III SA/Gl 690/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Sędzia NSA Krzysztof Wujek, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 marca 2026 r. sprawy ze skargi J. S.A. w W. na postanowienie Ministra Przemysłu z dnia 30 maja 2025 r. nr 1/P/WRRP/2025 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezesa Rządowej Agencji Rezerw Strategicznych z 31 stycznia 2024 r. nr [...], 2) zasądza od Ministra Przemysłu na rzecz strony skarżącej kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym postanowieniem z 30 maja 2025 r., nr 1/P/WRRP/2025, Minister Przemysłu - po rozpatrzeniu zażalenia J S.A. z siedzibą w W. (dalej; Spółka, Skarżąca) na postanowienie Prezesa Agencji Rezerw Strategicznych nr [...], z 31 stycznia 2025 r., odmawiające wszczęcia postępowania o zwrot nadpłaty - utrzymał w mocy pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie. W podstawie powołał art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i art. 61a § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 572; dalej k.p.a.), art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o zapasach ropy naftowej, produktów naftowych i gazu ziemnego oraz zasadach postępowania w sytuacjach zagrożenia bezpieczeństwa paliwowego państwa i zakłóceń na rynku naftowym (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1281; dalej: ustawa o zapasach) oraz art. 74 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 111; dalej O.p.). Z akt wynika, że 20 lipca 2023 r. Spółka złożyła do Prezesa Rządowej Agencji Rezerw Strategicznych (dalej: "Prezes RARS") wniosek o zwrot nadpłaty kary pieniężnej w kwocie 64.636.447,36 zł wraz z odsetkami, zapłaconej przez nią na podstawie Decyzji Ministra Gospodarki nr [...] z dnia 5 czerwca 2008 r. W treści wniosku wskazała, że został on złożony z ostrożności procesowej, pomimo braku rozstrzygnięcia co do zasadności wniosku o stwierdzenie nadpłaty z dnia 10 listopada 2010 r., z uwagi na istnienie sporu pomiędzy Spółką a organami administracyjnymi dotyczącego istnienia przedmiotowej nadpłaty. Natomiast po złożeniu wniosku Prezes RARS siedmiokrotnie przedłużał termin załatwienia sprawy na podstawie art. 36 § 1 k.p.a., wydając kolejne postanowienia w dniach: 18 września 2023 r., 30 listopada 2023 r., 31 stycznia 2024 r., 13 maja 2024 r., 29 lipca 2024 r., 25 września 2024 r. oraz 28 listopada 2024 r. i wskazując jako przyczynę przedłużenia terminu "konieczność przeprowadzenia dodatkowych czynności w zakresie obszernego materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu" oraz potrzebę "przeprowadzenia pogłębionej oceny materiału dowodowego zmierzającej do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia z uwzględnieniem wszystkich ocen prawnych i wskazań". Pismem z 15 stycznia 2025 r. Prezes RARS zawiadomił Spółkę o zakończeniu postępowania dowodowego oraz umożliwił zapoznanie się z aktami sprawy i złożenie ewentualnych wniosków dowodowych na podstawie art. 10 § 1 k.p.a. Spółka nie skorzystała z tego uprawnienia w terminie 7 dni. W konsekwencji postanowieniem nr [...], z dnia 31 stycznia 2025 r., Prezes RARS odmówił wszczęcia postępowania na wniosek o zwrot nadpłaty kary pieniężnej powołując się na art. 61a § 1 k.p.a. W uzasadnieniu wskazał, że w sprawie zachodzi "inna uzasadniona przyczyna" powodująca niemożność wszczęcia postępowania w postaci oczywistego braku podstaw prawnych do wydania decyzji załatwiającej wniesione żądanie. Zdaniem organu pierwszej instancji, z uwagi na przepisy art. 73 § 2 i art. 74a O.p. w sprawie konieczne jest uprzednie wydanie decyzji określającej wysokość nadpłaty, ponieważ nadpłata nie powstała w sposób określony w art. 73 § 2 O.p. ani w art. 74 O.p. Zatem skoro wysokość nadpłaty powinna być określona przez organ podatkowy w drodze decyzji, a równolegle toczy się postępowanie o stwierdzenie nadpłaty, brak jest podstawy materialnoprawnej do wszczęcia postępowania o zwrot nadpłaty. Spółka wniosła zażalenie na powyższe postanowienie i zarzuciła: naruszenie art. 61a § 1 k.p.a. przez odmowę wszczęcia postępowania, które zostało już wcześniej wszczęte i o prowadzeniu którego Skarżąca była informowana siedmiokrotnie na przestrzeni 18 miesięcy; naruszenie art. 8 § 1 k.p.a. przez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania po 18 miesiącach prowadzenia czynności proceduralnych, co naruszyło zasadę zaufania do władzy publicznej. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 30 maja 2025 r. Minister Przemysłu utrzymał w mocy postanowienie Prezesa RARS. W uzasadnieniu w pełni podzielił argumentację organu pierwszej instancji, wskazując, że podstawą odmowy wszczęcia postępowania jest brak podstawy materialnoprawnej do wydania decyzji o zwrocie nadpłaty w sytuacji, gdy jej wysokość nie została jeszcze określona przez organ podatkowy w drodze decyzji. Podkreślił, że brzmienie art. 74a O.p. nie pozostawia wątpliwości, że określenie wysokości nadpłaty jest ustawowym obowiązkiem organu podatkowego. Odnosząc się do zarzutów dotyczących prowadzenia przez 18 miesięcy czynności proceduralnych, organ drugiej instancji wskazał, że mimo przedłużania terminów załatwienia sprawy, Prezes RARS w istocie nie podejmował czynności zmierzających do merytorycznego rozpoznania wniosku, w tym nie gromadził dowodów; działania organu pierwszej instancji sprowadzały się do oceny prawidłowego sposobu postępowania w związku z równolegle toczącą się sprawą o stwierdzenie nadpłaty. Ostatecznie podjęte rozstrzygnięcie o odmowie wszczęcia postępowania uznał za słuszne i prawidłowe. Kwestionując zasadność powyższego postanowienia Skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, domagając się uchylenia postanowień obu instancji oraz zasądzenia kosztów. Sformułowała cztery zarzuty naruszenia prawa: 1. Naruszenie art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 k.p.a. przez utrzymanie w mocy postanowienia organu pierwszej instancji o odmowie wszczęcia postępowania, które zostało już wcześniej wszczęte i o prowadzeniu którego Skarżąca była informowana siedmiokrotnie na przestrzeni 18 miesięcy. Skarżąca podniosła, że nie można odmówić wszczęcia postępowania, które zostało już wszczęte i było prowadzone. Dowodem wszczęcia i prowadzenia postępowania jest wydanie siedmiu postanowień o przedłużeniu terminu zakończenia postępowania, w których organ wskazywał na konieczność przeprowadzenia pogłębionej oceny materiału dowodowego zmierzającej do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Ponadto organ zawiadomił Spółkę o zakończeniu postępowania dowodowego i umożliwił zapoznanie się z aktami sprawy oraz składanie wniosków dowodowych na podstawie art. 10 § 1 k.p.a., co mogło nastąpić wyłącznie w ramach wszczętego i prowadzonego postępowania. Skarżąca nie mogłaby zapoznać się z aktami postępowania, które nie zostało wszczęte, ani składać wniosków dowodowych w ramach postępowania, które nie istnieje. 2. Naruszenie art. 8 § 1 k.p.a. przez utrzymanie w mocy postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sytuacji, w której przez 18 miesięcy Skarżąca była utrzymywana w przekonaniu, że postępowanie o zwrot nadpłaty kary pieniężnej się toczy, a organ pierwszej instancji zapewniał Skarżącą o konieczności analizy materiału dowodowego sprawy i zamiarze wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Skarżąca wskazała, że działania organów naruszają zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Organy przez półtora roku udawały, że prowadzą postępowanie, po czym bez najmniejszego zażenowania odmówiły jego wszczęcia. Skarżąca powołała się na wyroki WSA w W. z dnia 14 września 2018 r. (sygn. akt VI SA/Wa 540/18) oraz NSA z dnia 15 marca 2022 r. (sygn. akt II GSK 349/19), w których sądy administracyjne stwierdziły, że w stosunku do Skarżącej organy administracji notorycznie łamały zasadę zaufania do władzy publicznej. 