III SA/Gl 688/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Herman Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 stycznia 2021 r. sprawy skargi ze Miasta J. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zasad organizacji pracy jednostek oświatowych w roku szkolnym 2020/2021 oddala skargę. Rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] r., nr [...], Wojewoda Śląski stwierdził nieważność w całości zarządzenia Prezydenta Miasta J. z [...] r., nr [...], w sprawie zasad organizacji pracy jednostek oświatowych w roku szkolnym 2020/2021. Wojewoda uznał, że zarządzenie Prezydenta jest aktem o charakterze normatywnym, gdyż zawiera reguły postępowania ujęte w normy abstrakcyjne o generalnym charakterze, które odnoszą się do wskazanych w nim podmiotów. Jest to zatem zarządzenie, o jakim mowa w art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. w Dz.U. z 2020 r., poz. 713), które może być objęte rozstrzygnięciem nadzorczym. Oceniając w tym trybie zarządzenie Prezydenta, Wojewoda stwierdził, że zostało ono wydane z naruszeniem art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którym Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, co oznacza, że każde działanie takiego organu musi mieć umocowanie w przepisach prawa i wynikających z nich granic nie może naruszać. Przytoczył następnie przepisy art. 110 ust. 1, ust. 2, ust. 3 i ust. 4, art. 68 ust. 1 – ust. 9, art. 10 ust. 1 pkt 1 – 7 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (t.j. w Dz.U. z 2019 r., poz. 1148 ze zm.) z wnioskiem, w myśl którego kompetencje do uregulowania kwestii wymienionych w zarządzeniu Prezydenta przynależą dyrektorom szkół i przedszkoli i nie można z tych przepisów wywieść kompetencji organu wykonawczego gminy do uregulowania tych kwestii własnym aktem, bez względu na to, jak się go nazwie. Wojewoda odwołał się również do przepisów rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 28 lutego 2019 r. w sprawie szczegółowej organizacji publicznych szkół i publicznych przedszkoli (Dz.U. z 2019 r., poz. 502), by w końcowych wnioskach rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzić, że zarządzenie Prezydenta jest sprzeczne z art. 7 Konstytucji RP oraz z art. 68 ust. 1 i ust. 5 oraz art. 110 ust. 2 Prawa oświatowego i jako takie podlega stwierdzeniu nieważności z mocy art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W skardze na to rozstrzygnięcie Miasto J. wniosło o jego uchylenie oraz o zasądzenie na swą rzecz kosztów postępowania sądowego. Zdaniem Miasta, akt Prezydenta z [...] r. nie jest zarządzeniem, które mogło by podlegać kontroli nadzorczej ze strony Wojewody Śląskiego. Jest to akt, który zawiera wytyczne co do sposobu sporządzania arkusza organizacji szkoły i przedszkola, który, zgodnie z art. 110 Prawa oświatowego, określa szczegółową organizację nauczania, wychowania i opieki w danym roku szkolnym. Ponieważ arkusz organizacji jest skomplikowany, Prezydent wydał wytyczne co do jego sporządzenia, które nie mają charakteru wiążącego. Zarządzenie Prezydenta nie zawiera postanowień o charakterze normatywnym i generalnym, nie rozstrzyga sytuacji materialno-prawnej adresatów, nie odnosi się do podmiotów pozostających na zewnątrz aparatu gminy. Zawarte w zarządzeniu wytyczne mają jedynie ułatwić sporządzenie arkusza organizacji szkoły i przedszkola, a objęcie go rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody narusza samodzielność jednostki samorządu terytorialnego gwarantowaną przepisami art. 16, art. 164, art. 165, art. 171 Konstytucji RP, przepisami art. 4, art. 8 i art. 11 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego, jak również przepisami art. 85 i art. 87 ustawy o samorządzie gminnym. Wojewoda wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swe stanowisko wyrażone w rozstrzygnięciu nadzorczym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zajął w tej sprawie następujące stanowisko. Skarga jest nieuzasadniona. Wbrew temu, co twierdzi Miasto objęty rozstrzygnięciem nadzorczym akt Prezydenta nie jest jedynie instrukcją sporządzenia arkusza organizacji szkoły, przedszkola lub placówki oświatowej. Już sama jego nazwa wskazuje na dużo szerszy zakres tematyczny - Zasady organizacji pracy szkół, przedszkoli i placówek oświatowych w roku szkolnym 2020/2021. Są w nim zapisy mające charakter instrukcji wypełnienia arkusza organizacji szkoły, ale też są i takie, które wprost wprowadzają zasady organizacji pracy szkół, przedszkoli i placówek oświatowych. Dla przykładu, nie są instrukcją sporządzenia arkusza zapisy o tym, komu powierza się opiekę nad oddziałem przedszkolnym (pkt 8), komu nie przydziela się godzin ponadwymiarowych (pkt 9), w jaki sposób dyrektor weryfikuje zatrudnienie nauczycieli (pkt 10), kiedy mogą być zatrudnieni nauczyciele emeryci (pkt 12 i 13), czy można zatrudniać dodatkowo pracowników niepedagogicznych będących na stanowiskach kierowniczych (pkt 17), na jakich warunkach można zatrudnić nauczycieli na czas określony (pkt 27), czy można zatrudnić w jednostkach oświatowych miasta nauczycieli, którzy nie wyrazili zgody na ograniczenie obowiązkowego wymiaru godzin (pkt 32), jaka jest optymalna liczba wychowanków/uczniów w oddziałach przedszkolnych oraz poszczególnych typach szkół (pkt 44). Słusznie zatem Wojewoda uznał, że akt Prezydenta nie jest instrukcją wypełniania arkusza organizacji szkoły, a aktem określającym organizację pracy jednostek oświatowych w roku szkolnym 2020/2021, co zresztą wynika z jego tytułu, który zawiera konkretne dyrektywy do wykonania i przestrzegania skierowane do wymienionych w nim podmiotów. Zasady mają charakter normatywny, wprowadzają reguły postępowania w formie norm obowiązujących w jednostkach oświaty Miasta. Słusznie Wojewoda uznał, że jest to zarządzenie organu gminy podlegające nadzorowi w trybie art. 91 ustawy o samorządzie gminnym. W wyroku z 5 listopada 2012 r., wydanym w sprawie o sygn. akt IV SA/Gl 676/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny ocenił zgodność z prawem zarządzenia Prezydenta Miasta C. ustalającego zasady organizacji pracy na rok szkolny 2012/2013, a więc zarządzenia analogicznego w swej treści do zarządzenia Prezydenta Miasta J.. Sąd uznał wówczas, że akt Prezydenta C. jest zarządzeniem organu gminy oraz, że został wydany z istotnym naruszeniem prawa, ponieważ jego treść nie znajdowała umocowania w przepisach obowiązującego prawa. Z taką samą sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, pomimo zmiany stanu prawnego. Również zarządzenie Prezydenta J. zostało wydane z naruszeniem prawa, co Wojewoda wykazał w rozstrzygnięciu nadzorczym. W odniesieniu do tych zapisów zarządzenia, które dotyczą arkusza organizacji szkoły i przedszkola obowiązujące przepisy prawa powszechnego – art. 110 ust. 1 – 4 Prawa oświatowego stanowią o tym, że arkusz organizacji szkoły lub przedszkola opracowuje dyrektor szkoły lub przedszkola z uwzględnieniem przepisów wydanych na podstawie art. 47 ust. 1 pkt 3 oraz art. 47 ust. 1a tej ustawy, po czym stosuje określony w tych przepisach tryb konsultacji. Z kolei organizacja publicznych szkół i przedszkoli została określona w przepisach Prawa oświatowego oraz przepisach aktów wykonawczych do tej ustawy, w szczególności w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z 28 lutego 2019 r. w sprawie szczegółowej organizacji publicznych szkół i publicznych przedszkoli. Kompetencje dyrektora szkoły lub placówki oświatowej określa szczegółowo art. 68 Prawa