III SA/Gl 697/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Machcińska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym dnia 15 października 2024 r. sprawy ze skargi W. M. na rozkaz personalny Komendanta Miejskiego Policji w R. z dnia 15 lipca 2024 r. nr [...] w przedmiocie opinii dotyczącej przebiegu służby 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić stronie skarżącej kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) uiszczonej tytułem wpisu od skargi. Pismem z 14 sierpnia 2024 r. W. M. (dalej zwany "skarżącym") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na rozkaz personalny Komendanta Miejskiego Policji w R. z dnia 15 lipca 2024 r., nr [...]. Zaskarżonym aktem została utrzymana w mocy opinia służbowa z 7 maja 2024 r. o skarżącym, którą sporządził Komendant Komisariatu Policji w R. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi, z uwagi na niedopuszczalność zaskarżenia aktu w sprawie opiniowania służbowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Przed merytorycznym rozpoznaniem skargi Sąd w pierwszej kolejności bada, czy skarga jest dopuszczalna, w tym czy należy ona do jego właściwości. Stwierdzenie, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, obliguje Sąd do odrzucenia skargi, o czym stanowi art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."). Stosownie do treści art. 3 p.p.s.a. sądy administracyjne zostały powołane do sprawowania kontroli nad działalnością administracji publicznej, która obejmować ma orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 i 803), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (art. 3 § 2 p.p.s.a.) Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a p.p.s.a.) oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a). Niniejsza skarga dotyczy rozkazu personalnego nr [...] z dnia 15 lipca 2024 r. wydanego w reakcji na odwołanie skarżącego od opinii służbowej o skarżącym, w trybie art. 35 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2024 r. poz. 704). Przede wszystkim należy wskazać, że rozbieżności dotyczące możliwości zaskarżania opinii służbowych wydawanych w stosunku do funkcjonariuszy różnych służb, spowodowały, że Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów podjął w dniu 5 grudnia 2011 r. uchwały o sygn. akt I OPS 2/11 (CBOSA) oraz I OPS 3/11 (CBOSA), w których orzekł, że na postanowienia właściwych organów odwoławczych o utrzymaniu w mocy zaskarżonej przez funkcjonariusza opinii służbowej nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Wprawdzie uchwały te dotyczyły opinii wydanych w stosunku do funkcjonariuszy Służby Więziennej oraz Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, to jednak akceptując powyższe stanowisko należy uznać, że znajduje ono zastosowanie również w odniesieniu do opinii służbowych dotyczących funkcjonariuszy Policji. W rozważanym bowiem zakresie regulacje dotyczące tych służb mundurowych są podobne. Sąd podziela stanowisko wyrażone w uchwałach NSA sygn. akt I OPS 2/11 oraz I OPS 3/11, że celem opiniowania służbowego jest ocena dotychczasowego przebiegu służby oraz postawienie prognozy co do dalszej kariery opiniowanego. Opinii służbowej nie można traktować jako orzeczenia administracyjnego bezpośrednio kształtującego stan prawny w jakiejkolwiek sprawie, a w szczególności jako akt wywołujący bezpośrednio skutki zewnętrzne w sferze stosunku służbowego funkcjonariusza. Stanowi ona jedynie ocenę - stan wiedzy przełożonego o określonych cechach opiniowanego. Jest ona zatem oświadczeniem wiedzy nie zaś oświadczeniem woli, za które powszechnie uznaje się decyzję administracyjną. Owa opinia niczego nie rozstrzyga, co więcej, nie jest ona nakierowana na wywołanie bezpośrednich skutków prawnych. Sama w sobie nie kreuje nowej sytuacji prawnej oraz nie kształtuje bezpośrednio sfery praw i obowiązków opiniowanego. Nie jest zatem decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż nie jest kwalifikowanym aktem administracyjnym stanowiącym przejaw woli organu administracji publicznej, wydanym na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego, o charakterze władczym zewnętrznym, rozstrzygającym konkretną sprawę określonej osoby oraz w postępowaniu unormowanym przez przepisy procedury administracyjnej (vide: uchwała NSA z dnia 5 grudnia 2011 r., sygn. akt I OPS 3/11). Brak