcza jest prowadzona w ramach spółki cywilnej "A", NIP [...] pod adresem ul. [...], [...]-[...] R., co wynika z CEIDG. Przedmiotowa nieruchomość jest przeznaczona wyłącznie na cele mieszkalne osoby fizycznej, nie zaś na prowadzenie działalności gospodarczej. Wobec tego, że przy ul. [...] w R. nie jest prowadzona działalność gospodarcza brak jest przesłanek na wykluczenie jego deklaracji z projektu. Kosztorys ofertowy jest nadal aktualny, nie zostały w nim wprowadzone zmiany. W dniu [...] r. organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w piśmie z 21 lipca 2021 r. Dodatkowo stwierdził, że samo zarejestrowanie, nawet bez prowadzenia działalności gospodarczej w budynku objętym deklaracją uczestnictwa w projekcie skutkuje wyłączeniem możliwości uznania takiej osoby za grantobiorcę. Pismem z 15 grudnia 2021 r. Skarżący złożył skargę zarzucając decyzji Prezydenta Miasta naruszenie treści Regulaminu postępowania a to § 3 ust. 5 w zw. z § 12 poprzez oczywiście wadliwe jego zastosowanie. Stanowisko organu uznał za całkowicie błędne i stanowi spłycenie istniejącego stanu faktycznego. Organ bezprecedensowo odrzuca stanowisko Skarżącego, iż przedsiębiorca prowadzący działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej musi posiadać adres. Oznacza to, że samo ujawnienie adresu (zamieszkania) w CEIDG nie rodzi domniemania prowadzenia pod tym adresem działalności gospodarczej. W tym stanie faktycznym decyzja organu została podjęta w oparciu o błędne przesłanki i winna ulec uchyleniu, a wniosek Skarżącego powinien zostać poddany odrębnej, kompleksowej ocenie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie względnie oddalenie jako oczywiście bezzasadnej. W uzasadnieniu organ podniósł, że w sprawie mamy do czynienia wprawdzie z innym aktem lub czynnością organu administracji publicznej, jednak nie dotycząca uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, a jedynie z regulaminu naboru i uczestnictwa w projekcie pn. "[...]". Stanowi on załącznik do zarządzenia Prezydenta Miasta, a który nie jest przepisem prawa powszechnie obowiązującego ani nawet prawa miejscowego. Z tego względu skarga powinna zostać odrzucona. Niezależnie organ wskazał, że przesłanką negatywną dopuszczenia do udziału w projekcie jest choćby formalne zarejestrowanie działalności gospodarczej w budynku objętym deklaracją uczestnictwa w projekcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skargę należało odrzucić. Sąd, rozpoznając skargę, w pierwszej kolejności bada czy zaskarżony akt lub czynność organu administracji publicznej podlega zakresowi jego kontroli. W zakresie tym mieszczą się kategorie aktów lub czynności organów administracji publicznej wyraźnie wskazane w ustawie. Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: "p.p.s.a.") w art. 1 stanowi, że normuje ona postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). Przez działalność administracji publicznej, która podlega kognicji sądów administracyjnych rozumieć należy każdą sprawę, w której można mówić o stosunku administracyjnoprawnym w znaczeniu materialnym. Treścią stosunku administracyjnoprawnego są wyznaczone prawem administracyjnym zachowania (nakazane, dozwolone i zakazane), stosownie do wynikających ze stosunku uprawnień i obowiązków. Mają one charakter indywidualny (łączą konkretnie oznaczony podmiot z konkretnym organem administrującym w jednostkowych, indywidualnie oznaczonych sytuacjach). Wskazując na układ prawnej sytuacji pomiędzy podmiotami stosunku administracyjnoprawnego najczęściej wskazuje się na brak równorzędności (charakteryzują się władczością). Nadrzędność organu administracyjnego wyraża się w możliwości bądź powinności władczego (autorytatywnego), choć zgodnego z prawem jednostronnego kształtowania lub skonkretyzowania pozycji drugiego podmiotu stosunku. Organ administracji w zasadzie sam określa prawa i obowiązki wzajemne obu stron. Nie ma tu charakterystycznej dla prawa cywilnego równorzędności podmiotów, występuje między nimi nadrzędność. Jest to podstawowy wyróżnik stosunku administracyjnoprawnego od klasycznie ujmowanego stosunku cywilnego, gdzie w szerokim zakresie kształtowane są one decyzjami samych podmiotów tych stosunków. Inaczej natomiast jest w stosunku administracyjnoprawnym, gdzie w większości przypadków pozycja jednego podmiotu wyznaczona jest jednostronnym, władczym "rozstrzygnięciem" (por. wyrok NSA z 3 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 1342/13). Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a p.p.s.a.) Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Jednocześnie, zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. W rozpatrywanej sprawie brak jest więc podstaw do twierdzenia, że postępowanie mające na celu zawarcie umowy o powierzenie grantu między Skarżącym a Prezydentem Miasta ma charakter władczego rozstrzygnięcia organu administracji czy też szeroko pojętego aktu administracyjnego w tym zakresie. Skoro zatem działanie podmiotu ma charakter umowy cywilnoprawnej, to zawarcie i wykonanie tej umowy oraz czynności negocjacyjne poprzedzające zawarcie takiej umowy nie są czynnościami z zakresu administracji publicznej (postanowienie NSA z dnia 21 lutego 1997 r., sygn. akt I SA 264/97). Zaskarżona odmowa (wykluczenie) deklaracji montażu mikroinstalacji fotowoltanicznej z uczestnictwa w projekcie pn. "[...]" realizowany w ramach Regionalnego programu operacyjnego Województwa [...] na lata 2014-2020 nie należy do żadnej kategorii spraw, które mieszczą się w zakresie objętym kognicją sądu administracyjnego, gdyż brak jest przepisu prawa zobowiązującego organ do wydania określonego aktu (decyzji, postanowienia) lub podjęcia czynności administracyjnej w sprawie indywidualnej. W ocenie Sądu, podnoszone przez Skarżącego zarzuty dotyczące Regulaminu naboru i uczestnictwa w projekcie pn. "[...]" realizowanego w ramach Regionalnego programu operacyjnego Województwa [...] na lata 2014-2020", stanowiącego załącznik do Zarządzenie nr [...] Prezydenta Miasta R. z [...] r. nie należy do żadnej ze wskazanych wyżej kategorii aktów prawnych ani też czynności, podejmowanych przez organy administracji publicznej w ramach ich działalności, a tym samym podlegających jurysdykcji sądów administracyjnych. Z treści skargi wynika, że Skarżący nie jest zadowolony ze sposobu zastosowania przez Prezydenta Miasta § 3 ust. 5 w zw. z § 12 Regulaminu. Wnosi zatem o uchylenie zaskarżonej decyzji. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że nabór do projektu określonego przedmiotowym regulaminem jest procesem przyjmowania od mieszkańców deklaracji uczestnictwa w projekcie prowadzonym przez Miasto R. w celu zweryfikowania beneficjentów ostatecznych projektu pod nazwą: "[...]" realizowany w ramach Regionalnego programu operacyjnego Województwa [...] na lata 2014-2020", objętego Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa [...] na lata 2014 – 2020, [...] 4.1 Odnawialne źródła energii PODDZIAŁANIE 4.1.3. Odnawialne źródła energii-konkurs. Zaskarżony przez Skarżącego Regulamin określa zasady uczestnictwa w projekcie pn. "[...]". Wynika z tego, że przyjmowanie deklaracji udziału w projekcie zmierza do zawarcia z uczestnikiem projektu umowy o powierzeniu grantu. Tym samym w rozpatrywanym przypadku brak jest więc podstaw do twierdzenia, że sprawa zawarcia umowy między wojewódzkim funduszem a skarżącymi ma charakter władczego rozstrzygnięcia organu administracji czy też szeroko pojętego aktu administracyjnego w tym zakresie. Skoro zatem działanie podmiotu ma charakter umowy cywilnoprawnej, to zawarcie tej umowy oraz czynności negocjacyjne poprzedzające zawarcie takiej umowy nie są czynnościami z zakresu administracji publicznej (tak postanowienie NSA z dnia 21 lutego 1997 r., sygn. akt I SA 264/97). Zatem, sam fakt, że Prezydent Miasta wykonuje zadania publiczne wynikające wprost z ustawy Prawo ochrony środowiska i dysponuje środkami publicznymi nie przesądza o administracyjnoprawnym charakterze czynności dokonywanych w ramach wykonywania tych zadań. Nie wszystkie bowiem zadania z zakresu tradycyjnie pojmowanej administracji publicznej muszą być wykonywane w formach władczych (decyzja, postanowienie), gdyż dopuszcza się w tym zakresie także formy cywilnoprawne, jak np. umowa (wyrok NSA z 5 marca 2010 r., sygn. akt: II OSK 390/09). Uprawnienie do zawarcia tej umowy nie wynika bowiem wprost z przepisów prawa. Powstaje ono na skutek realizacji stosownego projektu, objętego Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa [...] na lata 2014 – 2020 (a więc ze środków unijnych). Ponadto treść ww. regulaminu również wskazuje, że czynności wykonywane na jego podstawie mają charakter cywilnoprawny. Podkreślenia wymaga, że czynności poprzedzające zawarcie umowy nie statuują zobowiązania Gminy, a nadto nie są rozstrzygnięciem władczym – mają natomiast na celu podpisanie umowy uczestnictwa w projekcie. Przedmiot skargi inicjującej niniejsze postępowanie sądowoadministracyjne nie jest także czynnością dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Reasumując, procedura naboru nie przewiduje formy decyzji, ani innego aktu administracyjnego (władczego) po stronie organu administracji publicznej. Procedura w przedmiotowej sprawie ma charakter cywilnoprawny, gospodarowanie środkami publicznymi (unijnymi) ma miejsce w tym przypadku wyłącznie w sferze cywilnoprawnej, a podejmowane przez organ administracji publicznej czynności nie są w tym stanie rzeczy czynnościami z zakresu administracji publicznej. W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że regulamin zaskarżony przez stronę oraz fakt niezawarcia umowy uczestnictwa w projekcie nie podlegają kontroli sądowoadministracyjnej. Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.