3. Naruszenie art. 153 p.p.s.a. przez wydanie postanowienia nieuwzględniającego oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyrokach sądów administracyjnych wiążących w niniejszej sprawie. Skarżąca wskazała, że w odniesieniu do przysługującej jej nadpłaty kary pieniężnej organy administracji są związane ośmioma wyrokami sądów administracyjnych, w tym wyrokami: WSA w W. z dnia 13 czerwca 2011 r. (sygn. akt VI SAB/Wa 6/11), NSA z dnia 28 lutego 2013 r. (sygn. akt II GSK 2172/11), WSA w W. z dnia 12 grudnia 2014 r. (sygn. akt VI SA/Wa 2437/14), NSA z dnia 29 listopada 2016 r. (sygn. akt II GSK 1166/15), WSA w W. z dnia 14 września 2018 r. (sygn. akt VI SA/Wa 540/18) oraz NSA z dnia 15 marca 2022 r. (sygn. akt II GSK 349/19). Z wyroków tych wynika jednoznacznie, że nadpłata kary pieniężnej nałożonej na Skarżącą powstała i Prezes RARS powinien stwierdzić jej istnienie. Zdaniem Skarżącej zaskarżone postanowienie stanowi kolejną próbę znalezienia sposobu na niezastosowanie się do prawomocnych wyroków sądów wbrew dyspozycji art. 153 p.p.s.a. 4. Naruszenie art. 74a O.p. w zw. z art. 2 § 2 O.p. przez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że przepisy te wykluczają dokonanie zwrotu nadpłaty kary pieniężnej powstałej z mocy art. 73 § 1 pkt 1 O.p. w sytuacji, gdy co prawda toczy się postępowanie o stwierdzenie istnienia nadpłaty, ale jednocześnie właściwy organ administracji (Minister Energii) przyznał w 2018 r. w uzasadnieniu decyzji, że nadpłata powstała, a zatem zniknął spór pomiędzy organami a Skarżącą. Skarżąca argumentowała, że nadpłata powstała w skutek zapłaty przez nią kary nienależnej na podstawie art. 73 § 1 pkt 1 O.p. (a nie art. 73 § 2 O.p., jak sugeruje organ). W decyzji nr 1/01/2018 z dnia 18 stycznia 2018 r. Minister Energii przyznał w uzasadnieniu, że nadpłata powstała, co potwierdził następnie w odpowiedzi na skargę oraz w skardze kasacyjnej. Jeżeli nie ma sporu co do istnienia nadpłaty, to wniosek o zwrot powinien zostać rozpatrzony. Jeżeli natomiast spór powinien zostać rozstrzygnięty ostateczną decyzją administracyjną, to postępowanie w sprawie zwrotu nadpłaty, skoro zostało wszczęte, powinno zostać umorzone na właściwej podstawie prawnej z jednoznacznym uzasadnieniem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko. Wskazał, że dokonano w nim szczegółowej analizy norm prawnych mających zastosowanie w sprawie i w ocenie organu brak jest podstaw do uwzględnienia skargi. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a., organ zwrócił uwagę, że przytoczone przez Skarżącą wyroki sądów administracyjnych nie dotyczą postępowania w sprawie zwrotu nadpłaty, a zawarte w nich wskazania odnoszą się do kwestii jej stwierdzenia, co jest przedmiotem odrębnego postępowania, w którym Minister Przemysłu wydał decyzję uchylającą decyzję Prezesa RARS o odmowie stwierdzenia nadpłaty i przekazał ją do ponownego rozpoznania. Nadto zauważył również, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, skoro na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. W związku z tym zawarte w skardze zarzuty naruszenia prawa materialnego (art. 74a w zw. z art. 2 § 2 O.p.) powinny znaleźć się poza kontrolą sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143; dalej jako p.p.s.a.), stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje, postanowienia administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja, postanowienie może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), lit. b) i lit. c) p.p.s.a. Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Przedmiotem kontroli sądowej jest postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania na wniosek Spółki o zwrot nadpłaty kary pieniężnej., na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Zdaniem organów obu instancji w sprawie zachodzi "inna uzasadniona przyczyna" powodująca niemożność wszczęcia postępowania bowiem z uwagi na przepisy art. 73 § 2 i art. 74a O.p. konieczne jest uprzednie wydanie decyzji określającej wysokość nadpłaty, gdyż nadpłata nie powstała w sposób określony w art. 73 § 2 O.p. ani w art. 74 O.p. Skoro więc wysokość nadpłaty powinna być określona przez organ podatkowy w drodze decyzji, a równolegle toczy się postępowanie o stwierdzenie nadpłaty, brak jest podstawy materialnoprawnej do wszczęcia postępowania o zwrot nadpłaty. Natomiast Spółka wskazywała na dokonanie czynności procesowych w ramach postępowania, które nie zostało wszczęte - takich jak: zawiadomienie o zakończeniu postępowania dowodowego, umożliwienie zapoznania się z aktami sprawy, umożliwienie składania wniosków dowodowych, umożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Rozstrzygając tak zarysowany spór wskazać przede wszystkim należy, że zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania ma charakter wyjątkowy i dotyczy sytuacji, w których już na etapie oceny wniosku o wszczęcie postępowania widoczne jest, że nie zachodzą przesłanki do jego prowadzenia. Jak wskazuje się w orzecznictwie i doktrynie, przesłanka "innych uzasadnionych przyczyn" obejmuje sytuacje, w których w sposób oczywisty, dostrzegalny prima facie, zachodzi przeszkoda do wszczęcia postępowania, np. brak podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Istotą problemu w niniejszej sprawie jest więc odpowiedź na pytanie, czy organ może wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania po upływie 18 miesięcy od złożenia wniosku, w trakcie których organ podejmował szereg czynności proceduralnych charakterystycznych dla prowadzonego postępowania administracyjnego. Natomiast analiza stanu faktycznego prowadzi do wniosku, że postępowanie w sprawie zwrotu nadpłaty zostało faktycznie wszczęte. Po pierwsze, Prezes RARS siedmiokrotnie wydawał postanowienia o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. W każdym z tych postanowień organ wskazywał jako przyczynę przedłużenia "konieczność przeprowadzenia dodatkowych czynności w zakresie obszernego materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu" oraz potrzebę "przeprowadzenia pogłębionej oceny materiału dowodowego zmierzającej do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia z uwzględnieniem wszystkich ocen prawnych i wskazań". Postanowienia te wydawane były w oparciu o przepisy dotyczące prowadzenia postępowania administracyjnego (art. 36 § 1 w zw. z art. 35 k.p.a.), co wskazuje jednoznacznie, że organ uznawał postępowanie za wszczęte i prowadzone. Po drugie, pismem z dnia 15 stycznia 2025 r. Prezes RARS zawiadomił Spółkę "o zakończeniu postępowania dowodowego przeprowadzonego w sprawie wywołanej wnioskiem" i umożliwił zapoznanie się z aktami sprawy oraz składanie wniosków dowodowych na podstawie art. 10 § 1 k.p.a. Czynność ta, przewidziana w art. 10 § 1 k.p.a., może być dokonana wyłącznie w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego, po zgromadzeniu materiału dowodowego. Zawiadomienie o zakończeniu postępowania dowodowego stanowi wyraźne oświadczenie organu, że postępowanie było prowadzone i zostało przeprowadzone postępowanie dowodowe. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, że organ nie może gromadzić dowodów i ustalać stanu faktycznego sprawy bez formalnego wszczęcia postępowania, a następnie – po stwierdzeniu, że brak jest podstaw do jego prowadzenia – wydać postanowienie o odmowie jego wszczęcia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Działanie takie stanowi naruszenie logiki postępowania administracyjnego i jest sprzeczne z istotą instytucji odmowy wszczęcia postępowania, która ma charakter wstępnej, formalnej oceny dopuszczalności wszczęcia postępowania, a nie końcowej oceny dokonywanej po przeprowadzeniu postępowania dowodowego. W niniejszej sprawie organ przez 18 miesięcy