III SA/Gl 740/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz Sędziowie Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć Asesor WSA Piotr Pyszny (spr.) Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2021 r. sprawy ze sprzeciwu A sp. z o.o. w L na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wypłaty zaniżonej dotacji oświatowej wypłaconej w 2019 r. oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z [...] r., znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (dalej jako organ, organ odwoławczy), po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez A sp. z o.o. z siedzibą w L. (dalej jako strona, skarżąca), uchylił decyzję Prezydenta Miasta J. z [...] r., nr [...] w sprawie zwrotu dotacji oświatowej wypłaconej w 2019 r. na Policealną Szkołę "B" w J.. Uzasadniając swoją decyzję organ wskazał, że zasady postępowania w przypadku zwrotu dotacji otrzymanych od jednostki samorządu terytorialnego określa ustawa o finansach publicznych. W myśl art. 251 ust. 1 tej ustawy dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w części niewykorzystanej do końca roku budżetowego podlegają zwrotowi do budżetu tej jednostki w terminie do dnia 31 stycznia następnego roku. Zgodnie zaś z treścią art. 252 ustawy o finansach publicznych zwrotowi podlegają dotacje wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości. Wychodząc od interpretacji przepisów ustawy o finansach publicznych organ omówił również przepisy ustawy o finansowaniu zadań oświatowych i wynikający z nich obowiązek wykorzystania dotacji na cele przewidziane art. 35 ust. 1 u.f.z.o. W oparciu o ten przepis organ wywiódł, że dotacja ta może być przeznaczona na dofinansowanie realizacji zadań placówek wychowania przedszkolnego, szkół lub placówek w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na: 1) pokrycie wydatków bieżących placówki wychowania przedszkolnego, szkoły i placówki, obejmujących każdy wydatek poniesiony na cele działalności placówki wychowania przedszkolnego, szkoły lub placówki, w tym na: a) wynagrodzenie osoby fizycznej zatrudnionej, w tym na podstawie umowy cywilnoprawnej, w przedszkolu, innej formie wychowania przedszkolnego, szkole lub placówce oraz osoby fizycznej prowadzącej przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego, szkołę lub placówkę, jeżeli odpowiednio pełni funkcję dyrektora przedszkola, szkoły lub placówki albo prowadzi zajęcia w innej formie wychowania przedszkolnego - w wysokości nieprzekraczającej miesięcznie: - 250% średniego wynagrodzenia nauczyciela dyplomowanego, o którym mowa w art. 30 u.st. 3 pkt 4 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2017 r. poz. 1189) - w przypadku publicznych przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek oraz niepublicznych przedszkoli, o których mowa w art. 17 ust. 1, oddziałów przedszkolnych w niepublicznych szkołach podstawowych, o których mowa w art. 19 ust. I, i niepublicznych innych form wychowania przedszkolnego, o których mowa w art. 21 ust. 1, - 150% średniego wynagrodzenia nauczyciela dyplomowanego, o którym mowa w art. 30 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela - w przypadku niepublicznych przedszkoli, oddziałów przedszkolnych w niepublicznych szkołach podstawowych i niepublicznych innych form wychowania przedszkolnego, niewymienionych w tiret pierwszym, oraz niepublicznych szkół i placówek, b) sfinansowanie wydatków związanych z realizacją zadań organu prowadzącego, o których mowa w art. 10 ust. 1 ustawy - Prawo oświatowe, oraz zadania, o którym mowa w art. 83 ust. 6 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2017 r. poz. 978, z późn. zm.), 2) pokrycie wydatków na zakup środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych obejmujących: a) książki i inne zbiory