III SA/Gl 680/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Kupiec, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz (spr.), Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Protokolant St. sekr. sąd. Anna Charchuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2010 r. przy udziale - sprawy ze skargi E.K. (K.) na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie płatności obszarowych oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z [...] r. nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej określana jako ARiMR) w C. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Z. z [...] r. nr [...] w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009. Podstawą prawną decyzji organu drugiej instancji był art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, art. 10 ust.1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji rolnictwa (Dz. U. Nr 98 poz. 634 ze zm.), art. 7 ust. 1 i 2 oraz art. 19 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tekst jednolity Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 ze zm.). Rozstrzygnięcie stanowiące przedmiot zaskarżenia zostało wydane w następującym stanie faktycznym. E.K. złożyła do Biura Powiatowego ARiMR w Z. wniosek o przyznanie jednolitej płatności obszarowej (data stempla placówki nadawczej Poczty Polskiej -[...] r.) działki rolnej (...) o powierzchni [...] ha zlokalizowanej na działce ewidencyjnej nr (...) położonej w województwie s., powiat z., gmina K., obręb ewidencyjny B., nr obrębu (...). Kontrola administracyjna danych wykazała, że maksymalna powierzchnia użytków rolnych znajdująca się w obrębie działki (...) kwalifikująca się do płatności wynosi jedynie [...] ha, a nie jak deklaruje Strona – [...] ha. Biorąc jednak pod uwagę, iż zgodnie z art. 50 ust. 3 rozporządzenia Komisji WE Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009 oraz wdrażanie zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz.Urz. UE L 141 z 30.04.2004 r., str. 18, z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3 t. 44, str. 243, z późn. zm.) stanowiącym, że "w przypadku gdy różnica między obszarem zatwierdzonym a zadeklarowanym do objęcia pomocą w ramach programów pomocy ustanowionych w tytułach III, IV oraz IVa rozporządzenia (WE) nr 1782/2003 nie przekracza powierzchni 0,1 ha, obszar zatwierdzony uznaje się za równy zadeklarowanemu. Na potrzeby tego wyliczenia uwzględnia się jedynie zawyżenie powierzchni obszarów na poziomie grupy upraw. Przepisy, o których mowa w akapicie drugim, nie mają zastosowania w przypadku, gdy różnica przekracza 20 % całkowitej powierzchni obszaru zadeklarowanego do objęcia dopłatą". Tak więc w przypadku, gdy różnica między powierzchnią zadeklarowaną kwalifikowaną a powierzchnią stwierdzoną nie przekracza 0,1 ha i nie jest większa niż 20% całkowitej powierzchni zadeklarowanej kwalifikowanej (a taka sytuacja zachodziła w niniejszej sprawie), wówczas powierzchnię stwierdzoną uznaje się za równą powierzchni deklarowanej kwalifikowanej. Uwzględniając wyżej cytowane regulacje, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Z. decyzją nr [...] z [...] r. przyznał stronie płatność na rok 2009 do powierzchni [...] ha zgodnie z jej wnioskiem. Od decyzji tej E.K. wniosła odwołanie argumentując, iż jest to dokument fałszywy, gdyż jej wniosek o przyznanie płatności wpłynął do Biura Powiatowego ARiMR [...] r., a [...] r. został nadany w placówce pocztowej, podczas gdy w treści decyzji znalazło się stwierdzenie, że wniosek ten wpłynął do Biura Powiatowego ARiMR [...] r. Fałszerstwa tego upatruje także w fakcie, że wniosek dotyczył jednej działki, podczas gdy w treści decyzji organu pierwszej instancji użyto sformułowania "powierzchnia działek rolnych". Kwestionuje także ustalenia dotyczące powierzchni przyjętej do ustalenia płatności i uważa, że organ administracji bezpodstawnie pomniejszył powierzchnię użytkowaną przez nią rolniczo o dwa ary. W wyniku rozpatrzenia odwołania Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wydał decyzję z [...] r. nr [...], stanowiącą przedmiot skargi w niniejszej sprawie, w której utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Nr [...] z [...] r. wydaną przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Z., jako że nie znalazł podstaw do uwzględnienia odwołania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, iż wniosek strony o przyznanie płatności jest weryfikowany w toku kontroli administracyjnej danych. Poprawność deklaracji strony co do powierzchni działek, których dotyczy wniosek o przyznanie płatności jest weryfikowana za pomocą m.in. dostępnych w momencie wizualizacji w ZSZiK danych