III SA/Gl 735/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Herman, Sędziowie Sędzia WSA Beata Machcińska, Sędzia WSA Marzanna Sałuda (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 marca 2026 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Żywcu z dnia 28 sierpnia 2024 r. nr VI/33/2024 w przedmiocie zmiany uchwały nr LX/419/2022 Rady Miejskiej w Żywcu z dnia 23 czerwca 2022 r. w sprawie ustalenia zasad korzystania z parkingu stanowiącego własność miasta stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie postanowień określonych w jej Załączniku – Regulaminie, tj.: § 5, § 6, § 7, § 8. Rada Miasta w Żywcu (dalej – Rada Miasta, organ uchwałodawczy) w dniu 28 sierpnia 2024 r. podjęła uchwałę nr VI/33/2024 w sprawie zmiany uchwały nr LX/419/2022 Rady Miejskiej w Żywcu z dnia 23 czerwca 2022r. sprawie ustalenia zasad korzystania z parkingu przy Galerii Lider stanowiącego własność Miasta Żywca, zlokalizowanego poza pasem dróg publicznych w części określonej w § 5- § 8 załącznika do uchwały, jako sprzecznej z art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2021 r. poz. 679). W § 2 uchwały Rada postanowiła, że Zmienia się "Regulamin płatnego parkingu przy Galerii Lider" poprzez nadanie mu nowej treści określonej załącznikiem nr 1 do niniejszej uchwały. W § 5- § 8 załącznika do uchwały Rada Miejska w Żywcu postanowiła: 1. Za brak pobrania darmowego biletu, nieuiszczenie opłaty za parkowanie w PP, brak przedłużenia opłaty za parkowanie w PP, kontrolerzy wystawiają wezwanie do zapłaty opłaty dodatkowej. 2. Wezwanie do zapłaty opłaty dodatkowej za postój w PP zostaje wystawione przez kontrolera nie wcześniej niż 10 minut po stwierdzeniu okoliczności wymienionych w ustępie 1.  3. W przypadku przekroczenia czasu opłaconego postoju wezwanie o nałożeniu opłaty dodatkowej wystawia się nie wcześniej aniżeli po upływie 10 minut od upływu opłaconego czasu postoju. § 6. Opłatę dodatkową uiszcza się gotówką łub bezgotówkowa (dostępnymi metodami płatności) w BSPPNiP, w automacie parkingowym lub poprzez wykonanie przelewu na numer rachunku bankowego podanego na wezwaniu. § 7. Brak prawidłowo uiszczonej opłaty za postój w danym dniu skutkuje nałożeniem opłaty dodatkowej i obowiązkiem jej zapłaty za każdy dzień nieposiadania opłaty. § 8, Windykacja nieuregulowanych opłat dodatkowych za nieuiszczenie opłaty parkingowej należy do Urzędu Miasta Żywiec. Jako podstawę prawną do podjęcia niniejszej uchwały Rada wskazała m.in. art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym. Wojewoda Śląski (dalej – Wojewoda, organ nadzoru) w skardze z dnia 8 lipca 2025 r. wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały nr VI/33/2024 Rady Miejskiej w Żywcu z dnia 28 sierpnia 2024 r. w sprawie zmiany uchwały nr LX/419/2022 Rady Miejskiej w Żywcu z dnia 23 czerwca 2022r. sprawie ustalenia zasad korzystania z parkingu przy Galerii Lider stanowiącego własność Miasta Żywca, zlokalizowanego poza pasem dróg publicznych, w części określonej w § 5- § 8 załącznika do uchwały, jako sprzecznej z art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym dalej u.s.g. w związku z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej dalej u.g.k (Dz. U. z 2021 r. poz. 679). W ocenie organ nadzoru przedmiotowa uchwała została w części podjęta z istotnym naruszeniem prawa. Zaznaczył, że w dniu 27 września 2024 r. zostało wydane rozstrzygnięcie nadzorcze nr NPII.4131.1.779.2024 stwierdzające nieważność uchwały Nr VI/33/2024 Rady Miejskiej w Żywcu z dnia 28 sierpnia 2024 r. w części określonej w § 9 i § 10 Załącznika do uchwały. Jednakże po ponownej analizie przedmiotowej uchwały organ nadzoru uznał, że również inne przepisy uchwały naruszają prawo i w związku z upływem 30 dniowego terminu na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego organ nadzoru uznał za konieczne wniesienie przedmiotowej skargi do WSA w Gliwicach. Rada Miejska w wyżej wskazanych przepisach uregulowała zasady i tryb zapłaty opłaty dodatkowej. Wojewoda zaznaczył, iż nieruchomość, na której zlokalizowany jest parking nie stanowi drogi publicznej w rozumieniu art. