III SA/Gl 767/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia NSA Anna Apollo ( spr.) Sędziowie : NSA Tadeusz Michalik NSA Henryk Wach Protokolant: stażysta referent Magdalena Kurpis po rozpoznaniu w dniu 15 września 2004r. sprawy ze skargi Gminy B. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych oddala skargę. Uchwałą nr [...] z dnia [...] Rada Miejska w B. zmieniła swoją własną uchwałę nr [...] z dnia [...] w sprawie ustalenia zasad usytuowania na terenie gminy B. miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. W podstawie prawnej uchwały powołano art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym ( tekst jednolity Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 ze zm. ), art. 4 ust. 1, art. 8 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych ( Dz. U. nr 62, poz. 718 ze zm. ) w związku z art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości ( tekst jednolity Dz. U. z 2002r. nr147, poz. 1231 ze zm. ) Zgodnie z treścią § 1 uchwały do § 1 ust. 1 uchwały Rady Miejskiej w B. z dnia [...] nr [...] dodano trzecie zdanie o treści: " Wymóg odległości nie dotyczy punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych istniejących przed dniem powstania obiektu chronionego, prowadzących sprzedaż napojów alkoholowych na podstawie zezwoleń o których mowa w art. 18 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi". Powyższą uchwałę doręczono organowi nadzoru [...], a w dniu [...] zostało wszczęte postępowanie nadzorcze. Po czym zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] nr [...] wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym Wojewoda [...] stwierdził nieważność uchwały nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...], przyjmując iż naruszyła ona art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego podkreślono, iż wprowadzana do zasad usytuowania na terenie gminy B. miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych zmiana prowadząca do odstąpienia od wymogu zachowania 30m odległości od najbliższego obiektu chronionego preferuje pewną kategorię podmiotów umożliwiając im skuteczne ubieganie się o zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych, chociaż ich punkty sprzedaży nie odpowiadają zasadom usytuowania określonym w uchwale. Takie uprzywilejowanie w ocenie organu nadzoru naruszało art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez różne traktowanie podmiotów w podobnym stanie faktycznym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Gmina B. domagała się uchylenia rozstrzygnięcia nadzorczego. W ocenie skarżącego równość wobec prawa oznacza, iż jednakowe prawa i obowiązki będą dotyczyć wszystkich podmiotów charakteryzujących się daną cechą istotną, przy czym wyróżnienie tej cechy nie będzie arbitralne, lecz oparte na usprawiedliwionych kryteriach możliwych do zaakceptowania w demokratycznym państwie. O naruszeniu zasady równego traktowania można mówić wówczas, gdy przepis prawa w sposób nieusprawiedliwiony, nieracjonalny różnicuje sytuacje prawną podmiotów posiadających te same cechy istotne. W zakwestionowanej przez Wojewodę [...] uchwale za kryterium zróżnicowania sytuacji osób przyjęto fakt prowadzenia już działalności polegającej na sprzedaży alkoholu od wielu lat. Zaś powstanie w sąsiedztwie punktu sprzedaży alkoholu obiektu chronionego groziłoby likwidacją takiego punktu i zaprzestaniem prowadzenia działalności gospodarczej przez podmiot tam działający. Zatem rozwój jednego podmiotu odbywałby się kosztem drugiego podmiotu, a taki stan rzeczy podważałby zaufanie byłby do prawa i organów je stanowiących. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał w całości argumenty przytoczone już w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdził, że wprowadzana zmiana w sytuacji uprzywilejowanej stawiałaby tych przedsiębiorców, którzy ubiegali by się o kolejne zezwolenie na sprzedaż alkoholu. Gmina mogła ewentualnie zmienić zasady dotyczące odległości, a nie preferować jedne podmioty, kosztem innych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, iż zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ) sądy administracyjne sprawują kontrole działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Natomiast według art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. nr 153, poz. 1269 ) taka kontrola jest sprawowana pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zatem warunkiem uznania zasadności skargi organu gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze jest uznanie, iż zostało ono wydane z naruszeniem prawa. W ramach określonych ustawowo kompetencji gmina jako jednostka samorządu terytorialnego jest władna samodzielnie regulować pewne obszary życia społecznego. Ta samodzielność z jednej strony podlega ochronie sądowej, a z drugiej doznaje ograniczenia zapisanego w art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej ( Dz. U. nr 78, poz. 483 ze zm. ). Z tego przepisu wynika, ze kompetencje organów samorządu terytorialnego, w tym kompetencje do stanowienia powszechnie obowiązujących norm prawa miejscowego określają ustawy. Zgodność z prawem powszechnie obowiązującym wyznacza granice samodzielności gminy w stanowieniu prawa miejscowego, a zarazem stanowi kryterium nadzoru ze strony organów administracji rządowej. Uprawnienie i tryb wydawania przez organ nadzoru rozstrzygnięć nadzorczych zostały uregulowane w ustawie z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym ( tekst jednolity Dz. U. n 2001r. nr 142, poz. 1591 ze zm. ). W świetle art. 91 ust. 3 oraz zgromadzonego w sprawie materiału nie budzi wątpliwości fakt zachowania przez organ nadzoru zarówno trybu prowadzenia postępowania nadzorczego, o wszczęciu którego zawiadomiono organ gminy, jak i terminu do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. Także od strony formalnej rozstrzygnięcie nadzorcze spełniało wymogi z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stwierdzając nieważność uchwały nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...]