III SA/Gl 673/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik Sędzia WSA Marzanna Sałuda po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 lutego 2021 r. sprawy ze skargi I. D. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ekwiwalentu za urlop wypoczynkowy uchyla zaskarżoną decyzję. Komendant Wojewódzki Policji w K. decyzją z [...] r. nr [...], stwierdził nieważność decyzji Komendanta Miejskiego Policji w S. z [...]r. nr [...], w przedmiocie wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji z dniem [...]r. podinspektora I.D.. W podstawie prawnej decyzji organ przywołał art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej: K.p.a.) Z akt administracyjnych wynika, że wnioskiem z [...] r. podinsp. /w st. spocz. I.D. (dalej: Policjant, strona, skarżący) zwrócił się o ponowne ustalenie i wypłacenie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i/lub dodatkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji z dniem [...] r. Pismem z [...] r. Komendant Wojewódzki Policji w K. poinformował stronę, że nie ma podstaw do realizacji wniosku. W odpowiedzi na pismo Policjanta o ponowne rozpatrzenie wniosku Komendant Wojewódzki Policji poinformował, iż brak jest obecnie przepisu prawnego stanowiącego podstawę wypłaty. Skarżący [...] r. złożył wniosek o wypłatę brakującej części ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w łącznym wymiarze 39 dni. Postanowieniem z [...]r. Komendant Wojewódzki Policji odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie o wypłatę ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w oparciu o art. 61a § 1 K.p.a. Po rozpoznaniu zażalenia Komendant Główny Policji postanowieniem z [...] r. nr [...], uchylił zaskarżone postanowienie uzasadniając, iż organ rozpoznający sprawę w I instancji był niewłaściwy do jej rozpoznania, gdyż Policjant został zwolniony ze służby w Policji przez Komendanta Miejskiego Policji w S.. Po zwolnieniu ze służby został mu wypłacony ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i za niewykorzystany urlop dodatkowy w wymiarze 39 dni za rok [...], którego wysokość ustalono w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku na podstawie art. 115 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji w brzmieniu nadanym ustawą z 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o Policji, ustawy o działalności ubezpieczeniowej, ustawy- Prawo bankowe, ustawy o samorządzie powiatowym oraz ustawy - przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 100, poz. 1084). Komendant Miejski Policji w S. (organ pierwszoinstancyjny) decyzją z [...] r. nr [...], postanowił wypłacić Policjantowi wyrównanie ekwiwalentu pieniężnego za 39 dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego i dodatkowego, stanowiące różnicę pomiędzy wypłaconą w [...] r. kwotą ekwiwalentu, a kwotą ekwiwalentu wyliczonego poprzez pomnożenie ilości dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego i dodatkowego przez wysokość uposażenia przysługującego podinsp. w st. spocz. za jeden dzień roboczy tj. na dzień zwolnienia ze służby w Policji w dniu [...]r. Organ pierwszoinstancyjny określił uposażenie za 1 dzień roboczy tj. [...]r. jako uposażenie obliczone w 3 miesięcznym okresie rozliczeniowym (3 miesiące przed dniem zwolnienia ze służby) tj. od [...]r. do [...]r. W podstawie prawnej decyzji powołał m.in. art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że mocą wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15, art. 115a ustawy o Policji, został uznany za niezgodny z Konstytucją RP. Jednocześnie organ wyjaśnił, że z treści uzasadnienia tego wyroku wynika wprost sposób wyliczenia wysokości należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, którym jest na dzień zwolnienia ze służby ilość dni niewykorzystanego urlopu przy przyjęciu, że za 1 dzień niewykorzystanego urlopu przysługuje wynagrodzenie za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby. Oznacza to, że w niniejszej sprawie należy po wyliczeniu ilości dni urlopu przysługującego wnioskującemu tę ilość urlopu pomnożyć przez wysokość wynagrodzenia przysługującego wnioskującemu za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby, tj. [...] r., obliczonego - zgodnie z uzasadnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego - w 3-miesięcznym okresie rozliczeniowym (3 miesiące przed dniem zwolnienia ze służby), o którym mowa w art. 33 ust. 3 ustawy o Policji, w zw. z art. 33 ust. 2 tej ustawy. Inaczej mówiąc, należy ilość należnego i niewykorzystanego urlopu pomnożyć przez "wycenę" ostatniego 1 dnia roboczego przysługującego wnioskującemu na dzień zwolnienia ze służby w Policji. Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy stwierdził nieważność decyzji pierwszoinstancyjnej. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że na skutek wyeliminowania mocą wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15, art. 115a ustawy o Policji i zaniechania legislacyjnego przez ustawodawcę wprowadzenia normy ustawowej, która określałaby mechanizm naliczania ekwiwalentu według wskazań Trybunału Konstytucyjnego - brak jest podstawy prawnej do działania przez organ. Według zasady legalizmu wynikającej z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Brak w obecnym stanie prawnym normy ustawowej wprowadzającej prawidłowy mechanizm naliczania omawianego ekwiwalentu, spełniający standardy konstytucyjne, oznacza tymczasowy brak podstawy prawnej do działania przez organ Policji celem merytorycznego rozpoznania żądania strony. Zatem merytoryczne rozpoznanie wniosku stanowi naruszenie art. 6 K.p.a. (formułującego zasadę praworządności), zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Stąd decyzja podjęta bez podstawy prawnej narusza prawo i jest nieważna w myśl art. 156 §1 pkt 2 K.p.a. W skardze do sądu administracyjnego skarżący wniósł o uchylenie decyzji organu odwoławczego, zarzucając naruszenie art. 190 ust. 4 Konstytucji w zw. z art. 115a ustawy o Policji w zakresie związania wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. K 7/15, przez pozbawienie należnych mu z mocy prawa świadczeń oraz art. 66 ust. 2 Konstytucji, poprzez uniemożliwienie mu realizacji gwarantowanego prawa Policjanta do urlopu. W uzasadnieniu skargi zaakcentował, że art. 115a ustawy o Policji nie został wyeliminowany z systemu prawnego w całości, co oznacza, że organ administracji publicznej musi zrekonstruować treść tego przepisu zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. Stosownie bowiem do art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. W myśli art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Zgodnie natomiast z treścią art. 134 §1 przywołanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z brzmienia art. 145 § 1 P.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czy inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą zatem ulec uchyleniu wówczas, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając sprawę w zakreślonych wyżej granicach uznano, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem sądowej kontroli jest decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji z [...] r. nr [...], stwierdzająca nieważność decyzji organu pierwszoinstancyjnego. W tym miejscu przypomnieć trzeba, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest jednym z trybów nadzwyczajnych wzruszenia decyzji ostatecznej. Ochrona takich decyzji została wyrażona zasadą ogólną trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych - art. 16 § 1 K.p.a. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały wyczerpująco określone w art. 156 § 1 K.p.a. Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Wskazane zestawienie stanowi katalog zamknięty przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji. Taka redakcja przepisu, zważywszy również na nadzwyczajny charakter tej instytucji, nie pozwala na stosowanie wykładni rozszerzającej względem tego przepisu. Trzeba przy tym podkreślić, że działanie organu w trybie stwierdzenia nieważności wymaga innego podejścia do sprawy i zasadniczo różni się od postępowania zwykłego, gdyż obowiązkiem organu jest zajęcie się tylko i wyłącznie kwestiami prawnymi. W ich efekcie może, co najwyżej dojść do wydania decyzji kasacyjnej. Stąd też w postępowaniu zmierzającym do ewentualnego wydania tego rodzaju decyzji nie ma proceduralnej możliwości poszerzenia materiału dowodowego sprawy. Tym samym nie wchodzi w grę również poczynienie dodatkowych (uzupełniających) ustaleń faktycznych. W omawianym postępowaniu organ orzekający ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości, tak proceduralnych, jak i dotyczących prawa materialnego. W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy stwierdził nieważność decyzji pierwszoinstancyjnej z [...]r. nr [...], w przedmiocie wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, w związku ze zwolnieniem skarżącego ze służby w Policji z dniem [...]r. W podstawie prawnej decyzji organ przywołał art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Rażące naruszenie prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Stąd też podstawowym obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, jest wyraźne wykazanie, jaki konkretny przepis został naruszony i dlaczego naruszenie