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2024, poz. 320 ze zm.), co wynika z treści samej uchwały. Wykorzystywanie nieruchomości gminnych na parkingi oraz zarządzanie tymi terenami stanowi realizację zadań o charakterze użyteczności publicznej. W związku z powyższym podstawę prawną do określenia przez radę gminy opłat za korzystanie z urządzonego na jej nieruchomości parkingu dla pojazdów samochodowych stanowiącego obiekt użyteczności publicznej będzie stanowił przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej w brzmieniu: 1. Jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o: 2) wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. 2. Uprawnienia, o których mowa w ust. 1 pkt 2, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą powierzyć organom wykonawczym tych jednostek. Zdaniem Wojewody z powyższego wynika, że organ stanowiący gminy bądź organ wykonawczy gminy, na podstawie uchwały powierzającej te uprawnienia, na podstawie tego przepisu może określić wysokość opłat, bądź sposób ich ustalenia jedynie za: usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej, bądź korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. W ocenie organu nadzoru nie można z tego unormowania wyprowadzać upoważnienia do ustalania "opłaty dodatkowej" za parkowanie pojazdów bez wniesienia opłaty parkingowej określonej przez radę gminy. Zatem wskazane w § 5- § 8 załącznika do uchwały czynności polegające na niedopełnieniu obowiązków, za które ma być pobierana opłata dodatkowa, nie sposób rozpatrywać w kontekście usług komunalnych. Przypadki te nie mieszczą się również w pojęciu "korzystania z obiektów i urządzeń gminnych". W ocenie organu nadzoru opłata komunalna bowiem jest uiszczana za uzyskiwanie przez stronę określonej korzyści płynącej z korzystania z danej usługi gminnej.  Za wyrokiem WSA w Lublinie z 4 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 491/10 Wojewoda stwierdził, iż przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z 1996 r. o gospodarce komunalnej dotyczy opłat, które mają charakter wynagrodzenia (ceny) za usługę świadczoną przez gminę czy za korzystanie z urządzeń, obiektów itp. będących własnością gminy, więc dotyczy opłaty za zaangażowanie środków publicznych (środków gminnych) w dane urządzenie bądź usługę. Opłata, o której mowa w § 5- § 8 załącznika do uchwały, takich wymogów nie spełnia. W ocenie organu nadzoru jest ona swego rodzaju sankcją i ma charakter represyjny. Takiego charakteru opłat zaś nie przewiduje ani art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g ani art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. Zdaniem Wojewody z przepisu art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k., nie można wywieść kompetencji do ustalania opłaty za niewniesienie opłaty za parkowanie, tj. opłaty mającej charakter kary pieniężnej. Opłacie dodatkowej nie można przypisać cechy ekwiwalentności świadczenia, gdyż jest ona uiszczana nie za korzystanie z parkingu, ale za brak uiszczenia opłaty parkingowej, a więc nie posiada cechy cen i opłat, o których mowa w art. 4 ustawy o gospodarce komunalnej, a jest jedynie ukrytą pod tą opłatą "karą pieniężną" - nałożenie której zawsze powinno znajdować umocowanie w przepisie