biblioteczne, b) środki dydaktyczne służące procesowi dydaktyczno-wychowawczemu realizowanemu w placówkach wychowania przedszkolnego, szkołach i placówkach, c) sprzęt rekreacyjny i sportowy dla dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków i uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych, d) meble, e) pozostałe środki trwałe oraz wartości niematerialne i prawne o wartości nieprzekraczającej wielkości określonej zgodnie z art. 16f ust. 3 ustawy z dnia 15 lutego 1992 r. o podatku dochodowym od osób prawnych, dla których odpisy amortyzacyjne są uznawane za koszt uzyskania przychodu w 100% ich wartości w momencie oddania do używania. Cytowany przepis przy określeniu dotowanych wydatków związanych z realizacją zadań organu prowadzącego szkołę odwołuje się do kolejnych przepisów. Stosownie do art. 10 ust. 1 ustawy - Prawo oświatowe, do zadań organu prowadzącego szkołę lub placówkę należy w szczególności: 1) zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki; 2) zapewnienie warunków umożliwiających stosowanie specjalnej organizacji nauki i metod pracy dla dzieci i młodzieży objętych kształceniem specjalnym; 3) wykonywanie remontów obiektów szkolnych oraz zadań inwestycyjnych w tym zakresie; 4) zapewnienie obsługi administracyjnej, w tym prawnej, obsługi finansowej, w tym w zakresie wykonywania czynności, o których mowa w art. 4 ust. 3 pkt 2-6 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2019 r. poz. 351, 1495, 1571, 1655 i 1680 oraz z 2020 r. poz. 568), i obsługi organizacyjnej szkoły lub placówki; 5) wyposażenie szkoły lub placówki w pomoce dydaktyczne i sprzęt niezbędny do pełnej realizacji programów nauczania, programów wychowawczo-profilaktycznych, przeprowadzania egzaminów oraz wykonywania innych zadań statutowych; 6) wykonywanie czynności w sprawach z zakresu prawa pracy w stosunku do dyrektora szkoły lub placówki; 7) przekazanie do szkół dla dzieci i młodzieży oraz placówek, o których mowa w art. 2 pkt 7, z wyjątkiem szkół artystycznych realizujących wyłącznie kształcenie artystyczne, informacji o podmiotach wykonujących działalność leczniczą udzielających świadczeń zdrowotnych w zakresie leczenia stomatologicznego dla dzieci i młodzieży, finansowanych ze środków publicznych (art. 10 ust. 1 Prawo oświatowe). W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu a sprawa przekazaniu do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, ponieważ w sprawie zachodziła konieczność uzupełnienia materiału dowodowego w znacznej części, w tym także uwzględnienia dokumentów załączonych do odwołania, które mogą rzutować na decyzję pierwotną. Do odwołania załączono bowiem szereg dokumentów (umów o pracę, umów zlecenia, rachunków do umów), na których brak organ wskazywał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a które zdają się potwierdzać twierdzenia strony. Z dokumentów tych wynika bowiem m.in., że przekazane dyrektorowi w dniu [...] r. środki w kwocie [...] zł stanowiły wynagrodzenie za miesiąc listopad 2019 r., a nie grudzień, jak również, że Pani J.S. świadczyła pracę również w roku 2019 (do [...] r. zatrudniona była na stanowisku sekretarza szkoły). Przedłożono ponadto brakujące umowy zlecenia z osobami pełniącymi funkcję Członków Kolegium Dydaktycznego (ujętymi w tabeli nr 3 decyzji), jak również brakującą fakturę nr [...]