oświatowego, stanowiąc, że jest on kierującym działalnością tych placówek, dysponentem środków określonych w planie finansowym, kierownikiem zakładu pracy. Kompetencje te zostały rozpisane na 12 jednostek redakcyjnych przepisu. Jeszcze bardziej uszczegółowione zasady organizacji publicznych szkół i publicznych przedszkoli zawarte zostały we wspomnianym tu rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 28 lutego 2019 r. Kompetencje organu prowadzącego szkołę lub placówkę, wynikające z art. 10 ust. 1 Prawa oświatowego są następujące: 1) zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki; 2) zapewnienie warunków umożliwiających stosowanie specjalnej organizacji nauki i metod pracy dla dzieci i młodzieży objętych kształceniem specjalnym; 3) wykonywanie remontów obiektów szkolnych oraz zadań inwestycyjnych w tym zakresie; 4) zapewnienie obsługi administracyjnej, w tym prawnej, obsługi finansowej, w tym w zakresie wykonywania czynności, o których mowa w art. 4 ust. 3 pkt 2-6 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2019 r. poz. 351, 1495, 1571, 1655 i 1680 oraz z 2020 r. poz. 568), i obsługi organizacyjnej szkoły lub placówki; 5) wyposażenie szkoły lub placówki w pomoce dydaktyczne i sprzęt niezbędny do pełnej realizacji programów nauczania, programów wychowawczo-profilaktycznych, przeprowadzania egzaminów oraz wykonywania innych zadań statutowych; 6) wykonywanie czynności w sprawach z zakresu prawa pracy w stosunku do dyrektora szkoły lub placówki; 7) przekazanie do szkół dla dzieci i młodzieży oraz placówek, o których mowa w art. 2 pkt 7, z wyjątkiem szkół artystycznych realizujących wyłącznie kształcenie artystyczne, informacji o podmiotach wykonujących działalność leczniczą udzielających świadczeń zdrowotnych w zakresie leczenia stomatologicznego dla dzieci i młodzieży, finansowanych ze środków publicznych. Z kolei czynności nadzorcze organu prowadzącego nad działalnością szkoły, określone w art. 57 ust. 1 i 2, dotyczą: 1) prawidłowości dysponowania przyznanymi szkole lub placówce środkami budżetowymi oraz pozyskanymi przez szkołę lub placówkę środkami pochodzącymi z innych źródeł, a także gospodarowania mieniem; 2) przestrzegania obowiązujących przepisów dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy pracowników i uczniów; 3) przestrzegania przepisów dotyczących organizacji pracy szkoły i placówki. Dodatkowo w art. art. 58. Prawa oświatowego zastrzeżono, że Organ prowadzący szkołę lub placówkę, a w zakresie działalności dydaktyczno-wychowawczej i opiekuńczej również organ sprawujący nadzór pedagogiczny, mogą ingerować w działalność szkoły lub placówki wyłącznie w zakresie i na zasadach określonych w ustawie. Trzeba jeszcze uwzględnić akty wykonawcze Ministra Edukacji Narodowej wydane na podstawie delegacji ustawowej, jak chociażby wspomniane rozporządzenie z 28 lutego 2019 r. w sprawie szczegółowej organizacji publicznych szkół i publicznych przedszkoli. W tym stanie prawnym nie można dopatrzyć się kompetencji organu wykonawczego gminy do określania w drodze zarządzenia zasad organizacji pracy jednostek oświatowych. Zostały one określone przedstawionymi tu przepisami prawa. Nawiasem mówiąc, zarządzenie Prezydenta J. nie wskazuje podstawy prawnej dla jego wydania. Z powyższych względów należy podzielić stanowisko Wojewody Śląskiego, zgodnie z którym zarządzenie Prezydenta J. zostało wydane z naruszeniem zasady wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 68 ust. 1 i 5 i art. 110 ust. 2 Prawa oświatowego, a to oznacza, że zarzuty skargi pod adresem rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody nie mogły być uwzględnione. Skarga została oddalona na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. w Dz.U z 2019 r., poz. 2325).