III SA/Gl 755/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik (spr.), Sędzia WSA Adam Gołuch, Protokolant Ewelina Cyroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2026 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miasta Wisła z dnia 30 września 2021 r. nr XXXV/500/2021 w przedmiocie zaliczenia do kategorii dróg gminnych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Pismem z 5 sierpnia 202 2r. Wojewoda Śląski wniósł skargę na uchwałę nr XXXV/500/2021 z dnia 30 września 2021 r. Rady Miasta Wisła w sprawie zaliczenia do kategorii dróg gminnych drogi przebiegającej po nieruchomości [...]. Stan sprawy jest następujący: W dniu 30 września 2021 r. Rada Miasta Wisła podjęła uchwałę nr XXXV/500/2021, w której na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1372; dalej u.s.g.) oraz art. 7 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2021 r, poz. 1376 ze zm.; dalej u.d.p.), po uzyskaniu pozytywnej opinii Zarządu Powiatu [...], zaliczono do kategorii dróg gminnych drogę przebiegającą po nieruchomości oznaczonej numerem ewidencyjnym [...]. Zgodnie z § 2 uchwały, ustalono przebieg przedmiotowej drogi gminnej zgodnie z załącznikiem do uchwały. Załącznik graficzny stanowiło zdjęcie satelitarne działki nr [...] z zaznaczonym kolorem czerwonym przebiegiem drogi. Uchwała została doręczona organowi nadzoru w dniu 5 października 2021 r. W dniu 5 sierpnia 2022 r. Wojewoda Śląski, działając na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g. oraz art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.), wniósł skargę o stwierdzenie nieważności tej uchwały w całości jako sprzecznej z art. 7 ust. 1–3 w związku z art. 2a ust. 2 u.d.p. oraz art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku (t.j. Dz. U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483 ze zm.; dalej jako Konstytucja RP). Wskazał, że Gmina Wisła nie legitymuje się prawem własności do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], po której przebiega droga zaliczona do kategorii dróg gminnych. Z wyjaśnień Gminy wynika, że przedmiotowa działka stanowi własność Skarbu Państwa i pozostaje w użytkowaniu wieczystym P. S.A. (ul. [...], [...]). Działka znajduje się na terenie zamkniętym, ustalonym Decyzją nr [...] Ministra Infrastruktury z dnia 18 września 2020 r., i nie może podlegać wydzieleniu ani przekazaniu prawa własności na rzecz Gminy Wisła. Nadto załącznik graficzny do uchwały nie spełnia wymogów precyzyjnego określenia przebiegu drogi. Załączony do uchwały dokument stanowi zdjęcie satelitarne bez właściwych oznaczeń mapowych (brak skali, legendy, tytułu, znaków kartograficznych), co uniemożliwia jednoznaczne ustalenie przebiegu drogi gminnej. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta Wisła wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że podjęcie uchwały było podyktowane wymogami P. [...] S.A., zgodnie z którymi warunkiem utrzymania przejazdu kolejowego w kategorii "A" było zaliczenie drogi, w ciągu której zlokalizowany jest przejazd, do kategorii drogi publicznej. Przyznał, że działka nr [...], w ciągu której zlokalizowana jest istniejąca w terenie droga wraz z przejazdem, jest w użytkowaniu wieczystym P. S.A. na terenach zamkniętych ustalonych Decyzją nr [...] Ministra Infrastruktury z dnia 18 września 2020 r. i nie może podlegać wydzieleniu i przekazaniu prawa własności na rzecz Gminy Wisła, podobnie jak wszystkie przejazdy kolejowe lokalizowane w ciągu dróg publicznych niezależnie od funkcji w sieci drogowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje : Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 143; dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie zaś do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Odnośnie aktów organów gmin powyższe przepisy pozostają w związku z art. 91 u.s.g., który stanowi, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z