III SA/Gl 767/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik (spr.), Sędzia WSA Adam Gołuch, Protokolant Ewelina Cyroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2026 r. sprawy ze skargi P. D. na Prezydenta Miasta M. w przedmiocie niewykonania wyroku Sądu z dnia 23 lipca 2024r. sygn. akt III SAB/Gl 21/24 w przedmiocie rozpoznania wniosku o wynagrodzenie kuratora dla osoby nieobecnej 1) stwierdza bezczynność organu bez rażącego naruszenia prawa, 2) umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wykonania wyroku, 3) oddala skargę w pozostałym zakresie, 4) zasądza od Prezydenta Miasta M. na rzecz strony skarżącej kwotę 697 (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z 19 sierpnia 2025 r. P. D. (dalej: Strona, Skarżący) wniósł skargę na niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 23 lipca 2024 r., o sygn. akt III SAB/Gl 21/24. Stan sprawy przedstawiał się następująco: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 23 lipca 2024 r., sygn. akt III SAB/GI 21/24, stwierdził bezczynność Prezydenta Miasta M. w sprawie przyznania wynagrodzenia kuratorowi ustanowionemu dla strony nieznanej z miejsca pobytu w postępowaniu administracyjnym (sygn. akt organu [...]) dotyczącym obciążenia kosztami związanymi z usunięciem, przechowywaniem, oszacowaniem oraz zbyciem pojazdu. Wyrokiem tym Sąd zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt z prawomocnym orzeczeniem oraz zasądził od organu na rzecz Skarżącego kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Akta administracyjne wpłynęły do organu w dniu 25 października 2024 r. Zgodnie z wyrokiem, organ był zobowiązany do załatwienia sprawy do dnia 24 listopada 2024 r., czego nie uczynił. Zatem Skarżący w dniu 8 lipca 2025 r. skierował do Prezydenta Miasta M. wezwanie do wykonania wyroku. Pomimo upływu terminu wskazanego w wezwaniu, organ nie załatwił sprawy. Prezydent Miasta M. dokonał jedynie częściowego wykonania wyroku poprzez wypłatę kwoty 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, jednakże nie rozpoznał merytorycznego wniosku kuratora o przyznanie wynagrodzenia za czynności wykonane w postępowaniu administracyjnym. W dniu 19 sierpnia 2025 r. Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na niewykonanie wyroku na podstawie art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 178 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), wnosząc o: wymierzenie Prezydentowi Miasta M. grzywny w wysokości 71.405 zł (dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego); przyznanie od Prezydenta Miasta M. na rzecz Skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 35.702 zł (pięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego); zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego kosztów procesu; zobowiązanie organu do niezwłocznego wykonania wyroku; stwierdzenie, że bezczynność organu ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skargi podniósł, że do dnia jej złożenia organ nie wydał decyzji administracyjnej w przedmiocie przyznania wynagrodzenia kuratorowi, mimo że od zwrotu akt upłynęło ponad 9 miesięcy, a od wydania wyroku ponad rok. Skarżący wskazał, że wysokość wynagrodzenia kuratora będącego adwokatem powinna zostać ustalona w oparciu o § 20 w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w związku z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.), co daje kwotę 3.600 zł powiększoną o podatek VAT. Dodatkowo powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 kwietnia 2025 r., sygn. akt SK 89/22, w którym Trybunał stwierdził niezgodność z Konstytucją RP przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 9 marca 2018 r. w sprawie wysokości wynagrodzenia i zwrotu wydatków kuratorów ustanowionych dla strony w sprawie cywilnej (Dz. U. z 2018 r., poz. 536), które ograniczały wynagrodzenie kuratora do 40% stawek minimalnych. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Przyznał, że wyrok nie został wykonany w terminie. Uzasadniając opóźnienie, wskazał na bardzo trudną sytuację finansową Miasta M.. Organ podniósł, że w lutym 2024 r. Regionalna Izba Obrachunkowa, wobec niepodjęcia przez Radę Miasta uchwały budżetowej w ustawowym terminie, sama ustaliła budżet Gminy na rok 2024, uwzględniając jedynie wydatki na obowiązkowe zadania i już zaciągnięte zobowiązania. Wśród przewidzianych wydatków nie było środków na wynagrodzenia dla kuratorów. Organ wskazał również na utrzymującą się w 2025 r. trudną sytuację finansową, wyrażającą się brakiem środków na oświatę, składki ZUS oraz składki do [...] za funkcjonowanie transportu zbiorowego, jak również na realizację zadań Budżetu Obywatelskiego. Organ poinformował, że w dniu 12 września 2025 r., po przeprowadzeniu analizy finansowej i wygospodarowaniu oszczędności, dokonano zapłaty kwoty 4.497,70 zł na rzecz Kancelarii Adwokackiej reprezentującej Skarżącego jako kuratora, jednakże nie wydano formalnej decyzji administracyjnej rozstrzygającej sprawę merytorycznie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Podstawy prawne i zakres kognicji sądu administracyjnego wyznacza Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., która w art. 175 sytuuje sądy administracyjne w systemie wymiaru sprawiedliwości, a poprzez art. 184 nakazuje sądom administracyjnym, w zakresie określonym w ustawie, sprawować kontrolę działalności administracji publicznej. Ustawą, o której mowa w Konstytucji jest przede wszystkim ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267; dalej p.u.s.a.), oraz ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143; dalej p.p.s.a.). Jak stanowi art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z art. 3 § 1 i 2 pkt 8 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, a kontrola ta polega na orzekaniu w sprawach skarg na między innymi, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4. Podstawę prawną do oceny wniesionej skargi stanowi art. 154 § 1 p.p.s.a. w następującym brzmieniu: w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Zgodnie z normą z art. 154 § 2 Sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. § 3 powołanego wyżej przepisu stanowi się, że wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy po wniesieniu skargi, o której mowa w § 1, nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi. Nadto z mocy § 6 grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez [...] Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Z kolei art. 154 § 7 p.p.s.a. daje Sądowi możliwość, w razie uwzględnienia skargi, przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, w wysokości do połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Oceniając więc w powyższych ramach wniesioną skargę należało stwierdzić jej zasadność, ponieważ zaistniały przesłanki wskazane w przepisie art. 154 p.p.s.a. Przede wszystkim stwierdzić należy, że warunkiem formalnym wniesienia skargi na podstawie art. 154 § 1 p.p.s.a. jest uprzednie pisemne wezwanie organu do wykonania wyroku. Z akt sprawy wynika, że Skarżący 8 lipca 2025 r. skierował do Prezydenta Miasta wezwanie do wykonania wyroku z 23 lipca 2024 r. Przesłanka ta została zatem spełniona. Natomiast oceniając kwestię materialną niniejszej sprawy wskazać trzeba, że kluczową przesłanką uwzględnienia skargi jest faktyczne niewykonanie wyroku w terminie w nim określonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z 23 lipca 2024 r. zobowiązał Prezydenta Miasta do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt z prawomocnym orzeczeniem. Akta sprawy wpłynęły do organu w dniu 25 października 2024 r., co oznacza, że termin na załatwienie sprawy upływał w dniu 24 listopada 2024 r. Organ przyznał w odpowiedzi na skargę, że do 19 sierpnia 2025 r. (tj. do dnia wniesienia skargi) nie wykonał w całości wyroku. Natomiast dokonał zapłaty wynagrodzenia w wysokości 4.497,70 zł dopiero 12 września 2025 r. Z powyższego zestawienia dat wynika, że organ nie wykonał wyroku w terminie 30 dni wskazanym przez Sąd. Od upływu tego terminu (24 listopada 2024 r.) do dnia wniesienia skargi (19 sierpnia 2025 r.) upłynęło prawie 9 miesięcy. Opóźnienie to należy uznać za znaczące. Przede wszystkim zaakcentować należy, że prawomocne wyroki