to organ ocenił jako rażące. W konsekwencji traktowanie naruszenia prawa jako "rażące" może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji. Przy tym należy podkreślić, że nie każde naruszenie prawa będzie stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności wydanej decyzji. Tylko rażące naruszenie prawa może skutkować wydaniem rozstrzygnięcia eliminującego decyzję z obrotu prawnego. Przy czym chodzi tu o prawo powszechnie obowiązujące, a zatem - w świetle art. 87 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - o Konstytucję, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Nie chodzi tu zatem o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Nie stanowi zatem o rażącym naruszeniu prawa wybranie jednej z rozbieżnych wykładni danego przepisu prawa, która później uznana została za nieprawidłową. Organ pierwszoinstancyjny decyzję z [...]r. postanawiającą wypłacić skarżącemu ekwiwalent za zaległy urlop wypoczynkowy oparł na art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, w uzasadnieniu decyzji przywołał uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15, z którego wynika wprost sposób wyliczenia wysokości należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Zdaniem organu odwoławczego decyzja została wydana bez podstawy prawnej, gdyż skutek wyeliminowania mocą wyroku Trybunału Konstytucyjnego art. 115a ustawy o Policji i zaniechania legislacyjnego przez ustawodawcę wprowadzenia normy ustawowej, która określałaby mechanizm naliczania ekwiwalentu według wskazań Trybunału Konstytucyjnego - brak jest podstawy prawnej do działania przez organ. Sąd w składzie orzekającym nie zgadza się z takim stanowiskiem. Nie można twierdzić, że na dzień orzekania, nie było w systemie prawnym normy ustawowej odnoszącej się do ustalenia należnego prawa do ekwiwalentu pieniężnego z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego. Podstawą prawną wypłaty spornego ekwiwalentu jest art. 115a ustawy o Policji, który zachował walor konstytucyjności w odniesieniu do prawa policjantów do ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy ustalanego w relacji do miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Nie jest dopuszczalne odniesienie problemu istnienia normy prawnej będącej podstawą ustalenia uprawnień policjanta wyłącznie do kwestii technicznych związanych z brakiem określenia przez ustawodawcę czynnika odpowiadającego ułamkowej części miesięcznego uposażenia policjanta. Kwestia ta nie została rzeczywiści uregulowana przez ustawodawcę po wydaniu przez TK przedmiotowego wyroku. Sposób jednakże obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego został wskazany w uzasadnieniu wyroku TK. Trybunał wskazał, że "świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze". Odnosząc to do rozpoznawanej sprawy, słusznie stwierdził skarżący, że wobec powszechnej mocy obowiązującej wyroków Trybunału Konstytucyjnego nie jest dopuszczalne pominięcie przy rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy administracyjnej wyroku Trybunału z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15. W jego uzasadnieniu Trybunał wskazał na sposób obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w sposób niebudzący najmniejszych wątpliwości. Świadczeniem ekwiwalentnym za jeden dzień przepracowanego urlopu jest uposażenie za jeden dzień roboczy. Wyrok ten winien tym samym stać się również podstawą prawną działania sądu i organu. Powyższy pogląd został przedstawiony w licznych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego (sygn. akt: I OSK 3383/19, I OSK 2928/19, I OSK 2819/19, 2749/19 i 2844/19, publik.: orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższy wyrok ma charakter zakresowy, a więc należy do orzeczeń "w sentencji których TK stwierdza zgodność albo niezgodność z Konstytucją przepisu prawnego w określonym (podmiotowym, czasowym lub przedmiotowym) zakresie jego zastosowania. W przypadku wyroków zakresowych mamy do czynienia z przypisaniem atrybutu konstytucyjności lub niekonstytucyjności nie całej jednostce redakcyjnej tekstu prawnego, lecz jej określonemu fragmentowi, a dokładnie pewnej normie prawnej, którą można w całości lub części dekodować z określonego przepisu prawnego" (por. T. Woś "Wyroki interpretacyjne i zakresowe w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego", Studia Iuridica Lublinensia, rok XXV, vol. 3 2016 s. 990). Wydając wyrok zakresowy Trybunał Konstytucyjny nie orzeka zatem o niezgodności z Konstytucją całej jednostki, lecz jej fragmentu. W tym zakresie przepis nadal istnieje, ale "skutkiem wydania orzeczenia zakresowego przez TK jest zatem uznanie, w