ustawy. W ocenie organu nadzoru § 5- § 8 załącznika do uchwały, nie stanowi zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, wykracza poza normę kompetencyjną zawartą w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g W odpowiedzi na skargę. Burmistrz Miasta Żywiec wniósł o oddalenie skargi. Wyjaśnił, że w kwestionowanych postanowieniach, zawartych w § 5-§ 8 załącznika do uchwały nr VI/33/2024 Rady Miejskiej w Żywcu z 28 sierpnia 2024 r. w sprawie zmiany uchwały nr LX/419/2022 Rady Miejskiej w Żywcu z 23 czerwca 2022 r. w sprawie ustalenia zasad korzystania z parkingu przy Galerii Lider stanowiącego własność Miasto Żywca, zlokalizowanego poza pasem dróg publicznych, nie doszło do przekroczenia kompetencji organu stanowiącego j.s.t, wynikających z ram wyznaczonych wyżej przywołanymi przepisami. Zdaniem Burmistrza organ nadzoru w sposób nieuzasadniony stoi na stanowisku iż art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. nie daje uprawnienia Radzie Miejskiej do ustalenia opłaty dodatkowej za postój na parkingu stanowiącym własność Miasta Żywca w sytuacji braku prawidłowo uiszczonej opłaty za postój, tj. za korzystanie z parkingu miejskiego bez uiszczenia wymaganej opłaty (podstawowej). Organ stanowiący Gminy, działał w granicach swoich kompetencji. Zaznaczył iż opłata dodatkowa, tak jak opłata podstawowa, jest opłatą za korzystanie z parkingu, przy czym obowiązek jej uiszczenia powstaje, gdy korzystający z parkingu nie uiścił opłaty podstawowej. Jej charakter sankcyjny nie wpływa na fakt, iż jest opłatą za korzystanie z parkingu. Organ nadzoru pomija fakt, iż w ramach delegacji zawartej w art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k mieści się nie tylko uprawnienie do ustalenia opłaty za korzystanie z mienia komunalnego, lecz również obowiązek uregulowania opłaty przez korzystającego z mienia komunalnego. Obowiązek uregulowania opłaty dodatkowej jest następstwem skorzystania z parkingu bez uiszczenia opłaty podstawowej. Burmistrz przywołał orzecznictwo na poparcie swego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W wyniku przeprowadzenia kontroli zaskarżonej uchwały stwierdzić należało, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy mogą być tylko istotne naruszenia prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że istotne naruszenie prawa, to takiego rodzaju naruszenia prawa jak podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, czy też naruszenie procedury podjęcia uchwały (zob. wyroki NSA: z dnia 12 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 117/11, LEX nr 1081742 oraz z dnia 26 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 412/11, LEX nr 1081781). Przedmiotem zaskarżenia jest uchwała nr VI/33/2024 Rady Miejskiej w Żywcu z dnia 28 sierpnia 2024 r. w sprawie zmiany uchwały nr LX/419/2022 Rady Miejskiej w Żywcu z dnia 23 czerwca 2022r. sprawie ustalenia zasad korzystania z parkingu przy Galerii Lider stanowiącego własność Miasta Żywca, zlokalizowanego poza pasem dróg publicznych gdzie w rozdziale 3 unormowano postój niewłaściwy i opłatę dodatkową stanowiąc w § 5 ust. 1, iż za brak pobrania darmowego biletu, nieuiszczenie opłaty za parkowanie w PP, brak przedłużenia opłaty za parkowanie w PP, kontrolerzy wystawiają wezwanie do zapłaty opłaty dodatkowej. Wezwanie do zapłaty opłaty dodatkowej za postój w PP zostaje wystawione przez kontrolera nie wcześniej niż 10 minut po stwierdzeniu okoliczności wymienionych w ustępie 1( ust.2.). 3. W przypadku przekroczenia czasu opłaconego postoju wezwanie o nałożeniu opłaty dodatkowej wystawia się nie wcześniej aniżeli po upływie 10 minut od upływu opłaconego czasu postoju.