sądów administracyjnych są wiążące dla organów administracji publicznej i podlegają bezwzględnemu wykonaniu. Zasada ta wynika z art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym orzeczenia sądów administracyjnych są ostateczne i wiążą nie tylko strony postępowania, lecz także inne organy. Wykonanie wyroku stanowi obowiązek wynikający z konstytucyjnej zasady podziału władzy i konieczności poszanowania orzeczeń sądowych przez organy administracji publicznej. Poza tym w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że trudności finansowe organu, w tym jednostki samorządu terytorialnego, nie mogą stanowić przyczyny usprawiedliwiającej niewykonanie wyroku sądowego. Organ administracji publicznej, w tym jednostka samorządu terytorialnego, zobowiązany jest do właściwego planowania budżetowego i zapewnienia środków finansowych na realizację zobowiązań wynikających z prawomocnych orzeczeń sądowych. Organ w odpowiedzi na skargę powołał się na bardzo trudną sytuację finansową Miasta M. jako przyczynę niewykonania wyroku w terminie. Organ wskazał na niepodjęcie uchwały budżetowej przez Radę Miasta w ustawowym terminie, w wyniku czego Regionalna Izba Obrachunkowa ustaliła budżet, uwzględniając jedynie obowiązkowe wydatki i zaciągnięte zobowiązania, bez przewidzenia środków na wynagrodzenia kuratorów. Dodatkowo organ wskazał na problemy finansowe w 2025 r., w tym brak środków na oświatę, składki ZUS oraz składki na transport zbiorowy. Oceniając powyższe stanowisko należy stwierdzić, że argumentacja organu obrazuje rzeczywiste trudności finansowe jednostki samorządu terytorialnego i choć nie może zostać uznana za usprawiedliwienie niewykonania prawomocnego wyroku sądowego to wyjaśnia przyczyny opóźnienia jego realizacji. Brak środków w budżecie na realizację konkretnego zobowiązania nie zwalnia wprawdzie organu z obowiązku jego wykonania to jednak fakt ustanowienia budżetu przez Regionalną Izbę Obrachunkową w lutym 2024 r., z uwzględnieniem jedynie obowiązkowych zadań i zaciągniętych zobowiązań stanowił obiektywną przeszkodę w terminowym wykonaniu wyroku. Budżet ten obejmował wyłącznie wydatki na zadania obowiązkowe i już zaciągnięte zobowiązania, nie przewidując środków na wynagrodzenia kuratorów ustanawianych dla stron nieznanych z miejsca pobytu w postępowaniach administracyjnych, w tym w sprawach usuwania i zbywania pojazdów.​​ Organ, jako dysponent środków publicznych, jest zobowiązany do działania w granicach i na podstawie ustalonego planu finansowego, a zaciągnięcie zobowiązań ponad środki przewidziane w budżecie może skutkować odpowiedzialnością za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Choć w zasadzie w doktrynie i orzecznictwie wskazuje się, że trudności finansowe co do zasady nie zwalniają organu z obowiązku wykonania prawomocnego wyroku sądu, to jednak szczególna sytuacja, w której budżet został narzucony przez RIO i nie przewiduje środków na określony rodzaj wydatków, może zostać uznana za istotną okoliczność łagodzącą przy ocenie stopnia zawinienia organu, a tym samym zasadności stosowania środków z art. 154 p.p.s.a. W niniejszej sprawie organ nie miał możliwości zmiany struktury wydatków narzuconego budżetu w trakcie roku budżetowego w zakresie wynagrodzenia kuratora, a podjęcie zobowiązania bez pokrycia w planie finansowym mogłoby stanowić naruszenie dyscypliny finansów publicznych, co pozostaje w sprzeczności z innymi normami prawnymi wiążącymi organ.​ Powyższe okoliczności, w zestawieniu z faktem, że po wygospodarowaniu środków organ niezwłocznie przystąpił do realizacji wyroku poprzez zapłatę należnego wynagrodzenia, przesądzają, że opóźnienie w wykonaniu wyroku miało charakter przede wszystkim obiektywny, wynikający z sytuacji finansowej gminy oraz konstrukcji budżetu ustalonego przez RIO.​ Dodatkową, istotną okolicznością pozostaje stan niepewności co do konstytucyjności przepisów, na które powołał się WSA co do ustalenia wynagrodzenia kuratora i który trwał w okresie wydawania wyroku z 23 lipca 2024 r.