kolei przewidziane w art. 93 ust. 1 u.s.g. prawo organu nadzoru do wniesienia skargi do sądu administracyjnego przysługuje wówczas, gdy organ ten przed upływem 30 dni od daty doręczenia mu uchwały organu gminy nie skorzystał ze środka nadzoru określonego w art. 91 tej ustawy. Ponieważ Wojewoda nie stwierdził nieważności tej uchwały we własnym zakresie był uprawniony do wniesienia skargi. Z powyższego wynika, że jedynym kryterium rozpoznania sprawy jest zgodność zaskarżonego aktu z prawem, jego legalność. Sąd przy tej ocenie kieruje się jedynie prawem, a nie zasadami celowości, czy słuszności albo sprawiedliwości społecznej. Natomiast przeprowadzone w określonych na wstępie ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 u.d.p., drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub w innych przepisach szczególnych. Z kolei art. 2 ust. 1 u.d.p. wskazuje, że drogi publiczne dzielą się na drogi: krajowe, wojewódzkie, powiatowe i gminne. Kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma art. 2a ust. 2 u.d.p., który stanowi, że "drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy". Przepis ten wszedł w życie z dniem 1 stycznia 1999 r. i wyraża fundamentalną zasadę prawa drogowego: droga gminna nie może stanowić własności osób prywatnych, Skarbu Państwa ani innych podmiotów poza gminą. Jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 października 2025r., o sygn. akt II GSK 54/24 – cyt: " Stosownie do treści art. 7 ust. 1 u.d.p. do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym nie zaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu (art. 7 ust. 2 u.d.p.). Zgodnie zaś z art. 1 cytowanej ustawy, drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie o drogach publicznych lub innych przepisach szczególnych. Z art. 2 ust. 1 u.d.p. wynika, że droga gminna jest jedną z dróg publicznych, natomiast przepis art. 2a ust. 2 u.d.p., dodany do tej ustawy z dniem 1 stycznia 1999 r. stwierdza, że drogi gminne stanowią własność gminy. Konieczną przesłanką do podjęcia przez radę gminy, na podstawie art. 7 ust. 2 u.d.p., uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych jest legitymowanie się przez gminę prawem własności do gruntów, po których droga taka przebiega. Z powołanych przepisów wynika bowiem, że uchwała o zaliczeniu drogi do drogi publicznej (gminnej) powinna być poprzedzona czynnościami zmierzającymi do przejęcia własności drogi przez podmiot publicznoprawny, a nie odwrotnie". Taka wykładnia art. 2a ust. 2 u.d.p. potwierdza, że niezależnie od sytuacji własnościowej istniejącej przed dniem 1 stycznia 1999 r., własność dróg publicznych tzn. nieruchomości stanowiących drogi publiczne może należeć wyłącznie do podmiotów wymienionych w art. 2a ustawy o drogach publicznych. Żaden przepis ustawy o drogach publicznych nie przewiduje automatycznego przejścia prawa własności gruntu zajętego pod drogę na rzecz jednostki samorządu terytorialnego z chwilą wejścia w życie uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych. W konsekwencji, przed podjęciem uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych, gmina musi uprzednio dokonać uregulowania stanu prawnego nieruchomości, by móc wykazać, że wszystkie nieruchomości, przez które przebiega zaliczana droga, stanowią jej własność. Gmina może nabyć prawo własności w drodze umowy cywilnoprawnej, wywłaszczenia, komunalizacji lub innych przewidzianych prawem trybów nabycia własności. W przedmiotowej sprawie bezspornym jest, że Gmina Wisła nie legitymuje się prawem własności do działki nr [...], po której przebiega droga zaliczona zaskarżoną uchwałą do kategorii dróg gminnych. Zarówno z wyjaśnień Gminy z dnia 7 października 2021 r. (pismo nr [...]), jak i z pisma Przewodniczącego Rady Miasta Wisła z dnia 3 listopada 2021 r. (pismo znak: [...]) jednoznacznie wynika, że: właścicielem