podstaw do uznania opinii służbowej za decyzję administracyjną ma istotne znaczenie także dla oceny charakteru prawnego dalszych działań podejmowanych przez przełożonych w sprawie takiej opinii. W myśl art. 35 ust. 2 ustawy o Policji policjant, który nie zgadza się z treścią opinii, może wnieść odwołanie do wyższego przełożonego w terminie 14 dni od dnia zapoznania się z nią. Natomiast zgodnie z § 8 ust. 1 Rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 sierpnia 2010 r. w sprawie opiniowania służbowego policjantów (t.j. Dz. U. z 2024 poz. 704) wydający opinię może uwzględnić odwołanie opiniowanego w całości i wydać nowa opinię. Zgodnie z § 8 ust. 2 tego rozporządzenia odwołanie, które wydający opinię uzna za nieuzasadnione, przesyła w terminie 7 dni od dnia jego otrzymania przełożonemu właściwemu do rozpatrzenia odwołania, wraz z opinią i pisemnym uzasadnieniem swojego stanowiska w sprawie, a także z kompletem materiałów będących podstawą wydania opinii. Przełożony właściwy do rozpatrzenia odwołania, w terminie 14 dni od dnia wpływu odwołania wraz z materiałami, o których mowa w ust. 2, powołuje komisję do zbadania zaskarżonej opinii. W skład komisji nie może wchodzić przełożony, który wydał opinię, od której wniesiono odwołanie, lub uczestniczył przy jej wydawaniu (§ 8 ust. 3). Komisja, o której mowa w ust. 3, sporządza sprawozdanie zakończone wnioskiem o uwzględnienie odwołania albo o utrzymanie w mocy zaskarżonej opinii wraz z uzasadnieniem wniosku (§ 8 ust. 5). Przełożony właściwy do rozpatrzenia odwołania, po zapoznaniu się ze sprawozdaniem komisji: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną opinię albo 2) uchyla zaskarżoną opinię i poleca wydanie nowej opinii, wskazując, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy jej wydawaniu (§ 8 ust. 6). Opinia wydana wskutek odwołania jako ostateczna zostaje włączona do akt osobowych policjanta (§ 8 ust. 8). Rozporządzenie również precyzuje między innymi częstotliwość wydawania opinii służbowych (§ 3), kryteria brane pod uwagę przy opiniowaniu (§ 4) czy sposoby zapoznawania z nimi policjantów (§ 6 ust. 5) oraz tryb wnoszenia i rozpatrywania odwołań od opinii służbowych (§ 7 ust. 1). Odwołanie od opinii służbowej należy zatem traktować jedynie jako prawne środki uruchamiające wewnętrzną kontrolę postępowania opiniodawczego. Skoro sama opinia służbowa nie ma cech decyzji administracyjnej, od której przysługiwałoby odwołanie, to brak jest jakichkolwiek podstaw do uznania czynności dokonanej skutkiem wniesienia środka odwoławczego jako rozstrzygnięcia wydanego w trybie art. 127 i następnych ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ). Charakter rozstrzygnięcia w kwestii rozpoznania odwołania od opinii służbowej strażaka nie pozwala także na zakwalifikowanie go do aktów i czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Takie działania muszą dotyczyć uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa i mieć charakter prawnie wiążący. Oznacza to, że wpływają one na sytuację danego podmiotu w taki sposób, że same tę sytuację wyznaczają, bądź wywołują określony skutek sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się ponadto, że wspomniane akty i czynności muszą mieć charakter zewnętrzny, tj. muszą być skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie i służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność (por. wyrok NSA z dnia 4 lutego 1998 r., sygn. akt II SA 1367/97). W rozpoznawanej sprawie rozkaz personalny został wydany przez Komendanta Miejskiego Policji w R. Sam rozkaz przy tym nie ingeruje w treść stosunku służbowego podporządkowanego mu podwładnego oraz nie wpływa na jego prawa i obowiązki wynikające z przepisów prawa. Nie ulega zatem wątpliwości, że nie mieści się on w zakresie spraw określonych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (zob. postanowienie NSA z 22 czerwca 2012 r. I OSK 1296/12). W związku z powyższym Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. odrzucił skargę, na posiedzeniu niejawnym. Sąd orzekł o zwrocie kwoty 200 zł, uiszczonej tytułem wpisu od skargi, na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., w świetle którego sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis w przypadku pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy (pkt 2 sentencji postanowienia).