III SA/Gl 746/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jużków, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Herman, Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz (spr.), Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 sierpnia 2012 r. przy udziale – sprawy ze skargi Rzecznika Praw Obywatelskich na uchwałę Rady Gminy Marklowice z dnia 28 stycznia 2003 r. nr VI/23/2003 w przedmiocie ustalenia czasu pracy placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności działających na terenie gminy Marklowice 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały obejmującej § 1 ust. 1 pkt 2 w części "oraz zobowiązany jest do umieszczenia tej informacji w widocznym miejscu na drzwiach wejściowych" oraz § 2; 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała określona w punkcie 1 wyroku nie podlega wykonaniu do czasu jego uprawomocnienia się. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest § 1 ust.1 pkt 2 oraz § 2 uchwały Nr [...] Rady Gminy M. z [...] r. w sprawie ustalenia czasu pracy placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności działających na terenie gminy M.. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: W dniu [...] r. Rada Gminy M. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie ustalenia czasu pracy placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności działających na terenie gminy M. powołując się na art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust.1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 13 pkt 2 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 62 poz. 718 ze zm.) oraz art. XII § 1 ustawy z 26 czerwca 1974 r. Przepisy wprowadzające Kodeks pracy (Dz. U. Nr 24, poz.142 ze zm.). W § 1 ust.1 pkt 2 tej uchwały zapisano, iż: "Właściciel placówki handlowej, lokalu gastronomicznego lub placówki usługowej dla ludności ustala szczegółowe godziny otwarcia placówki w poszczególne dni tygodnia oraz zobowiązany jest do umieszczenia tej informacji w widocznym miejscu na drzwiach wejściowych." Natomiast § 2 aktu stanowi, że: "Właściciele placówek i zakładów, o których mowa w § 1 ust.1 zobowiązani są wywiesić w obiekcie na miejscu widocznym dla klientów tabliczkę zawierającą informację o jego nazwie i godzinach otwarcia i zamykania." Uchwała ta weszła w życie po upływie 14 dni od daty ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] . W skardze z [...] r. Rzecznik Praw Obywatelskich wniósł o stwierdzenie nieważności powołanej uchwały w zakresie określonym: - w § 1 ust.1 pkt 2 w części "oraz zobowiązany jest do umieszczenia tej informacji w widocznym miejscu na drzwiach wejściowych", - w § 2. Zarzucił, iż przedmiotowa uchwała w podanym wyżej zakresie narusza art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. XII § 1 ustawy z 26 czerwca 1974 r. Przepisy wprowadzające Kodeks pracy. W uzasadnieniu Rzecznik Praw Obywatelskich wskazał, że w myśl art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Zatem podstawę dla uchwalenia aktu prawa miejscowego stanowi ustawa, przy czym przy ustalaniu granic upoważnienia ustawowego niedopuszczalne jest stosowanie wykładni rozszerzającej lub celowościowej. Art. XII § 1 ustawy Przepisy wprowadzające Kodeks pracy zawiera upoważnienie ustawowe dla organu gminy do uchwalenia przepisów bezwzględnie obowiązujących, ma zatem charakter wykonawczy i jako taki może tylko uzupełniać ustawę. Nie może natomiast regulować kwestii, które przedmiotem delegacji nie były, jako że wówczas traci charakter wykonawczy i staje się źródłem prawa. Podsumowując organ stwierdził, iż wskazany art. XII § 1 ustawy Przepisy wprowadzające Kodeks pracy przewiduje dla rad gmin kompetencje do określania godzin otwierania i zamykania placówek handlowych, zakładów gastronomicznych i usługowych, nie obejmuje natomiast kompetencji do nakładania na właścicieli takich placówek obowiązku umieszczania w widocznym miejscu informacji o ich czasie pracy. Skoro zatem wskazane przepisy uchwały rażąco naruszają art. 94 Konstytucji w związku z art. XII § 1 ustawy Przepisy wprowadzające Kodeks pracy, zatem organ wniósł o stwierdzenie ich nieważności. W odpowiedzi na skargę Gmina M. oświadczyła, iż uznaje skargę w całości i wnosi o odstąpienie od obciążania jej kosztami postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast według art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) – dalej "p.p.s.a.", sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Tak więc tylko stwierdzenie, że zaskarżony akt dotknięty jest wadą nieważności skutkuje jego wyeliminowaniem z obrotu prawnego. Na wstępie Sąd - badając kompetencje Rzecznika Praw Obywatelskich do składania skarg na uchwały jednostek samorządu terytorialnego i tryb właściwy w tych sprawach - zauważył, że stosownie do art. 14 pkt 6 ustawy z 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich (t. j. Dz. U. z 2001 r., Nr 14, poz.147 ze zm.) po zbadaniu sprawy Rzecznik może zwrócić się o wszczęcie postępowania administracyjnego, wnosić