działki [...] jest Skarb Państwa; działka znajduje się w użytkowaniu wieczystym P. S.A. (ul. [...], [...]); działka położona jest na terenie zamkniętym, ustalonym Decyzją nr [...] Ministra Infrastruktury z dnia 18 września 2020 r.; działka nie może podlegać wydzieleniu i przekazaniu prawa własności na rzecz Gminy Wisła. Wprawdzie Organ w odpowiedzi na skargę wskazał, że podjęcie uchwały było podyktowane wymogami P. [...] S.A., zgodnie z którymi warunkiem utrzymania przejazdu kolejowego w kategorii "A" było zaliczenie drogi, w ciągu której zlokalizowany jest przejazd, do kategorii drogi publicznej. Podniósł także, że działka [...] nie może podlegać wydzieleniu i przekazaniu prawa własności na rzecz Gminy Wisła, podobnie jak wszystkie przejazdy kolejowe lokalizowane w ciągu dróg publicznych. Powyższa argumentacja, choć zrozumiała z punktu widzenia faktycznych potrzeb funkcjonowania przejazdu kolejowego, nie może prowadzić do akceptacji naruszenia obowiązujących przepisów prawa. Wymogi techniczne P. [...] S.A. oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 20 października 2015 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać skrzyżowania linii kolejowych oraz bocznic kolejowych z drogami i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1744 ze zm.), dotyczące kategoryzacji przejazdów kolejowo-drogowych, nie mogą prowadzić do obejścia bezwzględnie obowiązującego art. 2a ust. 2 u.d.p. Jak trafnie wskazał organ nadzoru w skardze, przepisy ustawy o drogach publicznych ani inne przepisy powszechnie obowiązującego prawa, w tym rozporządzenie z dnia 20 października 2015 r., nie dają podstaw do zaliczenia do kategorii dróg publicznych drogi, której dana jednostka samorządu terytorialnego nie jest właścicielem, nawet jeśli jest to działka, na której przebiega skrzyżowanie z linią kolejową. Ponadto należy zauważyć, że zgodnie z art. 28 ust. 1 u.d.p., budowa, przebudowa, remont, utrzymanie i ochrona skrzyżowań dróg z liniami kolejowymi w poziomie szyn, wraz z zaporami, urządzeniami sygnalizacyjnymi, znakami kolejowymi oraz nawierzchnią drogową w obszarze między rogatkami (a w przypadku ich braku – w odległości 4 m od skrajnych szyn) należą do zarządu kolei. Oznacza to, że ciężary związane z utrzymaniem przejazdu kolejowego obciążają zarząd kolei, a nie gminę, co dodatkowo przemawia za tym, że zaliczenie drogi do kategorii dróg gminnych w sytuacji braku prawa własności Gminy nie znajduje uzasadnienia prawnego. W konsekwencji więc nalezało stwierdzić, że zaskarżona uchwała narusza także art. 2 i art. 7 Konstytucji RP. Zgodnie z art. 2 Konstytucji RP, Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Z przepisu tego wywodzi się fundamentalna zasada zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, będąca elementem szerszej zasady bezpieczeństwa prawnego. Zaś zasada ta wymaga, aby przepisy prawa były formułowane w sposób poprawny, jasny i precyzyjny, a obywatele mogli układać swoje sprawy w zaufaniu, że nie narazą się na skutki prawne nieprzewidziane w momencie podejmowania decyzji. Z kolei art. 7 Konstytucji RP statuuje zasadę legalizmu, zgodnie z którą organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Podjęcie uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych w sytuacji, gdy gmina nie jest właścicielem nieruchomości, po której droga przebiega, stanowi działanie poza granicami prawa, gdyż przepis art. 2a ust. 2 u.d.p. wyraźnie przesądza, że drogi gminne stanowią własność gminy. Zatem zaskarżona uchwała narusza art. 7 ust. 1–3 w związku z art. 2a ust. 2 u.d.p. oraz art. 2 i art. 7 Konstytucji RP poprzez zaliczenie do kategorii dróg gminnych drogi przebiegającej po nieruchomości, do której Gmina Wisła nie posiada prawa własności. Oceniając zasadność zarzutu naruszenia art. 7 ust. 3 u.d.p. w związku z art. 2 Konstytucji RP poprzez brak precyzyjnego określenia przebiegu