III SA/Gl 720/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik (spr.), Sędzia WSA Adam Gołuch, Protokolant Ewelina Cyroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2026 r. sprawy ze skargi D. P. na decyzję Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach z dnia 12 czerwca 2025 r. nr NS-HP.2332.2.18.2025 w przedmiocie choroby zawodowej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G. z dnia 15 kwietnia 2025 r. nr [...]; 2) zasądza od Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach na rzecz strony skarżącej kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z 12 czerwca 2025 r., nr NS-HP.2332.2.18.2025 Śląski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (dalej: ŚPWIS), po rozpatrzeniu odwołania D.P. (dalej; Strona, Skarżąca) - utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G. (dalej: PPIS) z 15 kwietnia 2025 r., nr [...], odmawiającą stwierdzenia choroby zawodowej. W podstawie prawnej powołał art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U.z 2021 r. poz. 735; dalej k.p.a.), art. 2351 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (Dz. U. z 2020 roku poz. 1320; dalej K.p.) oraz § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 roku w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1367). Stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco: Skarżąca od 1981 r. wykonuje pracę nauczyciela w szkołach podstawowych i gimnazjum, w zasadzie w pełnym wymiarze czasu pracy, z okresami łączenia etatów oraz licznymi nadgodzinami. Pracowała kolejno: w Szkole Podstawowej w T. (1981–2000), w Szkole Podstawowej w B. oraz z uzupełnianiem etatu w innych szkołach (2000–2022), w roku szkolnym 2022/2023 w Szkole Podstawowej w B., a od 1 września 2023 r. w Szkole Podstawowej im. [...] w R. W ramach obowiązków prowadziła zajęcia z fizyki, chemii, biologii, przyrody i matematyki, a także pełniła dyżury podczas przerw, brała udział w imprezach i uroczystościach szkolnych, wskazując na stałą ekspozycję na hałas generowany przez uczniów, w tym w dużych, 25–32-osobowych klasach w gimnazjum. W żadnej z placówek, w których wykonywała pracę, nie przeprowadzono pomiarów natężenia hałasu na jej stanowisku, a organy przyznały, że brak jest jakichkolwiek wyników pomiarów środowiskowych w tych szkołach. W wyniku skierowania do Poradni Chorób Zawodowych WOMP w K. (S.) rozpoznano u Skarżącej obustronny niedosłuch czuciowo-nerwowy z lokalizacją ślimakową, przy średnich ubytkach 50–52 dB w uchu prawym i 50–52 dB w uchu lewym dla częstotliwości 1, 2, 3 kHz, co spełnia kryterium orzecznicze ubytku słuchu z poz. 21 wykazu chorób zawodowych. Jednostka I stopnia uznała jednak, że brak jest podstaw do rozpoznania choroby zawodowej narządu słuchu z uwagi na brak potwierdzenia narażenia na hałas o natężeniu stwarzającym ryzyko uszkodzenia słuchu. W orzeczeniu jednostki orzeczniczej II stopnia – Instytutu Medycyny Pracy im. prof. [...] w L. – stwierdzono obustronny odbiorczy ubytek słuchu ze średnim ubytkiem 53,3 dB w uchu prawym i 58,3 dB w uchu lewym, również spełniający kryterium 45 dB w uchu lepiej słyszącym, i podobnie uznano, że brak jest podstaw do przypisania ubytkowi etiologii zawodowej z uwagi na brak narażenia na hałas szkodliwy. PPIS decyzją z 15 kwietnia 2025 r. odmówił stwierdzenia choroby zawodowej – obustronnego trwałego odbiorczego ubytku słuchu typu ślimakowego lub czuciowo-nerwowego spowodowanego hałasem – powołując się na brak potwierdzenia narażenia zawodowego na hałas szkodliwy oraz na orzeczenia jednostek orzeczniczych. Zaskarżoną decyzją ŚPWIS utrzymał w mocy powyższą decyzję i podzielił stanowisko organu I instancji. Przy braku pomiarów hałasu w miejscach pracy Skarżącej oparł się na literaturze oraz ogólnych wynikach badań Centralnego Instytutu Ochrony Pracy dotyczących narażenia nauczycieli na hałas, wskazując, że typowe poziomy hałasu w szkołach wynoszą 66–78 dB, a najwyższe wartości rzędu 83–84 dB dotyczą korytarzy podczas przerw, nie przekraczając wartości NDN 85 dB. Na tej podstawie przyjęto, że Skarżąca nie była narażona na hałas o poziomach stwarzających ryzyko uszkodzenia słuchu i odmówiono stwierdzenia choroby zawodowej. Kwestionując w/w decyzję ostateczną Skarżąca w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzuciła w szczególności, że organy przerzuciły na nią negatywne konsekwencje braku wyników obowiązkowych pomiarów hałasu w jej środowisku pracy, podczas gdy obowiązek ten ciąży na pracodawcy, a brak danych nie może działać na jej niekorzyść. Podniosła również, że długoletnia, 44-letnia praca w hałaśliwym środowisku szkolnym, przy rozpoznanym ubytku słuchu spełniającym kryteria z wykazu chorób