II SA/Lu 491/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Sidor (sprawozdawca), Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Stażysta Paulina Gąsławska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 listopada 2010 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia zasad dobrowolnego udziału mieszkańców w realizacji zadania inwestycyjnego pod nazwą "Budowa sieci kanalizacyjnej na teranie gminy [...]" stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Wojewoda Lubelski na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie uchwałę Rady Gminy Z. z dnia 9 lipca 2009r., Nr XXII/158/09 w sprawie ustalania zasad dobrowolnego udziału mieszkańców w realizacji zadania inwestycyjnego pod nazwą "Budowa sieci kanalizacyjnej na terenie gminy Z.". Wskazaną uchwałą Rada Gminy Z. postanowiła, że: "1. Udział mieszkańców w zadaniu inwestycyjnym jest dobrowolny i dotyczy wnoszenia przez nich wpłat środków finansowych. 2. Podstawą dokonania wpłat są umowy cywilno-prawne zawarte z Gminą Z. będącą inwestorem i zainteresowanymi mieszkańcami – właścicielami (posiadaczami nieruchomości). 3. Ustala się wysokość wpłat w kwocie 2 000 zł." Wojewoda uznał, że przedmiotowa uchwała jako akt prawa miejscowego (bowiem dotyczy ogółu mieszkańców Gminy Z., a więc nakłada obowiązek uiszczenia określonej należności na każdego mieszkańca) została wydana bez podstawy prawnej i z naruszeniem m.in. zasady określonej w art. 84 Konstytucji, iż narzucanie obywatelom dodatkowych ciężarów i świadczeń publicznych jest możliwe wyłącznie w drodze ustawy. W ocenie Wojewody powołany przez Radę Gminy art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy (...) - w żadnym razie nie stanowi umocowania Rady do podjęcia takiej uchwały. W ocenie Wojewody wskazanie przez ustawodawcę na określonego rodzaju zadanie gminy nie jest tożsame z wyposażeniem organu stanowiącego tej gminy do określenia formy realizacji takiego zadania, a zwłaszcza do nakładania na obywateli danin publicznych. Udział mieszkańców w budowie inwestycji jeśli ma mieć charakter dobrowolny nie może być reglamentowany przez samorząd. Objęcie tej partycypacji zaskarżoną uchwałą przekreśla natomiast dobrowolność współfinansowania. Wojewoda wskazał, że w myśl art. 3 ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. Nr 72, poz. 747 ze zm.) zaopatrzenie takie jest zadaniem własnym gminy, które gmina realizuje poprzez przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne (art. 2 pkt 4 w zw. z art. 16 ust. 1) Zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków obejmuje w szczególności zapewnienie adekwatnych urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych. Zasady finansowania tej budowy określa art. 15 ustawy, który stanowi, że budowę urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych zapewnia przedsiębiorstwo wodociągowo- kanalizacyjne, jedynie przyłącza do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego realizowane jest ze środków osób ubiegających się o przyłączenie nieruchomości do sieci. Osoba ubiegająca się o przyłączenie do sieci nie ma natomiast obowiązku partycypowania w kosztach budowy tych sieci. Wojewoda wskazał, że jedyną dopuszczalną prawnie formą uczestniczenia właścicieli nieruchomości w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej jest wnoszenie opłat adiacenckich, jeżeli wskutek budowy wzrosła wartość nieruchomości. W konsekwencji Rada Gminy wkroczyła w obszar uregulowany przepisami art. 15 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wprowadzając nową opłatę. Ponadto Wojewoda zarzucił, że Rada Gminy w sposób nieuprawniony skróciła 14- dniowy okres vacatio legis stanowiąc, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. W tym stanie sprawy, Wojewoda wnosi o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Z. wskazała, że uwzględniła stanowisko Wojewody Lubelskiego i uchwałą z dnia 13 lipca 2010r., nr XXXV/202/10 uchyliła zaskarżoną uchwałę, a zatem wnosi o umorzenie postępowania. Wyjaśniła jednak, że jej intencją nie było nadanie uchwale statusu aktu prawa miejscowego, dlatego wprowadzono w uchwale zapis o zawieraniu umów cywilnoprawnych. Wskazała na art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 1997r., nr 9, poz. 43 ze zm.) upoważniający organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego do określania wysokości cen i opłat za usługi komunalne i podkreśliła, że wprowadzenie takich cen nie stanowi prawa miejscowego. Rada Gminy podniosła, że wpłata środków finansowych przez mieszkańców obejmowała również realizację przyłączy do sieci, a nie tylko sieć główną, co jak wskazał Wojewoda dokonywane jest przez osobę ubiegającą się o przyłączenie nieruchomości do sieci. Zawarcie umów było konieczne ze względu na pewność finansowania inwestycji i przetargu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Wyrażone przez Wojewodę Lubelskiego stanowisko jest słuszne i zgodne z utrwalonym orzecznictwem. Przede wszystkim