drogi zauwazyć należy, że zgodnie z art. 7 ust. 3 u.d.p., ustalenie przebiegu istniejących dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy. Istotą uchwały podejmowanej w oparciu o ten przepis jest jednoznaczne, jasne i precyzyjne określenie przebiegu istniejących dróg gminnych. Natomiast treść zaskarżonej uchwały i będący jej integralną częścią załącznik graficzny w postaci mapy zostały tak skonstruowane, że nie jest możliwe dokładne ustalenie przebiegu granic ulicy podczas gdy z zapisów uchwały oraz załączników stanowiących jej integralną część powinny wynikać w szczególności oznaczenia ewidencyjne gruntów, po których rada ustaliła przebieg istniejących dróg gminnych. Właściwe opisanie przebiegu dróg (w tym wskazujące na numery ewidencyjne działek) ma stworzyć możliwość adresatom uchwały odwołania się do właściwych rejestrów celem weryfikacji ustalonego przez radę przebiegu dróg. Dla pełnego zobrazowania przebiegu dróg konieczne jest osadzenie ich w urzędowym dokumencie mapowym. Sporządzona w odpowiedniej skali mapa wraz z jej tytułem, oznaczeniem skali, naniesionymi na nią znakami kartograficznymi i legendą odzwierciedla dopiero dokładny przebieg drogi ustalony przez radę gminy. Uchwała podjęta w oparciu o art. 7 ust. 3 u.d.p. jest aktem prawa miejscowego, a więc zawiera normy powszechnie obowiązujące. Rada Miasta, jako organ wykonujący kompetencję prawodawcy zawartą w upoważnieniu ustawowym, zobligowana jest do określenia przebiegu dróg gminnych w sposób precyzyjny, nie budzący wątpliwości bowiem z zaliczeniem drogi do kategorii dróg publicznych wiąże się szereg konsekwencji prawnych, w tym możliwość pobierania opłat za zajęcie pasa drogowego, odpowiedzialność za naruszenie przepisów ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1990), obowiązki zarządu drogi w zakresie utrzymania drogi i bezpieczeństwa ruchu drogowego. Załączony natomiast do zaskarżonej uchwały załącznik graficzny stanowi zdjęcie satelitarne działki nr [...] z zaznaczonym kolorem czerwonym przebiegiem drogi. Załącznik ten nie spełnia żadnych standardów przewidzianych dla załączników mapowych. W załączniku brak legendy zawierającej zestawienie i oznaczenie wszystkich znaków kartograficznych umieszczonych na mapie; oznaczenia skali umożliwiającej dokonanie obliczeń poszczególnych odległości w terenie, w tym długości i powierzchni samej drogi; tytułu mapy; znaków kartograficznych; właściwego oznaczenia współrzędnych geodezyjnych. Tym samym organ nadzoru słusznie stwierdził, że powyższe oznaczenie drogi nie pozwala na precyzyjne ustalenie faktycznego przebiegu drogi – może mieć jedynie znaczenie poglądowe, może tylko orientacyjnie przybliżyć adresatowi położenie tej drogi. Z całą pewnością załączone do uchwały – zamiast profesjonalnej mapy – zwykłe zdjęcie satelitarne bez stosownych oznaczeń mapowych nie może być wyznacznikiem dla urzędowego ustalenia przebiegu drogi publicznej. Zatem należało stwierdzić, że na podstawie przedmiotowej uchwały nie można ustalić właściwego przebiegu drogi gminnej w Wiśle, co wprowadza brak pewności co do prawa i sprawia, że uchwała jest nieczytelna. Załącznik graficzny sporządzony w sposób nieprofesjonalny i nieczytelny powoduje, że de facto to organ wykonawczy będzie musiał w praktyce decydować o dokładnym przebiegu drogi zaliczonej do kategorii dróg publicznych gminnych, co narusza ustawowe kompetencje Rady Miejskiej. W konsekwencji więc załącznik graficzny do zaskarżonej uchwały nie spełnia wymogów określonych w art. 7 ust. 3 u.d.p. oraz narusza zasadę określoności prawa wynikającą z art. 2 Konstytucji RP. Sposób wypełnienia obowiązku określenia przebiegu drogi przez Radę Miasta Wisła w kwestionowanej uchwale nie czyni zadość wymogom jasności, czytelności i precyzji, co stanowi samodzielną podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku ----------------------- 7