​​ Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 23 kwietnia 2025 r., sygn. SK 89/22, orzekł o niezgodności z Konstytucją przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 9 marca 2018 r., przewidujących m.in., że wynagrodzenie kuratora ustanowionego dla strony w sprawie cywilnej ustala się w kwocie nieprzekraczającej 40% stawek minimalnych za czynności radców prawnych (analogicznie stosowanych do adwokatów), z możliwością podwyższenia tej kwoty do pełnej stawki minimalnej przy spełnieniu dodatkowych przesłanek. Trybunał wskazał, że tak istotna ingerencja w prawa majątkowe kuratora nie może być oparta wyłącznie na regulacji rangi rozporządzenia, jeżeli ustawa nie wyznacza choćby podstawowych granic wynagrodzenia, co narusza art. 64 ust. 2 Konstytucji. W konsekwencji więc w okresie od wydania wyroku WSA do rozstrzygnięcia Trybunału, organ funkcjonował w warunkach wątpliwej stabilności podstaw prawnych określenia wysokości wynagrodzenia kuratora, a po ogłoszeniu wyroku TK musiał dostosować swoje stanowisko do nowej sytuacji prawnej. Oczekiwanie od organu, by w takich okolicznościach niezwłocznie i bez wahania określił wysokość wynagrodzenia kuratora, opierając się na przepisach, co do których konstytucyjności istniały poważne zastrzeżenia, byłoby nieracjonalne. Wątpliwości te, choć nie uchylały całkowicie obowiązku wykonania wyroku, stanowią istotną okoliczność łagodzącą przy ocenie stopnia winy organu. Łącząc powyższe z ograniczeniami budżetowymi narzuconymi przez RIO należy przyjąć, że organ działał w warunkach rzeczywistej kolizji obowiązku wykonania wyroku z jednej strony, a z drugiej – obowiązku respektowania zasad gospodarki finansowej i oczekiwania na rozstrzygnięcie Trybunału Konstytucyjnego w kwestii podstaw prawnych wynagrodzenia kuratorów.​ W konsekwencji więc nie można zarzucić organowi rażącego naruszenia prawa przy zwłoce w wykonaniu wyroku z 23 lipca 2024 r. Odnosząc się do żądań skargi zasądzenia poszczególnych kwot pieniężnych to wskazać należy, że środki przewidziane w art. 154 p.p.s.a. – grzywna oraz suma pieniężna – zostały ukształtowane jako sankcje o charakterze wyjątkowym, służące przeciwdziałaniu przypadkom uporczywego, zawinionego niewykonania wyroków sądów administracyjnych oraz rażącej bezczynności organów. W ocenie tut. Sądu, analiza okoliczności niniejszej sprawy nie pozwala na przyjęcie - jak to wyżej skonkludowano - że zachowanie organu miało charakter rażącego naruszenia prawa. Organ nie zignorował orzeczenia sądu, lecz napotkał na obiektywne przeszkody o charakterze finansowo–budżetowym oraz prawno–ustrojowym (narzucony budżet, dyscyplina finansów publicznych, wątpliwości konstytucyjne co do regulacji dotyczących wynagrodzenia kuratorów).​ Po ustąpieniu tych przeszkód – tj. po wygospodarowaniu środków w budżecie oraz po rozstrzygnięciu przez Trybunał Konstytucyjny kwestii podstaw prawnych wynagrodzeń kuratorów – organ przystąpił do wykonania wyroku, regulując należne wynagrodzenie kuratora.​ Nie sposób zatem przypisać organowi zamiaru niewykonania wyroku czy też lekceważącego stosunku do orzeczenia sądu. Opóźnienie w wykonaniu wyroku ma charakter zawiniony w stopniu nieporównywalnie niższym niż ten, który uzasadniałby zastosowanie środków sankcyjnych przewidzianych w art. 154 p.p.s.a.​ Sąd zważył również, że istotą grzywny jest oddziaływanie prewencyjno–represyjne. W sytuacji, gdy wyrok został już wykonany, a okoliczności wskazują na brak rażącego naruszenia prawa i brak zamiaru uchylania się od jego wykonania, stosowanie grzywny oraz sumy pieniężnej byłoby środkiem nadmiernym i nieproporcjonalnym. W tych warunkach brak było podstaw, aby na podstawie art. 154 § 1, § 6 i § 7 p.p.s.a. wymierzać organowi grzywnę oraz przyznawać Skarżącemu sumę pieniężną, skoro opóźnienie w wykonaniu wyroku wynikało przede wszystkim z obiektywnych uwarunkowań finansowych i ustrojowych, a po ich ustaniu organ wyrok wykonał.​ Dlatego w tym zakresie skargę oddalono, a wobec zapłaty wynagrodzenia umorzono postępowanie co do zobowiązania organu do wykonania wyroku. O kosztach postępowania orzeczono stosownie do art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. [pic]