graficznych, w tym ortofotomap i map z ewidencji gruntów i budynków w postaci rastrowej wraz z konturami użytków gruntowych według danych z EGiB. Podniósł, iż w rozpatrywanej sprawie zarówno organ pierwszej instancji podczas kontroli administracyjnej [...] r. jak i organ drugiej instancji w oparciu o bazę referencyjną i dostępne instrumenty kontroli ustalił wielkość powierzchni dopuszczalnej dla wskazanej przez stronę działki ewidencyjnej jako [...] ha. W oparciu o pomiar na obrazie ortofotomapy dla działki (...) organ odwoławczy stwierdził, że uzasadniona i prawidłowa jest deklaracja powierzchni nie przekraczająca [...] ha. Wskazał także, iż ustalenia nieprawidłowości dokonano w oparciu o pomiary powierzchni ewidencyjno-gospodarczej (PEG) odpowiadającej powierzchni użytkowanej rolniczo w ramach danej działki ewidencyjnej, wykonane na dostępnych podczas kontroli administracyjnej danych w systemie informatycznym ZSZiK zdjęciach obszarów zajmowanych przez działki rolne ujęte we wniosku producenta. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że od roku 2009 dla oceny powierzchni uprawnionej do płatności stosowana jest wyłącznie powierzchnia PEG, której wartość jest ustalana na podstawie ortofotomapy. Dane z ewidencji gruntów i budynków są wykorzystywane jedynie pomocniczo w zakresie określenia lokalizacji działki rolnej oraz powierzchni całkowitej działki ewidencyjnej w ewidencji gruntów i budynków. Wyjaśnił, iż użyte w treści zaskarżonej decyzji sformułowanie "powierzchnia działek rolnych" wynika z faktu konieczności przeprowadzenia obligatoryjnych kontroli oraz wydania decyzji w Zintegrowanym Systemie Zarządzania i Kontroli i związanej z tym standaryzacji używanych pojęć. Na to rozstrzygnięcie strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze wniosła o uchylenie w całości decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Rozwoju i Modernizacji Rolnictwa w C. z [...] r. nr [...], gdyż – w jej ocenie - została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa i rażącym naruszeniem jej interesu jako rolnika. W uzasadnieniu podniosła, iż Dyrektor ARiMR utrzymał w mocy fałszywą decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Z., a fałszerstwa tego upatruje w fakcie, iż Kierownik Biura Powiatowego w swej decyzji wskazał, iż wniosek strony wpłynął do Biura Powiatowego ARiMR [...] r., podczas gdy faktycznie wpłynął [...] r., a [...] r. został jedynie nadany w placówce pocztowej oraz w fakcie, że przedmiotem wniosku strony była działka rolna a w treści decyzji organ pierwszej instancji posługiwał się określeniem "działki rolne". Kolejny zarzut skarżącej odnosił się do tego, że zarówno Kierownik Biura Powiatowego ARiMR, jak i Dyrektor [...] Oddziału regionalnego ARiMR fałszywie stwierdzili, że przedmiotowa działka rolna jest o dwa ary mniejsza od tej, którą strona zadeklarowała we wniosku. Rażącego naruszenia prawa skarżąca upatruje w tym, że decyzja jest dokumentem, w oparciu o który wypłacane jest wsparcie finansowe i nie może zawierać fałszywych danych. Natomiast rażące naruszenie swego interesu jako rolnika skarżąca dostrzega w tym, że skutkiem zaskarżonej decyzji jest bezprawne i bezpodstawne zmniejszenie powierzchni działki rolnej o 2 ary, gdyż jako rolnik korzystający w latach 2004-2008 z wsparcia finansowego z tytułu ONW i RŚ jest zobowiązana do prowadzenia działalności rolniczej przez okres 5 lat od dnia otrzymania pierwszej płatności z tytułu ONW na niezmienionej powierzchni, a dokonanie ustalenia, że powierzchnia ta jest mniejsza w ocenie strony naraża ją na konsekwencje finansowe mimo, iż skarżąca ze swej strony wywiązała się z tego zobowiązania prowadząc nieprzerwania działalność rolniczą na powierzchni równej [...] ha. W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o oddalenie skargi E.K. jako bezzasadnej i utrzymanie jego decyzji w mocy. Następnie zarówno strona jak i organ złożyły pisma procesowe, w których podtrzymywały i wyjaśniały swoje dotychczasowe stanowiska w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd przyjął jako stan faktyczny sprawy, stan wynikający z uzasadnienia decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR, jako że znajduje on potwierdzenie w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy, w szczególności z raportu z kontroli administracyjnej wniosku obszarowego i wizualizacji danych – wydruku z ZSZiK – odpowiednio karta [...] i [...] akt administracyjnych ( zob. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09). Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Powyższe oznacza, że kryterium to jest jedynym stosowanym przez Sąd w toku orzekania w sprawie i nie może on dokonywać badania prawidłowości działań organów administracji przy uwzględnieniu innych kryteriów, takich jak zasada słuszności czy celowości. Natomiast według art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej "p.p.s.a.", sąd uchyla decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ewentualnie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia, jeżeli zachodzą przyczyny określone we właściwych przepisach. Tak więc tylko stwierdzenie, że zaskarżona decyzja dotknięta jest przynajmniej jedną z w/w wad skutkuje jej wyeliminowaniem z obrotu prawnego. W ocenie Sądu organ nie dopuścił się w swych działaniach naruszenia prawa, tym bardziej nie dopuścił się go w stopniu rażącym. Na wstępie należy określić granice orzekania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygnięcie "w granicach sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę (teza 3. komentarza do art. 134 p.p.s.a., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wydanie 3., Lex, Warszawa 2009.). Podobnie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 3 lutego 1997 r., OPS 12/96 (ONSA 1997, nr 3,poz.104), w której stwierdził, iż "w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada niezwiązania sądu granicami skargi, jednakże nie oznacza ona, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot". Biorąc pod uwagę wyżej dokonane rozważania co do kryteriów i granic orzekania stwierdzić należy, że ramy rozstrzygania przez Sąd wyznaczają granice danej sprawy w podanym wyżej znaczeniu – dany akt lub czynność, a jego kryterium – zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem. Z powyższego wynika, że nie może Sąd analizować prawidłowości działania organu w danej sprawie przez pryzmat skutków, jakie wydane orzeczenie może wywrzeć dla innych postępowań czy ukształtowanych w wyniku wydanych w nich rozstrzygnięć stosunków prawnych. Przenosząc te rozważania na grunt omawianej sprawy Sąd stwierdza, iż granice rozstrzygnięcia wyznacza zaskarżona decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR zaś jedynym kryterium stosowanym dla jego oceny jest zgodność rozstrzygnięcia z prawem materialnym a postępowania prowadzącego do jego podjęcia z prawem procesowym. Nie należy zaś do zakresu rozpoznania w przedmiotowej sprawie sądowo administracyjnej kwestia pobierania przez skarżącą w latach 2004-2008 płatności ONW, jako że nie były one przedmiotem orzekania w zaskarżonej decyzji organu odwoławczego ani też w poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Również skutki, jakie wywiera – bądź nie - zaskarżona decyzja na sprawę płatności ONW nie mogą stanowić przesłanki orzekania o zgodności z prawem decyzji stanowiącej przedmiot rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Odnosząc się do zarzutu strony, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo i interes skarżącej jako rolnika stwierdzić należy, że zgodnie z utrwalonym poglądem doktryny wydanie rozstrzygnięcia z rażącym naruszeniem prawa, zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność decyzji z treścią przepisu, widoczna przez ich proste zestawienie, co powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Również orzecznictwo w analogiczny sposób interpretuje pojęcie rażącego naruszenia prawa skoro Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 maja 2009 r., sygn. akt II FSK 131/08 stwierdził, że "rażące naruszenie prawa" to takie uchybienie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności, lub gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa. Taka zaś sytuacja w przypadku zaskarżonej decyzji nie zachodzi. W szczególności nie zasługuje na uwzględnienie zarzut, że decyzja będąca przedmiotem skargi utrzymuje w mocy decyzję fałszywą. Faktem jest, że decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR zawiera nieścisłości polegające na użyciu liczby mnogiej w odniesieniu do działek, o dofinansowanie do których strona się ubiegała, podczas, gdy w istocie wniosek dotyczył tylko jednej działki, podobnie jak błędne jest stwierdzenie, że [...] r. nastąpił wpływ wniosku strony do organu, podczas gdy w istocie [...] r., strona nadała wniosek o przyznanie wsparcia w placówce pocztowej, a wpływ do Biura ARiMR nastąpił dopiero [...] r. Jednakże zgodnie z definicją zawartą w internetowym Słowniku języka polskiego, Wydawnictwo Naukowe PWN S.A., fałszywy to: 1. «podrobiony» 2. «niezgodny z prawdą» 3. «obłudny; też: świadczący o czyjejś obłudzie» 4. «podszywający się pod kogoś» 5. «nieharmoniczny. W ocenie Sądu stwierdzenie, że decyzja organu pierwszej instancji jest fałszywa jest zbyt daleko idące. Nie ulega bowiem wątpliwości, że nie została ona