. Wobec powyższego należało rozważy, czy zaskarżone rozstrzygnięcie wydano zgodnie z prawem materialnym. W podstawie prawnej uchwały Rady Miejskiej w B. powołano art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi ( tekst jednolity Dz. U. z 2002r. nr 147, poz. 1231 ze zm. ). Ten przepis uprawnia radę gminy do określenia uchwałą zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych oraz warunków sprzedaży tych napojów. Jednocześnie w ust. 4 tego przepisu ustawodawca ograniczył swobodę gminy w tej materii stanowiąc, iż usytuowanie i liczba miejsc sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych powinna być dostosowana do potrzeb ograniczania dostępności alkoholu, określonych w gminnym programie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych. Realizując powyższe ustawowe uprawnienia Rada Miejska w B. uchwałą nr [...] z dnia [...] określiła zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. W § 1 ust. 1 tej uchwały uznała, ze takie miejsca sprzedaży i podawania napojów alkoholowych nie mogą się znajdować w odległości bliższej, niż 30 m od obiektu chronionego. W ust. 2 § 1 zdefiniowano pojęcie obiektu chronionego, którymi są obiekty kultu religijnego, szkoły wszelkiego typu, przedszkola, domy dziecka, zakłady dla nieletnich, obiekty wojskowe, sportowe i zakłady przemysłowe. Uznana przez Wojewodę [...] za nieważną uchwała nr [...] z dnia [...] do ust. 1 § 1 uchwały ustalającej zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych miała dodać zdanie trzecie zawierające wyjątek od zasady. Wymóg odległości nie miał dotyczyć punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych istniejących przed dniem powstania obiektu chronionego, prowadzących sprzedaż napojów alkoholowych na podstawie zezwoleń, o których mowa w art. 18 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Wprowadzenie wyłomu od zasad określonych zgodnie z art. 12 ust. 2 cytowanej ustawy o wychowaniu ( .... ) w sposób sprzeczny z prawem preferuje pewną kategorie podmiotów, umożliwiając im skuteczne ubieganie się o zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych, chociaż ich punkty nie odpowiadają zasadom usytuowania określonych w uchwale przez Radę Miejską. Art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej statuuje jedną z podstawowych zasad demokratycznego państwa – zasadę równości wobec prawa oznaczającą zwłaszcza to, iż wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Konstytucyjna zasada równości wobec prawa polega na tym, że podmioty prawa charakteryzujące się w równym stopniu tą samą cechą istotną powinni być traktowani równo, tak samo, według jednakowej miary, bez ich różnicowania. Skarżący w skardze uprzywilejowanie jednej grupy podmiotów uzasadnił koniecznością ochrony zainwestowanych już przez te podmioty środków i wydatkowanej przez nich ciężkiej pracy. Z taką argumentacją nie można się zgodzić. Prowadzenie działalności gospodarczej polegającej na sprzedaży napojów alkoholowych podlega ograniczeniom, zgodnie z art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wprowadzonym, w odniesieniu do sprzedaży detalicznej, art. 18 ust. 1 i ust. 3a ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi i wymaga uzyskania zezwolenia wydanego przez właściwego wójta ( burmistrza, prezydenta miasta ). Zezwolenie na prowadzenie sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia na miejscu lub poza miejscem sprzedaży wydaje się po uzyskaniu opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych o zgodności lokalizacji punktu z uchwałami gminy o których mowa w art. 12 ust. 1 i 2 tej ustawy. Biorąc pod uwagę treść zakwestionowanej uchwały w opinii należałoby oceniać lokalizację punktu nie tylko w odniesieniu do jego rzeczywistego usytuowania względem obiektów chronionych, ale także w odniesieniu do kwalifikacji podmiotu ubiegającego się o zezwolenie, do tego, czy już taką działalność w tym punkcie prowadził, czy dopiero ją uruchamia oraz w odniesieniu do daty powstania chronionego obiektu. Wskazać w tym miejscu należy, że art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu ( ...) uprawnia radę gminy do ustalenia zasad usytuowania punktów sprzedaży napojów alkoholowych, a nie wyjątków od tych zasad. Wreszcie podnieść należy, iż zezwolenia na sprzedaż alkoholu zgodnie z art. 18 ust. 9 cytowanej ustawy wydawane są na czas oznaczony. Ustawa nie zawiera żadnego przepisu pozwalającego preferować wnioski osób, które na podstawie wcześniej udzielonych zezwoleń, które wygasły wskutek upływu okresu, na jaki je udzielono, prowadziły już punkty sprzedaży alkoholu. Zatem każdy taki podmiot w swojej działalności gospodarczej musiał się liczyć z tym, że kolejnego zezwolenia może, z różnych, prawem przewidzianych przyczyn, nie uzyskać. Natomiast z faktu, że już prowadził sprzedaż alkoholu nie może wywodzić dla siebie dodatkowych korzystnych skutków prawnych w postaci złagodzenia wobec niego zasad obowiązujących inne podmioty, które taką działalność dopiero rozpoczynają. Stąd też ich uprzywilejowanie przewidziane w zakwestionowanej przez organ nadzoru uchwale Rady Miejskiej w B. należało uznać za niezgodne z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, jako naruszające równość podmiotów wobec prawa. Wobec powyższego na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze eliminujące z obrotu prawnego sprzeczną z prawem uchwałę należało oddalić.