należy uznać za prawidłowe przyjęcie, że zaskarżona uchwała ma charakter aktu prawa miejscowego, bowiem zawarte w niej sformułowania - "ustala się zasady", "ustala się wysokość wpłat w kwocie 2000 zł", a w szczególności ze względu na jej zasięg terytorialny - "na terenie Gminy Z.", świadczą o tym, że jest ona skierowana "odgórnie" i do wszystkich mieszkańców tego obszaru, co oznacza, że ma ona charakter generalny, czego – wbrew stanowisku Rady Gminy - nie zmienia okoliczność, iż nie wszyscy mieszkańcy Gminy Z. zastosowali się do tej uchwały. Zgodzić się należy z Wojewodą Lubelskim, że nałożony obowiązek ma charakter daniny publicznej, skoro przeznaczona jest ona na realizację zadań własnych gminy. Podjęcie przez Radę Gminy takiej uchwały nie znajduje jednak podstawy prawnej. Nakładanie danin publicznych jest dopuszczalne bowiem tylko w drodze ustawy, co wynika z art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. "Przepis ten dotyczy niezwykle ważnej kwestii. Ogranicza mianowicie swobodę organów administracji publicznej w zakresie nie tylko związanym z finansami państwa, ekonomicznymi podstawami jego działalności, ale także sfery wolności i praw człowieka i obywatela. Artykuł 217 kładzie kres możliwościom nakładania podatków i danin publicznych, w innej formie niż w drodze ustawy. Ta sfera życia poddana została wyłącznie regulacjom ustawowym, a więc znajduje się w dziedzinie właściwości organów władzy ustawodawczej" (por. W. Skrzydło, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Zakamycze, 2002, wyd. IV). W bezpośrednim związku z zasadą wyrażoną w powołanym przepisie pozostaje zasada określona w art. 168 Konstytucji, która zawęża prawo jednostek samorządu terytorialnego dotyczące danin publicznych, bowiem zezwala tym organom na ustalanie wysokości wyłącznie podatków i opłat (a więc nie wszelkiego rodzaju danin) i tylko w zakresie określonym w ustawie. Z tego względu - wbrew argumentom Rady Gminy Z., wyrażonym w odpowiedzi na skargę - nie stanowi podstawy wydania zaskarżonej uchwały wskazany przez Radę art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 1997r., Nr 9, poz. 43 ze zm.), zgodnie z którym organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Przepis ten dotyczy bowiem opłat, które mają charakter wynagrodzenia (ceny) za usługę świadczoną przez gminę czy za korzystanie z urządzeń, obiektów itp. będących własnością gminy, a więc dotyczy opłaty za zaangażowanie środków publicznych (środków gminnych) w dane urządzenie bądź usługę. Wprowadzona zaskarżoną uchwałą opłata nie może być również uznana za opłatą administracyjną, którą gmina ma prawo ustalić na podstawie art. 18 ustawy z dnia 12 stycznia 1991r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz.U. Nr 9, poz. 31 ze zm.), bowiem opłaty administracyjne mogą być ustalane wyłącznie za czynności urzędowe podejmowane w zakresie zadań własnych, natomiast współfinansowanie budowy sieci wodociągowej czynnością taką nie jest. W konsekwencji należy stwierdzić, jak słusznie podniósł Wojewoda Lubelski, że Rada Gminy Z. podjęła zaskarżoną uchwałę bez podstawy prawnej. Wyłącznym sposobem na uzyskanie od mieszkańców gminy środków finansowych koniecznych na zrealizowanie w przyszłości określonych zadań inwestycyjnych może być samoopodatkowania (art. 54 ust. 2 usg), ale następuje ono nie w drodze uchwały właściwego organu gminy, ale w drodze referendum, przeprowadzonym zgodnie z ustawą z 15 września 2000 r. o referendum lokalnym - Dz. U. z 2000 r. Nr 88 poz. 985) w zw. z art. 170 Konstytucji RP. Wbrew stanowisku Rady Gminy, pomimo uwzględnienia przez nią skargi Wojewody Lubelskiego i uchylenia zaskarżonej uchwały, nie ma podstaw do umorzenia niniejszego postępowania, bowiem inne są skutki prawne stwierdzenia nieważności uchwały, stwierdzenia jej niezgodności z prawem czy też uchylenia przez organ, który ją wydał, w ramach samokontroli. W tych dwóch ostatnich przypadkach uchwały tracą moc odpowiednio z dniem wydania orzeczenia o niezgodności z prawem (art. 94 ust. 2 zd. 2 usg) lub z dniem wydania uchwały organu samorządu gminy uchylającej określoną uchwałę wydaną przez ten organ. W tych przypadkach pozostają zatem w mocy skutki prawne w oparciu o te uchwały od wejścia ich w życie do dnia wyeliminowania z obrotu prawnego. Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje natomiast skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc), a zatem należy traktować ją tak, jak gdyby nie była podjęta. (por. wyroki NSA z dnia 28 stycznia 2010r., I OSK 1477/09, z dnia 29 września 2009r., I OSK 1029/10, uchwała TK z dnia 14 września 1994r., W 5/94). Z uwagi na to, że uchwała jest aktem prawa miejscowego, nie ma zastosowania ogólna zasada wyrażona w art. 94 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), który stanowi, że nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia. Z tych względów należało orzec, jak w sentencji na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)