skargi do sądu administracyjnego, a także uczestniczyć w tych postępowaniach - na prawach przysługujących prokuratorowi. Zgodnie zaś z art. 5 ustawy z 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze ( t. j. Dz. U. 2011 r. Nr 270 poz.1599 ze zm.), jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał, o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru; w wypadku uchwały organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego. Sąd uznał zatem, iż Rzecznik Praw Obywatelskich jest podmiotem legitymowanym do wystąpienia ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i że może to uczynić bez konieczności występowania do organu, który podjął zaskarżony akt o jego zmianę lub uchylenie (albowiem zmiana lub uchylenie wywierałyby skutek jedynie ex nunc, podczas gdy w stosunku do skarżonej części aktu zasadne jest stwierdzenie jego nieważności, a więc jego wyeliminowanie z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc), ani też do organu nadzoru, który nie może podjąć żadnych działań z uwagi na znaczny upływ czasu od dnia doręczenia mu przedmiotowej uchwały. Stosownie bowiem do art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. (t. j. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Natomiast zgodnie z art. 93 ust. 1 zd. 1 powołanej ustawy, po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Przechodząc do meritum sprawy należy podnieść, że zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP "źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego". Z normą tą koresponduje art. 40 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym( t. j. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm), w myśl którego gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego na obszarze gminy. Upoważnienie do stanowienia aktów prawa miejscowego zawiera art. 94 Konstytucji RP, w myśl którego organy samorządu terytorialnego, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa określa ustawa. Z powyższego wynika, że gminom przysługuje prawo stanowienia przepisów bezwzględnie obowiązujących na ich obszarze, ale tylko w takich granicach, w jakich znajduje to umocowanie ustawowe. Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że art. XII § 1 Przepisów wprowadzających Kodeks pracy upoważnia rady gminy do wydania uchwał w zakresie określenia czasu i dni otwarcia placówek handlowych, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności. Oznacza to, że Rada Gminy M. miała upoważnienie ustawowe jedynie do podjęcia uchwały w tym przedmiocie, tj. w zakresie określenia czasu i dni otwarcia wskazanych palcówek. W zakresie wykraczającym poza tę delegację ustawową działała w istocie bez podstawy prawnej. Kompetencje rad gmin określone we wskazanym wyżej przepisie art. XII § 1 w/w ustawy są więc ograniczone jedynie do określania godzin otwierania i zamykania placówek handlowych i usługowych, nie obejmują natomiast nakładania na właścicieli placówek handlowych, zakładów gastronomicznych i usługowych dla ludności dodatkowego obowiązku umieszczania w widocznym miejscu informacji o czasie pracy placówki. Podobnie uprawnienia te nie obejmują ustanawiania jakichkolwiek przepisów karnych, które w uchwale Nr [...] zostały ujęte w § 3 stanowiącym, że "Winni naruszeń postanowień niniejszej uchwały podlegają karze wymierzonej w trybie i na zasadach określonych przepisami o postępowaniu w sprawach o wykroczenia". Wydając przepisy gminne na podstawie ogólnej normy kompetencyjnej rada gminy nie może stanowić przepisów karno-administracyjnych; do stanowienia tych przepisów konieczne jest wyraźne upoważnienie ustawowe (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 sierpnia 1995 r. IV SA 1511/94 CBOSA). Podjęcie uchwały, która w zaskarżonej części pozbawiona jest podstawy prawnej rażąco narusza wyżej powołany art. 94 Konstytucji, co uzasadnia stwierdzenie nieważności aktu w zaskarżonej części stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. Orzeczenie, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku znajduje umocowanie w art. 152 p.p.s.a., albowiem wskazany przepis stosuje się także w odniesieniu do przepisów prawa miejscowego (tak wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 10 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Go 8/10 i powołane tam piśmiennictwo), a Sąd w składzie orzekającym pogląd ten podziela. Rozstrzygnięcie to jest uzasadnione także i z tej przyczyny, że moc wiążącą ma dopiero prawomocne orzeczenie sądu (art.170 p.p.s.a.), tak więc - w braku orzeczenia co do tego, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku - dopiero wraz z jego uprawomocnieniem się nastąpiłby skutek w postaci usunięcia z obrotu prawnego nakazów umieszczania informacji w przedmiocie godzin otwarcia wskazanych placówek, a co więcej, zapis § 3 Uchwały Nr [...], dotyczący możliwości wymierzenia kary za niewykonanie tego obowiązku stosownie do przepisów o postępowaniu w sprawach o wykroczenia. Z powołanych względów, orzeczono jak w sentencji.