. Odwołująca podniosła także, że M. K. była nauczycielem zatrudnionym w szkole, co miało znaczenie dla ustalenia ponoszonych wydatków. Powyższe organ także winien uwzględnić, podejmując w tym zakresie ewentualne dalsze czynności dowodowe. Gdy idzie o zasadność pokrycia z dotacji wydatków na wynagrodzenie wicedyrektora oraz spółek "C" sp. z o.o. i "D" sp. z o.o. Kolegium dało wiarę twierdzeniom strony, że powołanie wspólnego dyrektora i wicedyrektora dla wszystkich szkól wiązało się z koniecznością dodatkowej pomocy odrębnych podmiotów. Przedmiotem sporu było jednak to, w jakim zakresie wydatki te mogły być finansowane z dotacji oświatowej. Organ pierwszej instancji zwrócił uwagę że dotowane wydatki podmiotów zewnętrznych pokrywają się z zadaniami organu prowadzącego szkołę, dyrektora i innych pracowników. Zdaniem Kolegium z przepisów prawa nie wynika nakaz, by dyrektor ani organ prowadzący szkołę realizował swoje obowiązki osobiście. Zgodnie z art. 10 ust. 2 Prawa oświatowego, w celu wykonywania zadań organy prowadzące szkoły i placówki mogą tworzyć jednostki obsługi ekonomiczno-administracyjnej szkół i placówek lub organizować wspólną obsługę administracyjną, finansową i organizacyjną prowadzonych szkół i placówek. Możliwe jest więc zlecenie tych zadań innym osobom, organom i zewnętrznym podmiotom. Jednakże przyjęcie takiej formy nie może spowodować podwójnego finansowania. Zatem organ mógł zakwestionować powyższe wydatki, ale tylko w takim zakresie, w jakim ustaliłby, że to samo zadanie zostało podwójnie sfinansowane z dotacji przez różne podmioty. Nie jest wystarczające potencjalne stwierdzanie, że skoro dyrektor był w pracy, to powinien pewne zadania wykonywać, a więc wynagrodzenie wicedyrektora lub innych spółek w tym zakresie nie mogło być finansowane z dotacji. Wręcz odwrotnie - skoro pewne zadania zostały zlecone innym podmiotom, to dyrektor ich samodzielnie lub w ogóle nie wykonywał i to niezależnie od tego, czy był w pracy i otrzymał wynagrodzenie. Ponadto nie jest przekonujące stwierdzanie, że skoro umowę wynajmu podpisał prezes zarządu organu prowadzącego, to spółka "C" nie działała w tym zakresie, Podobnie, to, że faktury za materiały dydaktyczne czy sprzęt wystawiane są bezpośrednio przez sprzedających na rzecz organu prowadzącego nie oznacza, że "C" sp. z o. o. nie podejmowała zadań w zakresie zapewnienia na rzecz i koszt szkoły wyposażenia lokali szkoły w potrzebne dla jej prawidłowego funkcjonowania sprzęty i materiały. Zlecenie części zadań dyrektora na wicedyrektora jest standardową praktyką, na co słusznie zwrócono uwagę w odwołaniu. Czym innym jest też działanie doradcze w ramach wewnętrznych jednostek organizacyjnych, a czym innym podejmowanie konkretnych decyzji przez właściwego w tym zakresie dyrektora. W konsekwencji zakwestionowanie powyższych wydatków w ocenie organu odwoławczego okazało się przedwczesne, ponieważ zostało oparte na błędnym przeświadczeniu, że sama potencjalna zbieżność wykonywanych zadań uzasadnia zakwestionowanie wydatku na wynagrodzenie wicedyrektora oraz spółek "C" sp. z o.o. i "D" sp. z o.o. W ocenie Kolegium nie wyjaśniono, czy powyższe wydatki były podwójnie finansowane z dotacji. Takie ustalenie wymaga analizy danych widocznych na fakturach oraz ewentualnego wezwania strony lub przedstawicieli spółek do wyjaśnienia, co wchodziło w zakres wykonanej usługi. Ponadto rozbicie zadań dyrektora na kilka podmiotów nie może skutkować pominięciem maksymalnych stawek wynagrodzenia, jakie otrzymałby dyrektor, jeśliby wykonywałby swoje zadania osobiście. Zatem suma wydatków na zadania dyrektora, które wykonały inne podmioty, z wynagrodzeniem dyrektora nie może przekroczyć maksymalnych miesięcznych i rocznych stawek przewidzianych na wynagrodzenie dyrektora. Ustalenie tych sum również wymaga dalszego prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Organ odwoławczy wskazał również, że celowość wydatków na szkolenia nie została przez dotowanego wykazana. Jednak w prowadzonym ponownie postępowaniu strona będzie mogła przedkładać dowody na okoliczność celowości poniesienia wydatku na szkolenia. Przy czym powinna ona wyjaśnić, w jakiej części faktury stanowiły potwierdzenie wydatków na noclegi, catering, a w jakiej na sam koszt szkolenia. Organ wskazał również, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest dokonania ustaleń w zakresie tego, w jakiej wysokości wypłacono dotację oświatową szkole w roku 2019. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ powinien powyższy brak uzupełnić. We wniesionym do tutejszego Sądu sprzeciwie skarżąca zarzuciła naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm., dalej k.p.a.) poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i wydanie decyzji kasacyjnej w sytuacji, gdy nie zostały spełnione przesłanki do jej wydania, a jednocześnie: - organ w sposób nieprawidłowy określił okoliczności, które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy uznając, że przy badaniu zgodności z przeznaczeniem wydatków na wynagrodzenie wicedyrektora, "C" Sp. z o.o. i "D" Sp. z o.o. suma wydatków na zadania dyrektora, które wykonały inne podmioty, z wynagrodzeniem dyrektora nie może przekroczyć maksymalnych miesięcznych i rocznych stawek przewidzianych na wynagrodzenie dyrektora, w sytuacji gdy brak jest podstaw prawnych do przyjęcia takich wniosków, a tym samym wskazania takiego działania w wytycznych dalszego postępowania przez organ I instancji; - organ przedwcześnie merytorycznie rozpoznał sprawę przyjmując za zasadne zastrzeżenia organu I instancji, co do niezgodności z przeznaczeniem części wydatków, w tym związanych z organizacją szkoleń dla pracowników. Uzasadniając swoje stanowisko skarżąca podtrzymała przedstawione w toku postępowania administracyjnego wyjaśnienia na potwierdzenie zgodności z przeznaczeniem wydatków przedstawionych do rozliczenia dotacji w przedmiotowej sprawie. Organ odwoławczy zaś jej zdaniem wykroczył poza zakres orzekania kastatoryjnego, albowiem rozstrzyganie kwestii merytorycznych na tym etapie postępowanie świadczy niekonsekwencji procesowej organu. Organ z jednej strony wskazuje na potrzebę wyeliminowania z obrotu decyzji i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji, aby ten na nowo rozpoznał sprawę, a z drugiej strony usiłuje sam ją rozstrzygnąć merytorycznie. Powyższe pozostaje w sprzeczności z zasadą dwuinstancyjności postępowania, a także z charakterem rozstrzygnięcia kastatoryjnego. Organ odwoławczy, przekazując na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, nie może narzucać temu organowi treści przyszłego rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Sprzeciw jest niezasadny. Od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Zakres rozpoznania sprzeciwu wyznacza przepis art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 – dalej jako ppsa), stanowiąc, iż rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa. Nie ulega wątpliwości, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 kpa, gdy decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Oznacza to, że organ odwoławczy wyda powyższą decyzję, gdy wystąpią łącznie następujące przesłanki: po pierwsze - postępowanie przed organem pierwszej instancji było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania, a po drugie - konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie. W konsekwencji do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania jej sprawy do ponownego rozpatrzenia dojdzie, gdy nastąpiło naruszenie przepisów postępowania przez nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych, niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks..., 2017, s. 728–729; zob. także J.P. Tarno, Uprawnienia decyzyjne organu odwoławczego w świetle znowelizowanego art. 138 k.p.a. [w:] Analiza i oceny zmian Kodeksu postępowania administracyjnego w latach 2010–2011, red. M. Błachucki, T. Górzyńska, G. Sibiga, Warszawa 2012, s. 231). Wystąpienie podanych wyżej naruszeń przepisów postępowania niewątpliwie spowoduje, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy będzie miał wpływ na jej rozstrzygnięcie. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie taka sytuacja miała miejsce. Tymczasem skarżący we wniesionym sprzeciwie argumentował, że wyznaczenie przez organ odwoławczy zakresu, w jakim postępowanie dowodowe winno zostać uzupełnione stanowi konsekwencję przyjęcia przez organ określonej wykładni przepisów prawa materialnego, w tym przypadku art. 35 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych. Wykładnia ta zdaniem skarżącej jest błędna. W trybie sprzeciwu jednak Sąd nie bada prawidłowości wykładni przepisów prawa materialnego dokonanych przez organ w decyzji. Sąd jest zobligowany do ustalenia, czy stwierdzone braki w materiale dowodowym były na tyle istotne, że niemożliwym było ich usunięcie przez organ odwoławczy. Badanie to, owszem, pozostaje ściśle powiązane z interpretacją przepisów prawa materialnego, jednakże chodzi tu o interpretację przyjętą przez organ w decyzji. To te przepisy bowiem wyznaczają zakres okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Sąd rozpoznając sprzeciw nie może jednak tej wykładni kwestionować. Ocena prawidłowości zastosowania i wykładni prawa materialnego następuje dopiero w wyroku zapadłym w sprawie skargi od decyzji merytorycznej. Jeżeli zatem organ I instancji dokonał określonej interpretacji przepisu prawa materialnego, to rolą organu odwoławczego było tą interpretację ocenić. Jeżeli bowiem organ drugiej instancji uchylił zaskarżoną decyzję i wskazał braki postępowania dowodowego podlegające uzupełnieniu, to niewątpliwie musiał to uczynić przez pryzmat normy prawa materialnego mającej w sprawie zastosowanie. Uzupełnienie postępowania dowodowego nie może się odbywać w próżni, lecz zawsze winno odnosić się do przepisu mającego w sprawie zastosowanie. Badając zaś zakres stwierdzonych braków słusznie organ przyjął, że ich uzupełnienie nie może nastąpić w postępowaniu odwoławczym. Przede wszystkim organ wskazał na konieczność analizy materiału dowodowego dołączonego do odwołania, który mógł rzutować na decyzję organu. Z dokumentów tych wynikała wysokość wypłaconych środków na wynagrodzenia dyrektora i członków Kolegium Dydaktycznego. Organ odwoławczy wskazał ponadto, że możliwym jest zakwestionowanie wydatków przeznaczonych na obsługę ekonomiczno – administracyjną, jednakże wymaga to ustalenia, że to samo zadanie zostało podwójnie sfinansowane z dotacji przez różne podmioty. Organ podważył również stanowisko Prezydenta Miasta J. co do tego, że skoro dyrektor placówki był w pracy, to powinien pewne zadania wykonywać, a więc jego wynagrodzenie w tym zakresie nie mogło być finansowane z dotacji. Tymczasem SKO wskazało, że już sam fakt zlecenia zadań do wykonania na inne podmioty świadczy o tym, że dyrektor zadań swych nie wykonał. Te ustalenia zaś mają wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Nie wyjaśniono również w ocenie SKO, czy rzeczywiście w pewnych obszarach doszło do podwójnego sfinansowania wydatków, a takie ustalenie wymaga analizy danych ujawnionych na fakturach oraz wezwania do przedstawienia stosownych wyjaśnień. Nie jest zatem tak, że uzupełnienie materiału dowodowego mogło zostać przeprowadzone przez organ odwoławczy. Dość powiedzieć, że w odwołaniu od decyzji skarżąca wskazywała na konieczność udokumentowania zakwestionowanych wydatków, do czego jednak nie doszło wskutek uniemożliwienia stronie złożenia stosownych wniosków dowodowych. Prawidłowo zatem organ odwoławczy uznał, że zachodzi konieczność uzupełnienia materiału dowodowego przez organ I instancji o dane wskazane w decyzji. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd oddalił sprzeciw na podstawie art. 151a § 2 ppsa.