podrobiona, na egzemplarzu znajdującym się w aktach sprawy znajduje się oryginalny podpis Zastępcy Kierownika Biura, nie jest ona w całości niezgodna z prawdą i nie podszywa się pod inne rozstrzygnięcie. W sposób uprawniony można co najwyżej stwierdzić, iż zawiera ona fałszywe (czyli niezgodne z prawdą – pkt 2. definicji słownikowej) stwierdzenie co faktu kiedy wniosek o przyznanie płatności wpłynął do organu i ilu działek dotyczył, choć bardziej zasadne wydaje się użycie słów "stwierdzenie błędne". Podobna jest ocena Sądu dot. stwierdzenia Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR dot. złożenia przez skarżącą wniosku w Biurze Powiatowym w P., skoro niewątpliwym i bezspornym między stronami jest, że wniosek został złożony w Biurze Powiatowym w Z. W ocenie Sądu okoliczności te nie mają w sprawie istotnego znaczenia w tym rozumieniu, iż nie wpłynęły na treść wydanej decyzji i zakres przyznanego stronie dofinansowania – ubiegała się ona bowiem o przyznanie płatności do działki nr (...) o powierzchni [...] ha i taką płatność na podstawie decyzji organu pierwszej instancji otrzymała, a organ odwoławczy rozstrzygnięcie to utrzymał w mocy. Dlatego też okoliczność, czy wniosek został nadany w placówce pocztowej czy wpłynął do Biura Powiatowego ARiMR w Z. [...] r. ma drugorzędne znaczenie w sytuacji, gdy organ nie kwestionuje zachowania terminu do jego złożenia i fakt ten nie implikuje żadnych negatywnych konsekwencji dla strony. Również użycie w uzasadnieniu określenia "działki rolne" zamiast "działka rolna" nie ma znaczenia dla treści orzeczenia wydanego w przedmiocie wniosku skarżącej ani zakresu przyznanych jej uprawnień, skoro rozstrzygnięcie organu odwoławczego sprowadza się do utrzymania w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej, ta zaś przyznaje "Pani E.K. płatności na rok 2009 w wysokości [...] zł, w tym: 1. Jednolita płatność obszarowa, kod pomocy [...], krajowa pozycja budżetowa) [...], w wysokości [...] zł (słownie: [...] zł dwanaście gr), w tym środki unijne [...] zł, środki krajowe [...] zł." – bez wskazania w treści rozstrzygnięcia ile działek płatność ta obejmuje. Nawet więc prawidłowe stwierdzenie w treści uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji, że "powierzchnia działki rolnej zadeklarowana we wniosku o przyznanie płatności na rok 2009 do jednolitej płatności obszarowej wynosiła [...] ha" w miejsce zawartego w uzasadnieniu decyzji stwierdzenia "powierzchnia działek rolnych zadeklarowana we wniosku o przyznanie płatności na rok 2009 do jednolitej płatności obszarowej wynosiła [...] ha" - nie zmienia treści wydanego w sprawie rozstrzygnięcia i nie narusza interesu prawnego skarżącej, wynikającego z przepisów wprowadzających możliwość ubiegania się o otrzymanie płatności bezpośredniej. Tak więc w ocenie Sądu kwestie te nie mają tak istotnego znaczenia dla prawidłowości postępowania i dokonanych w jego wyniku ustaleń, aby mogły skutkować naruszeniem prawa materialnego lub przepisów postępowania w stopniu – odpowiednio - mającym lub mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Nie stanowią także naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego ani też stwierdzenia nieważności decyzji, wobec czego zarzuty ich dotyczące nie mogą odnieść skutku tego rodzaju, aby tylko z powodu ich zaistnienia Sąd wyeliminował rozstrzygnięcie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR z obrotu prawnego. W kwestii powierzchni użytkowanej rolniczo przez stronę zauważyć należy, że art. 17 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz.U.UE.L.09.30.16) - System identyfikacji działek rolnych stanowi, iż system identyfikacji działek rolnych ustanawiany jest na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub też innych danych kartograficznych. Korzysta się z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych, w tym najlepiej ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych, przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10.000. Z treści powyższego przepisu wynika, że preferowaną w prawie wspólnotowym metodą jest identyfikacja działek rolnych przy użyciu ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych. Taką też metodę zastosował organ pierwszej instancji co wynika z wydruku z ZSZiK (karta 63 akt administracyjnych), jak i organ odwoławczy, na co wskazał w treści uzasadnienia decyzji (str. 3 decyzji, akapit 2., karta 55 akt administracyjnych), a tym samym działania organów obu instancji uznać należy za zgodne z prawem. Konkludując, Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi, zatem mając na uwadze powyższe na mocy art. 151 ustawy p.p.s.a. skargę należało oddalić.