jaki sposób badanego przepisu interpretować nie wolno (orzeczenie negatywne) albo jak go interpretować należy (orzeczenie afirmatywne) przy stosowaniu prawa, tzn. uzyskanie na jego podstawie jakich norm prawnych odpowiadających rezultatom interpretacyjnym mieszczącym się we wskazanym w orzeczeniu TK zakresie będzie sprzeczne z Konstytucją albo z nią zgodne" (por. K. Osajda, "Koncepcja orzeczenia zakresowego, a wątpliwości na tle skutków orzeczeń TK" (w:) "Skutki wyroków Trybunału Konstytucyjnego w sferze stosowania prawa" red. M. Bernatt, J. Królikowski, M. Ziółkowski, Warszawa 2013, s. 297). Wyrok TK z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 został opublikowany 6 listopada 2018 r. z tym dniem wszedł w życie. Pomimo przywołanej treści rozstrzygnięcia TK ustawodawca, do czego był zobowiązany, do chwili wydania zaskarżonej decyzji, nie podjął działań zmierzających do ustalenia stanu zgodnego z prawem i nie uzupełnił normy prawnej ustalającej prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop o sposób określenia wysokości ekwiwalentu. Należy zauważyć, że przepis art. 190 ust. 4 Konstytucji wskazuje na wyraźną wolę ustrojodawcy, aby sprawa już rozstrzygnięta na podstawie przepisu niezgodnego z Konstytucją, była załatwiona i to bez niekonstytucyjnego przepisu. W zależności od przedmiotu niekonstytucyjności i przyczyny tę niekonstytucyjność powodującej, mogą tu być wykorzystane różne instrumenty. Może to być działanie legislatora. Jednakże skoro zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, nie można tym samym zaakceptować stanowiska, iż wyrok zakresowy nie ma zastosowania w sprawie i jest skierowany wyłącznie do ustawodawcy (obligując go do zmiany zakwestionowanego przepisu ustawy), gdyż przywołany przepis Konstytucji nie różnicuje mocy prawnej i skutków wywoływanych przez wszystkie rodzaje wyroków Trybunału. W tym nurcie wykładni przepisów Konstytucji pozostaje orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w szeregu orzeczeń przyjął, że skoro ustawodawca nie podjął działań zmierzających do ustalenia stanu zgodnego z prawem, to sądy i organy administracji muszą interpretować normy prawne tak, aby były one zgodne z Konstytucją (por. wyrok NSA z 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 3037/19). Oznacza to, że wykonywanie wyroków Trybunału Konstytucyjnego jest obowiązkiem wszystkich organów władzy publicznej, a nie tylko ustawodawcy (por. wyrok NSA z 20 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 694/17. Zatem nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu, iż na dzień orzekania, nie było w systemie prawnym normy ustawowej odnoszącej się do ustalenia należnego prawa do ekwiwalentu pieniężnego z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego. Ta podstawą prawną jest art. 115a ustawy, który zachował walor konstytucyjności w odniesieniu do prawa policjantów do ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy ustalanego w relacji do miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Nie jest dopuszczalne odniesienie problemu istnienia normy prawnej będącej podstawą ustalenia uprawnień policjanta wyłącznie do kwestii technicznych związanych z brakiem określenia przez ustawodawcę czynnika odpowiadającego ułamkowej części miesięcznego uposażenia policjanta. Kwestia ta nie została rzeczywiście uregulowana przez ustawodawcę po wydaniu przez TK przedmiotowego wyroku. Jednakże sposób obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego został wskazany w uzasadnieniu wyroku. Powyższe prowadzi do wniosku, że pomimo braku ustawowego zastąpienia ułamka 1/30 innym ułamkiem, można wyliczyć kwotę należną funkcjonariuszowi - kwotę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, przy prawidłowej "wycenie" 1 dnia roboczego na dzień zwolnienia policjanta ze służby (por. wyroki NSA z 2 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 3258/19, z 19 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 3155/19, z 25 sierpnia 2020 r. sygn. akt IOSK 3394/19). W tym miejscu przypomnieć trzeba, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. kontrola sądowa dokonywana jest w granicach sprawy administracyjnej, zaś sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zatem Sąd badając decyzję pierwszoinstancyjną, stwierdził, że ekwiwalent za niewykorzystany urlop przyznawany jest w drodze czynności materialno-technicznej, zaś odmowa przyznania tego świadczenia powinna przybrać formę decyzji administracyjnej. Stanowisko to jest akceptowane w pełni w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 542/13; publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl). W