( ust. 3 ) § 6. Opłatę dodatkową uiszcza się gotówką łub bezgotówkowa (dostępnymi metodami płatności) w BSPPNiP, w automacie parkingowym łub poprzez wykonanie przelewu na numer rachunku bankowego podanego na wezwaniu. § 7. Brak prawidłowo uiszczonej opłaty za postój w danym dniu skutkuje nałożeniem opłaty dodatkowej i obowiązkiem jej zapłaty za każdy dzień nieposiadania opłaty. § 8 Windykacja nieuregulowanych opłat dodatkowych za nieuiszczenie opłaty parkingowej należy do Urzędu Miasta Żywiec. Kontrolując sporne postanowienia uznać należy słuszność stanowiska organu nadzoru, że powyższe uregulowania zaskarżonej uchwały odnoszą się do tzw. opłaty dodatkowej, która ma charakter sankcji wobec nie wniesienia opłaty za parkowanie brak pobrania darmowego biletu przekroczenia czasu opłaconego postoju Mianowicie: § 5 ust. 1 uchwały wskazuje, kiedy należna jest opłata dodatkowa; ust. 2 Załącznika uchwały dotyczy sposobu wskazania kiedy zostaje wystawione wezwanie do zapłaty opłaty dodatkowej za postój poinformowania o należnej opłacie dodatkowej, sposobu uiszczenia ust.6 , a także przymusowego jej dochodzenia ust. 8 . Przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 u.s.g. stanowi delegację dla organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego - jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej - do określenia wysokości cen i opłat albo sposobu ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Zgodzić się należy z wyrokiem NSA z dnia 6 sierpnia 2025 r. o sygn. akt II GSK 267/25 (LEX nr 3900591), że przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. nie daje podstaw do wprowadzenia opłaty za korzystanie z usługi komunalnej lub obiektu albo urządzenia użyteczności publicznej bez uiszczenia opłaty "podstawowej". Otóż: "Mimo, iż art. 4 u.g.k. posługuje się pojęciem opłaty, nie jest uprawnione wyprowadzanie z tego przepisu wniosku, że opłaty te mogą być czymś więcej niż ustalonymi przez organ samorządu terytorialnego należnościami, stanowiącymi jedynie ekwiwalent za "usługę" ze strony gminy w postaci umożliwienia korzystania z jej obiektów i urządzeń, świadczoną w warunkach braku jakiegokolwiek przymusu po stronie świadczeniobiorcy. Upoważnienia rady gminy do określenia tak rozumianej "opłaty dodatkowej" nie można również domniemywać, czy też wywodzić z kompetencji do określenia opłat za korzystanie z parkingu. Należy mieć na uwadze, że ustanowienie odpowiedzialności za naruszenie przepisów prawa należy do materii ustawowej. Organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą zatem sięgnąć po taki instrument wtedy i tylko wtedy, gdy ustawodawca wprost upoważni je (bez posługiwania się przez organy domniemaniem kompetencji) do wprowadzania regulacji o charakterze represyjnym (jak np. w art. 13 f u.d.p.)." Zatem Rada Miasta określając wysokość "opłaty dodatkowej" za postój niewłaściwy w § 5 do § 8 określających zasady jej wnoszenia, reguły jej windykowania wykroczyła poza ramy delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. Z tego też względu należało stwierdzić nieważność zapisów § 5 - § 8 Załącznika do uchwały Nr VI/33/2024 w sprawie zmiany uchwały nr LX/419/2022 Rady Miejskiej w Żywcu z dnia 23 czerwca 2022 r. w sprawie ustalenia zasad korzystania z parkingu przy Galerii Lider stanowiącego własność Miasta Żywca. Mając powyższe na względzie, działając na podstawie art. 147 § 1 w związku ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm. – dalej p.p.s.a.), Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. Na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, a to w związku z wnioskiem Wojewody Śląskiego w tym zakresie i brakiem żądania Burmistrza Miasta o przeprowadzenie rozprawy.