zawodowych, uzasadnia co najmniej ponowne, pogłębione postępowanie dowodowe w zakresie narażenia zawodowego. W odpowiedzi na zarzuty skargi organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. W piśmie procesowym pełnomocnik Skarżącej podtrzymał zarzuty i zaakcentował, że brak pomiarów hałasu nie może być podstawą odmowy stwierdzenia choroby zawodowej; dołączył zaświadczenie lekarskie lekarza otolaryngologa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast według art. 3 § 1 i 2 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143; dalej P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Tylko zatem stwierdzenie, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a, b, c P.p.s.a.). Przy rozstrzyganiu spraw Sąd nie kieruje się zasadami słuszności, sprawiedliwości społecznej, wyjątkowymi, w ocenie skarżącego, okolicznościami, które miałyby uzasadniać niezastosowania jakiegoś przepisu prawa, bądź interpretację sprzeczną z treścią przepisu. Natomiast przeprowadzone w określonych na wstępie ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Oceniając procedowanie organów w niniejszej sprawie należy podkreślić, że sąd administracyjny kontroluje zgodność z prawem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, badając prawidłowość zastosowania przepisów prawa materialnego i procesowego, a także prawidłowość ustaleń faktycznych, w granicach określonych w ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W sprawach chorób zawodowych istotne jest, czy organy w sposób wyczerpujący zebrały materiał dowodowy, właściwie go oceniły oraz czy z poczynionych ustaleń wyprowadziły prawidłowe wnioski co do spełnienia przesłanek z art. 235¹ K.p. i przepisów wykonawczych. Zgodnie bowiem z art. 235¹ K.p. chorobą zawodową jest choroba wymieniona w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem (pogrubienie tut. Sądu), że została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo związanych ze sposobem wykonywania pracy (narażenie zawodowe). Rozporządzenie Rady Ministrów z 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych określa tryb postępowania oraz nakłada na organy obowiązek opierania rozstrzygnięcia na całości materiału dowodowego, w szczególności orzeczeniach lekarskich i formularzu oceny narażenia zawodowego (§ 8 ust. 1). W pozycji 21 wykazu chorób zawodowych wskazano obustronny trwały odbiorczy ubytek słuchu typu ślimakowego lub czuciowo-nerwowego, spowodowany hałasem, wyrażony podwyższeniem progu słuchu o co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym, obliczony jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości 1, 2 i 3 kHz. W sprawie nie jest sporne, że rozpoznany u Skarżącej ubytek słuchu spełnia kryteria wielkości i rodzaju określone w tej pozycji wykazu; spór dotyczy ustalenia narażenia zawodowego oraz związku przyczynowego między tym narażeniem a stwierdzonym ubytkiem słuchu. Natomiast organy obu instancji przyjęły, że skoro nie ma wyników pomiarów hałasu w szkołach, w których pracowała Skarżąca, to nie można stwierdzić narażenia na hałas o poziomie stwarzającym ryzyko uszkodzenia słuchu, a zatem przesłanka narażenia nie została spełniona. Jednocześnie powołały się na ogólne badania hałasu na stanowiskach nauczycieli, z których wynika, że średnie poziomy ekspozycji nie przekraczają wartości NDN 85 dB, a najwyższe rejestrowane poziomy na korytarzach podczas przerw wynoszą 83–84 dB. Taki sposób rozumowania narusza utrwalony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, zgodnie z którym brak wykonywania przez pracodawcę obowiązkowych pomiarów w środowisku pracy bądź nieprzedstawienie przez niego wymaganych danych i dokumentacji dotyczących zagrożeń zawodowych i przebiegu pracy nie może działać na niekorzyść pracownika. Przyjęcie odmiennego poglądu mogłoby prowadzić do "udaremniania" stwierdzania chorób zawodowych wskutek zaniechania po stronie zakładów pracy realizacji obowiązków w zakresie oceny i dokumentowania narażeń.​ W konsekwencji, w razie braku pomiarów hałasu w konkretnym środowisku pracy, organy są zobowiązane podjąć inne czynności dowodowe zmierzające do ustalenia narażenia zawodowego, w tym: wnikliwie przeanalizować charakter i organizację pracy pracownika (liczebność klas, rodzaj zajęć, liczba godzin dydaktycznych, dyżury, udział w imprezach szkolnych itp.), wykorzystać dostępne badania środowiskowe i literaturę jedynie pomocniczo, z uwzględnieniem specyfiki konkretnego zakładu pracy i stanowiska, w razie potrzeby zasięgnąć dodatkowej opinii specjalistycznej (np. jednostek naukowo-badawczych), opartej na modelowym odtworzeniu narażenia w warunkach zbliżonych do pracy Skarżącej. Tymczasem organy, ograniczając się do ogólnych danych wynikających z analizy literatury dotyczącej hałasu szkolnego oraz do lakonicznego stwierdzenia jednostek orzeczniczych o "braku potwierdzenia narażenia na hałas o natężeniu stwarzającym ryzyko uszkodzenia słuchu", w istocie przerzuciły na Skarżącą ciężar negatywnych konsekwencji braku pomiarów środowiskowych, za które Skarżąca nie ponosi odpowiedzialności. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że organy nie podjęły żadnych działań zmierzających do ustalenia, czy i z jakich przyczyn pracodawcy Skarżącej nie wykonywali obowiązkowych pomiarów hałasu. Przyjęły za pewnik, że brak wyników pomiarów oznacza brak narażenia na hałas szkodliwy, zamiast traktować ten brak jako lukę dowodową, wymagającą uzupełnienia innymi środkami dowodowymi bądź też dokonaniem stosownych pomiarów w placówce jeszcze funkcjonującej, w której zatrudniona jest Skarżąca. Nie przeanalizowały w sposób pogłębiony specyfiki pracy Skarżącej, mimo jej twierdzeń o wieloletniej pracy w licznych, hałaśliwych klasach, przy wielu nadgodzinach i dyżurach, co mogło skutkować innym profilem narażenia niż przeciętny nauczyciel szkolny. W konsekwencji więc naruszono zasady pogłębionego postępowania dowodowego wyrażone w art. 7 i 77 § 1 k.p.a., wymagające wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a także zasadę rozstrzygania wątpliwości faktycznych na korzyść strony w sytuacjach, gdy to organ odpowiada za prowadzenie postępowania i dysponuje instrumentami do gromadzenia dowodów. Nadto zauważyć należy, że orzeczenia jednostek orzeczniczych I i II stopnia mają charakter kwalifikowanych opinii i co do zasady wiążą organy w zakresie medycznym, nie zwalniają jednak organów z obowiązku samodzielnej, krytycznej oceny całokształtu materiału dowodowego, w tym oceny, czy przedstawione w orzeczeniach wnioski co do narażenia zawodowego znajdują oparcie w ustaleniach dokonanych przez organ. W przedmiotowej sprawie jednostki orzecznicze wskazały, że "brak jest podstaw do rozpoznania choroby zawodowej z uwagi na brak potwierdzenia narażenia na hałas o natężeniu stwarzającym ryzyko uszkodzenia słuchu", przy czym oparły się przy tym na danych przekazanych im przez organ oraz na ogólnej wiedzy medycznej dotyczącej ubytku słuchu indukowanego hałasem. Skoro jednak sam organ nie dysponował wynikami pomiarów w konkretnych zakładach pracy Skarżącej, to jego obowiązkiem było uzupełnienie materiału dowodowego i dopiero na tej podstawie przedstawienie jednostkom orzeczniczym rzetelnych danych o narażeniu zawodowym. Zaniechanie to skutkuje tym, że także wnioski jednostek orzeczniczych dotyczące braku narażenia opierają się na niepełnym materiale dowodowym, co podważa prawidłowość ich wykorzystania przez organy jako podstawy rozstrzygnięcia w zakresie przesłanki narażenia zawodowego. Stwierdzone zatem naruszenia przepisów postępowania (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.), mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji polegają na nieprzeprowadzeniu pełnego postępowania dowodowego w zakresie narażenia zawodowego Skarżącej na hałas, mimo braku wyników pomiarów środowiskowych; błędnym przyjęciu, że sam brak wyników pomiarów, przy wsparciu ogólnymi danymi literaturowymi, przesądza o braku narażenia, co prowadzi do obciążenia Skarżącej skutkami zaniechań po stronie pracodawcy; bezrefleksyjnym przejęciu przez organy wniosków jednostek orzeczniczych co do braku narażenia, bez zweryfikowania, czy opierały się one na kompletnym i rzetelnym materiale dotyczącym realnych warunków pracy Skarżącej. Naruszenia te uzasadniają uchylenie obu decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, który przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie zobowiązany podjąć wszelkie dostępne czynności w celu ustalenia narażenia zawodowego Skarżącej na hałas, z uwzględnieniem długości zatrudnienia, rodzaju i organizacji pracy, liczebności klas, dyżurów oraz udziału w imprezach szkolnych; wyjaśnić przyczyny braku wyników pomiarów hałasu w zakładach pracy Skarżącej i – jeżeli to możliwe – odtworzyć narażenie na podstawie innych źródeł (np. badań porównawczych, opinii specjalistycznych); uzupełniony materiał dowodowy przedstawić jednostkom orzeczniczym medycyny pracy, w celu wydania nowego orzeczenia lekarskiego; rozstrzygając sprawę, stosować wskazany wyżej standard, zgodnie z którym brak pomiarów środowiskowych wynikający z zaniechań pracodawcy nie może działać na niekorzyść pracownika ubiegającego się o stwierdzenie choroby zawodowej. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono stosownie do art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. ----------------------- 7