uzasadnieniu tego wyroku NSA wskazał, że stosownie do art. 108 ust. 1 pkt 6 ustawy o Policji policjantowi przysługują świadczenia w związku ze zwolnieniem ze służby. Zgodnie z art.114 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia policjant zwalniany ze służby otrzymuje, z zastrzeżeniem ust. 2 ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz za niewykorzystany czas wolny od służby udzielany na podstawie art. 33 ust. 3. Jak wynika z powołanego przepisu ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe nie ma charakteru uznaniowego. Prawo do ekwiwalentu wynika z ustawy o Policji i jego realizacja następuje w drodze czynności materialno - technicznej tj. poprzez wypłatę ekwiwalentu. W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że w określonych sprawach administracyjnych pozytywne załatwienie sprawy następuje poprzez podjęcie czynności materialno-technicznej, jednak odmowa takiej czynności winna być dokonana w formie decyzji (por. postanowienie NSA z 27 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 230/09; wyrok NSA z 10 października 2007 r. sygn. akt II SA 1719/03). W uzasadnieniu uchwały z 9 grudnia 2013 r. sygn. akt I OPS 4/13 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, " iż w przypadku, gdy przepisy prawa upoważniają organ administracji publicznej do załatwienia sprawy administracyjnej, lecz nie określają wyraźnie formy jej rozstrzygnięcia, bądź w tym zakresie istnieje wątpliwość, należy przyjąć, że powinna być ona załatwiona w drodze decyzji administracyjnej. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 14 czerwca 2005 r. sygn. akt P 18/03 OTK-A 2005/6/63 uznał, że "jeżeli (...) istnieje wątpliwość co do formy załatwienia sprawy administracyjnej, należy przyjąć, że istnieje sprawa administracyjna i organ administracji publicznej jest właściwy do jej załatwienia. Nie może zaistnieć sytuacja, że w przepisach ustawy określono właściwość organu administracji publicznej do załatwiania określonej kategorii spraw administracyjnych, a sprawy te nie mogłyby być rozstrzygane tylko dlatego, że ustawodawca nie określił wprost formy rozstrzygnięcia". Zatem tylko w sytuacji, gdy organ odmawia dokonania czynności jaką jest wypłata ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, załatwienie sprawy poprzez wydanie decyzji leży zarówno w interesie organu jak i policjanta. W takim przypadku organ zobowiązany jest poczynić ustalenia w zakresie wystąpienia negatywnych przesłanek do przyznania świadczenia, wykazać je w uzasadnieniu decyzji oraz wskazać argumenty prawne przemawiające za takim załatwieniem sprawy. Wydanie odmownego rozstrzygnięcia w formie decyzji zapewni stronie właściwą ochronę jej interesów na drodze sądowej. W rozpoznawanej sprawie z taką sytuacją nie mamy do czynienia, albowiem wniosek skarżącego z [...]r. o wypłatę brakującej części ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w łącznym wymiarze 39 dni, został przez organ rozpoznany pozytywnie. Wobec tego organ winien wypłacić skarżącemu żądaną kwotę w drodze czynności materialno-technicznej. Zamiast tego organ wydał decyzję, w oparciu o art. 114 ust. 1 ustawy o Policji. Jak już wcześniej wskazano realizacja świadczeń należnych policjantowi w przypadku zwolnienia ze służby nie wymaga wydania decyzji. Jednakże wydanie decyzji nie spowodowało naruszenia interesów strony skarżącej, wręcz przeciwnie, organ pierwszoinstancyjny działał zgodnie z interesem strony. Dokonał prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego, zgodnie z obowiązującym w systemie prawnym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15, co szczegółowa wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji. Wobec powyższego Sąd stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie uprawniony jest pogląd wyrażony w orzecznictwie i piśmiennictwie, że z treści art. 104 K.p.a. można wyprowadzić kompetencję organu do wydania decyzji administracyjnej w każdej sprawie wymagającej rozstrzygnięcia, chyba, że przepis prawa wyraźnie wyłącza możliwość wydania decyzji (por. K.M. Ziemski: Indywidualny akt administracyjny jako forma działania administracji, Poznań 2005, s. 445-453; Cz. Martysz: Podstawa prawna decyzji administracyjnej (w:) Księga jubileuszowa z okazji 60 rocznicy urodzin Profesora Ernesta Knosali, Warszawa 2008, s. 209-216 ). Ponieważ brak jest przepisu wyłączającego możliwość wydania decyzji w sprawie wypłaty ekwiwalentu za zaległy urlop Sąd uznał, że działanie organu pierwszoinstancyjnego nie narusza prawa. Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. jako wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.