prowadził postępowanie, gromadził materiał dowodowy (o czym świadczą zawiadomienia o jego ocenie i konieczności dalszych analiz), po czym uznał, że postępowanie to w ogóle nie zostało wszczęte. Działanie takie jest wewnętrznie sprzeczne i stanowi naruszenie art. 61a § 1 k.p.a. W sytuacji, gdy organ wszczął postępowanie i przeprowadził czynności procesowe, a następnie doszedł do wniosku, że brak jest podstaw do merytorycznego rozpoznania sprawy, właściwą formą zakończenia postępowania jest umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., a nie wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Zgodnie bowiem z art. 105 § 1 k.p.a. postępowanie umarza się w przypadku, gdy postępowanie z jakichkolwiek przyczyn stało się bezprzedmiotowe. Przepis ten znajduje zastosowanie w sytuacji, gdy w toku postępowania wyjdą na jaw okoliczności uniemożliwiające merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Natomiast działanie organu, polegające na prowadzeniu postępowania przez 18 miesięcy, podejmowaniu szeregu czynności proceduralnych, zawiadomieniu strony o zakończeniu postępowania dowodowego, a następnie wydaniu postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, narusza podstawowe zasady logiki postępowania administracyjnego i prowadzi do sytuacji, w której strona postępowania jest wprowadzana w błąd co do stanu prowadzonego postępowania. Tym samym Minister Przemysłu jako organ odwoławczy, utrzymując w mocy postanowienie Prezesa RARS, naruszył normy art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 k.p.a. W konsekwencji więc zarzut naruszenia art. 61a § 1 k.p.a. jest w pełni uzasadniony. Oceniając zarzutu naruszenia art. 8 § 1 k.p.a. – zasada zaufania do władzy publicznej – również należy uznać go za zasadny. Zgodnie z art. 8 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Zasada zaufania do władzy publicznej stanowi fundamentalną zasadę postępowania administracyjnego, wywodzącą się z zasady państwa prawnego określonej w art. 2 Konstytucji RP. Wymaga ona od organów administracji publicznej działania w sposób transparentny, przewidywalny i konsekwentny, aby uczestnicy postępowania mogli mieć pewność co do przebiegu postępowania i jego rezultatów. W niniejszej sprawie zachowanie organów administracji rażąco naruszyło zasadę zaufania do władzy publicznej. Przez okres 18 miesięcy (od lipca 2023 r. do stycznia 2025 r.) organ pierwszej instancji systematycznie zawiadamiał Skarżącą o prowadzeniu postępowania, przedłużał terminy jego załatwienia, wskazywał na konieczność przeprowadzenia pogłębionej oceny materiału dowodowego zmierzającej do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Wreszcie zawiadomił Skarżącą o zakończeniu postępowania dowodowego i umożliwił zapoznanie się z aktami sprawy. Wszystkie te działania mogły prowadzić jedynie do jednego wniosku ze strony uczestnika postępowania: postępowanie zostało wszczęte, jest prowadzone i zmierza do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. Następnie, w sposób całkowicie nieoczekiwany i nieuzasadniony, organ wydał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, negując tym samym faktyczny przebieg 18 miesięcy postępowania. Takie działanie organu nie tylko narusza zasadę zaufania do władzy publicznej, ale także wprowadza uczestnika postępowania w błąd co do stanu sprawy i podejmowanych przez organ czynności. Strona postępowania miała prawo oczekiwać, że organ wyda merytoryczne rozstrzygnięcie w sprawie (pozytywne lub negatywne) albo umorzy postępowanie z podaniem przyczyn jego bezprzedmiotowości. Nie mogła natomiast przewidzieć, że organ zaprzeczy faktowi wszczęcia postępowania, które przez 18 miesięcy faktycznie prowadził. Ponadto należy wskazać, że zgodnie z uzasadnieniem postanowienia Ministra Przemysłu "mimo przedłużania terminu załatwienia sprawy, z treści zaskarżonego postanowienia wynika, że organ w istocie nie podejmował żadnych czynności zamierzających do merytorycznego rozpoznania wniosku Spółki, w tym nie gromadził dowodów, na podstawie których dokonuje się oceny stanu faktycznego". Stwierdzenie to pozostaje w sprzeczności z treścią wydanych postanowień o przedłużeniu terminu, w których organ wskazywał na konieczność oceny "obszernego materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu". Odnośnie zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a. czyli związania wyrokami sądów administracyjnych to stwierdzić należy, że jest on chybiony. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Związanie wyrokiem sądu administracyjnego obejmuje zarówno ocenę prawną, jak i wskazania co do dalszego postępowania. Oznacza to, że organ administracji, do którego sprawa wraca po uchyleniu decyzji przez sąd, jest zobowiązany do zastosowania się do wykładni przepisów prawa dokonanej przez sąd oraz do realizacji wskazań dotyczących dalszego postępowania. Skarżąca powołała się na szereg wyroków sądów administracyjnych, w których sądy orzekły o obowiązku stwierdzenia nadpłaty kary pieniężnej powstałej po stronie Skarżącej. Natomiast organ słusznie wskazuje, że przytoczone wyroki dotyczą postępowania w sprawie stwierdzenia nadpłaty, a nie zwrotu nadpłaty. Są to dwa odrębne postępowania administracyjne, regulowane odmiennymi przepisami Ordynacji podatkowej. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nadpłaty regulowane jest przez art. 75 O.p. i ma na celu ustalenie, czy nadpłata powstała oraz jaka jest jej wysokość; postępowanie w sprawie zwrotu nadpłaty regulowane jest przez art. 77 i nast. O.p. i dotyczy zwrotu na rzecz podatnika nadpłaty, której istnienie i wysokość zostały już ustalone. W niniejszej sprawie organ nie naruszył bezpośrednio art. 153 p.p.s.a., ponieważ przytoczone wyroki nie zawierają wiążących wskazań dotyczących postępowania o zwrot nadpłaty, które jest przedmiotem niniejszej sprawy. Zawierają natomiast wiążące wskazania dotyczące postępowania o stwierdzenie nadpłaty, które toczy się równolegle. Równie nietrafny był zarzut skargi naruszenia art. 74a O.p. w zw. z art. 2 § 2 O.p. – możliwość zwrotu nadpłaty przed jej stwierdzeniem. W odpowiedzi na skargę organ podnosił, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, skoro na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. W związku z tym zarzuty naruszenia prawa materialnego powinny znaleźć się poza kontrolą sądu administracyjnego. Stanowisko to jest prawidłowe w zakresie, w jakim dotyczy kontroli merytorycznej oceny przesłanek zwrotu nadpłaty. Istotnie, w postanowieniu o odmowie wszczęcia postępowania organ nie może dokonywać merytorycznej oceny zasadności żądania strony, ponieważ takie postępowanie nie zostało wszczęte i nie prowadzono w nim postępowania dowodowego. W świetle powyższych rozważań Sąd stwierdził, że postanowienia organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów. Stwierdzone naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy. Gdyby organ prawidłowo zastosował przepisy k.p.a., powinien był: albo wydać decyzję merytoryczną w sprawie zwrotu nadpłaty (pozytywną lub negatywną) po przeprowadzeniu postępowania dowodowego; albo umorzyć postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., jeżeli doszedł do wniosku, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe z uwagi na brak uprzedniego określenia wysokości nadpłaty przez organ; albo zawiesić postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do czasu zakończenia postępowania w sprawie stwierdzenia nadpłaty. Natomiast nie mógł wydać postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, ponieważ postępowanie zostało faktycznie wszczęte. Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekał jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. Zalecenia co do dalszego procedowania w sprawie wynikają z treści uzasadnienia orzeczenia.