III SA/Gl 714/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach, , , po rozpoznaniu w dniu 29 lipca 2009 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. S. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie zmiany uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] r. w sprawie udzielenia poręczenia kredytu Spółce "A" w R. Sp. z o.o. z siedzibą w R. . na realizację inwestycji pod nazwą: budowa obiektów dla uprawiania sportów pływackich oraz kąpieliska rekreacyjnego, zgodnie z przyjętą koncepcją urbanistyczną zagospodarowania terenu w [...] p o s t a n a w i a: odrzucić skargę. [...] r. skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na uchwałę Rady Miasta R. z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie zmiany uchwały Nr [...] Rady Miasta R. z dnia [...] r. w sprawie udzielenia poręczenia kredytu Spółce "A" w R. Sp. z o.o. z siedzibą w R. na realizację inwestycji pod nazwą: budowa obiektów dla uprawiania sportów pływackich oraz kąpieliska rekreacyjnego, zgodnie z przyjętą koncepcją urbanistyczną zagospodarowania terenu w [...]. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta R. poprzez swojego pełnomocnika wniosła o odrzucenie skargi podnosząc, iż skarżący nie dopełnił wymogu z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), ponieważ przed wniesieniem skargi nie wezwał do usunięcia naruszenia prawa. Ponadto za odrzuceniem skargi - w ocenie pełnomocnika, miałby przemawiać brak interesu prawnego skarżącego do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Według art. 101 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.): "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W sprawie wezwania do usunięcia naruszenia stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym." Natomiast art. 102 lit. a tej ustawy stanowi: "W sprawach, o których mowa w niniejszym rozdziale, nie stosuje się przepisów art. 52 § 3 i 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270)." Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 53 § 1 i 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. Natomiast według art. 52 § 1, 2 i 4, skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. Termin, o którym mowa w § 3 nie ma zastosowania. Mając na uwadze wskazane przepisy prawa należy stwierdzić, że ustawa o samorządzie gminnym w art. 101 ust. 1 i 3 zawiera własną regulację prawną dotyczącą sposobu i terminu zaskarżenia uchwały rady gminy do sądu administracyjnego. Sąd odrzuca skargę postanowieniem również na posiedzeniu niejawnym, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne (art. 58 § 1 pkt. 6, art. 58 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Wobec takiej regulacji prawnej, skarga na uchwałę rady gminy podlega odrzuceniu, kiedy skarżący nie wezwał do usunięcia naruszenia prawa – kiedy nie wyczerpał środka służącego mu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że Rada Miasta R. podjęła przedmiotową uchwałę [...] r., a skarżący przed wniesieniem [...] r. do sądu skargi na tę uchwałę, nie wyczerpał przysługującego mu środka – wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Należy podkreślić, że wcześniejsza korespondencja M. S. kierowana do Wojewody [...], który z kolei skierował ją do Regionalnej Izby Obrachunkowej w K., mająca na celu zainicjowanie postępowania nadzorczego w trybie art. 91 ustawy o samorządzie gminnym celem stwierdzenia nieważności uchwały, nie jest wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa w rozumieniu wskazanych już przepisów. Wobec tych faktów należy stwierdzić, że skarga jako przedwczesna podlega odrzuceniu na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 58 § 1 pkt. 6, art. 58 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Niezależnie od tego należy przypomnieć, że według art. 3 § 1 i 2 pkt. 5, 6 i 7 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje, między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Według art. 147 § 1 tej ustawy, sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Natomiast art. 148 stanowi, że sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt. Zgodnie z art. 98 ustawy o samorządzie gminnym, rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy (...), podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. Do postępowania w tych sprawach, stosuje się odpowiednio przepisy o zaskarżaniu do sądu administracyjnego decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. Ustawodawca wskazał zatem, kto jest stronami tego postępowania: gmina oraz organ nadzorczy, co oznacza, że nie jest stroną tego postępowania rada. Należy podkreślić, że skoro rada nie jest stroną postępowania nadzorczego, to tym samym nie może stać się stroną postępowania sądowoadministracyjnego, które stanowi realizację konstytucyjnej zasady dwuinstancyjności postępowania - w procedurach odbiegających od Kodeksu postępowania administracyjnego - określonej w art. 78 Konstytucji RP. Zgodnie z art. 32 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie jest przedmiotem skargi. Stroną postępowania sądowoadministracyjnego wszczętego na skutek wniesienia skargi w trybie art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest, jako skarżący gmina, której organ wydał uchwałę podlegającą stwierdzeniu nieważności. Na rzecz gminy następuje też rozpoznanie i rozstrzygnięcie przez sąd administracyjny sprawy z jej skargi. Jako strona przeciwna występuje organ nadzoru, który wydał rozstrzygnięcie nadzorcze w tym zakresie (zob.: Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym pod redakcją Pawła Chmielnickiego, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, str. 571). Według art. 31 ustawy o samorządzie gminnym, wójt reprezentuje gminę na zewnątrz. Wskazany przepis dotyczy stosunków publicznoprawnych gminy, ponieważ stosunków cywilnoprawnych dotyczy art. 46 ust. 1 tej ustawy. Jako organ reprezentujący gminę w stosunkach publicznoprawnych, wójt obowiązany jest do przedstawiania aktów organu gminy, a także przyjmowania oświadczeń woli i pism we wszystkich tych wypadkach, w których ustawa nakłada na gminę obowiązek przedstawiania właściwym organom aktów organów gminy lub przyjmowania oświadczeń i pism w stosunkach zewnętrznych. W ten sposób wójt jest zobowiązany do podpisania każdego pisma procesowego gminy w sprawie toczącej się przed sądem administracyjnym (zob.: Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym pod redakcją Pawła Chmielnickiego, Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2004, str. 248). Skuteczne wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego w trybie art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może zatem nastąpić jedynie wtedy, kiedy w terminie ustawowym reprezentujący gminę wójt lub ustanowiony przez niego w trybie art. 34 i art. 35 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi pełnomocnik złoży skargę do właściwego sądu administracyjnego. Podstawą do wniesienia takiej skargi jest jednak uprzednie wydanie uchwały przez organ gminy, który podjął uchwałę. Ta regulacja prawna oznacza, że wniesienie skargi przez gminę może być skuteczne jedynie wtedy, kiedy zgodnie współdziałają jej organy: wykonawczy i uchwałodawczy. Przenosząc te rozważania na grunt art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, należy stwierdzić, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym dotyczącym uchwały podjętej przez organ gminy obowiązują identyczne reguły, jeśli chodzi o określenie stron postępowania. Skarżącym jest w tym wypadku każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, natomiast organem w rozumieniu art. 32 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest gmina, której działanie polegające na podjęciu takiej uchwały przez jej organ jest przedmiotem skargi. To stanowisko uzasadnione jest regulacją z art. 2 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym, które to przepisy stanowią, że gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność; gmina posiada osobowość prawną. W rozpoznawanej sprawie sądowoadministracyjnej stroną skarżącą jest M. S., a organem w rozumieniu art. 32 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Miasto R. (gmina) reprezentowana na zewnątrz przez jej organ wykonawczy Prezydenta Miasta R. (wójta), który przygotował projekt spornej uchwały (art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym). Sporządzenie odpowiedzi na skargę przez organ do tego nieuprawniony nie miało jednak wpływu na wynik sprawy, ponieważ bezspornym jest, że skarga jest niedopuszczalna ze wskazanych już powodów, co powoduje, że badanie interesu prawnego skarżącego na tym etapie postępowania jest zbędne i przedwczesne. Z tego też względu odpis tego postanowienia wraz z pouczeniem o środku zaskarżenia Sąd doręcza Prezydentowi Miasta R., reprezentującego na zewnątrz Miasto R. (gminę).