III SA/Gl 787/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Karpińska, Sędziowie Sędzia WSA Gabriela Jyż, Asesor WSA Barbara Brandys-Kmiecik (spr.), Protokolant st. ref. Aleksandra Doruch, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2007r. sprawy ze skargi A. H. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie innych koncesji i zezwoleń (odmowy podjęcia postępowania w sprawie wydania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania i transportu odpadów innych niż niebezpieczne) oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. po rozpatrzeniu na posiedzeniu niejawnym w dniu [...] roku zażalenia A. H. na postanowienie Prezydenta Miasta C. z dnia [...] o nr [...] odmawiającego podjęcia zawieszonego postępowania w sprawie wydania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania i transportu odpadów innych niż niebezpieczne postanowiło utrzymać w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. W podstawie prawnej powołano art. 97 § 2 oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000r. nr 98, poz.1071 ze zm.). Powyższe postanowienie ostateczne zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: A. H. – prowadzący działalność gospodarczą p.n. Firma Wielobranżowa ,,A", wystąpił w dniu [...] z wnioskiem o wydanie decyzji zatwierdzającej program gospodarki odpadami niebezpiecznymi wraz z zezwoleniem na zbieranie i transport odpadów innych niż niebezpieczne. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] wydanym z upoważnienia Prezydenta Miasta C., zawieszono z urzędu postępowanie w sprawie. Jako podstawę wskazano 3 decyzje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. C. z dnia [...]., które nie posiadały jednak jeszcze przymiotu ostateczności: - nr [...] nakazującą A.H. rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego użytkowanego jako usługowy na nieruchomości położonej przy ul. [...] w C.; - nr [...] nakazującą stronie rozbiórkę samowolnie wybudowanego fundamentu pod wagę najazdową znajdująca się na w/w nieruchomości; - nr [...] umarzającą postępowanie w sprawie wykonania utwardzenia terenu tejże posesji. Powyższe więc uzasadniało – zdaniem organu - zawieszenie postępowania gdyż gospodarka odpadami może być prowadzona w przypadku uzyskania zezwolenia na użytkowanie lub po dokonaniu zmiany sposobu użytkowania wynikających z przepisów prawa budowlanego, co wynika z art.21 ust.2 ustawy o odpadach. W dniu [...] wpłynął do organu I instancji wniosek strony o podjęcie zawieszonego postępowania, gdyż – zdaniem wnioskodawcy - sprawa winna być rozpatrzona na podstawie stanu prawnego sprzed dnia 13 października 2005r. Ponadto wskazał art.100 § 3 K.p.a., gdyż dalsze zawieszenie postępowania może spowodować niepowetowaną szkodę dla strony. Organ I instancji postanowieniem z dnia [...] nr [...] odmówił podjęcia zawieszonego postępowania z uwagi na brak prawomocności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W zażaleniu na powyższe postanowienie A.H. – reprezentowany przez radcę prawnego K.B. wniósł o uchylenie w całości wydanego rozstrzygnięcia i podjęcie zawieszonego postępowania. Podniósł, ze wniosek o wydanie wskazanego zezwolenia był złożony w dniu [...]., i winien być rozpatrzony na podstawie stanu prawnego sprzed nowelizacji ustawy o odpadach z dnia 13 października 2005r., a tym samym sprawa samowoli budowlanej na terenie nieruchomości nie powinna stanowić zagadnienia wstępnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. nie uwzględniło zarzutów i utrzymało w mocy postanowienie pierwszoinstancyjne podzielając jego argumentację. Podkreślono, że postępowanie administracyjne w tej sprawie jest uzależnione od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, jakim jest zaistnienie w obrocie prawnym decyzji zezwalającej na zmianę sposobu użytkowania obiektów służących prowadzeniu tejże działalności. Istotna jest data uprawomocnienia się orzeczenia merytorycznego, stanowiącego zagadnienie wstępne. Zatem wobec uchylenia przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu [...] decyzji dot. rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji merytoryczne rozstrzygnięcie nie uzyskało przymiotu ostateczności. Kolegium nie podzieliło także stanowiska w kwestii konieczności rozpatrywania sprawy na podstawie stanu prawnego sprzed nowelizacji ustawy o odpadach z dnia 13 października 2005r. Jako niezasadny uznano także zarzut wydania postanowienia z naruszeniem art. 100 § 3 K.p.a. i powołano się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (omyłkowo wskazanego jako NSA) z dnia 5 grudnia 2005r. sygn. akt II SA/Gl 583/04. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A.H. – zastępowany przez pełnomocnika - wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia (mylnie określając go decyzją) i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego według norm przepisanych. Zarzucono naruszenie prawa materialnego art. 20 i 21 ustawy o odpadach z dnia 27 kwietnia 2001r. (Dz. U. Nr 62 poz. 628 ze zm) poprzez jego niezastosowanie w stanie faktycznym pozwalającym na zakończenie postępowania bez konieczności jego zawieszania do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, gdy art. 20 ust. 1 pkt 5 i art. 21 pkt 3, stanowią jedynie o obowiązku wskazania miejsca i sposobu magazynowania odpadów bez dokumentowania legalności obiektów; naruszenie przepisów procesowych art. 97 2 Kpa poprzez niesłuszne uznanie, że nie ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie oraz art. 7 Kpa polegające na nie załatwieniu sprawy w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Na rozprawie w dniu 19 października 2007r. pełnomocnik skarżącego podtrzymując zarzuty skargi podkreślił działania strony celem legalizacji samowoli budowlanej i zaznaczył, że działalność polegająca na zbieraniu i składowaniu złomu na placu prowadzona jest kilkadziesiąt metrów od spornych obiektów budowlanych. Przedstawiciel Kolegium potwierdził dotychczasowe stanowisko organu i dodatkowo przedłożył wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego OZ w Katowicach z dnia 17 grudnia 2001r. o sygn. akt II S.A./Ka 669/00, którym oddalono skargę E.H. na decyzję tegoż Kolegium z dnia [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta C. w sprawie odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na adaptacji budynku garażowego dla potrzeb skupu złomu na działce przy ul. [...] w C.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje : Sąd administracyjny zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje zatem sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm. – zwany dalej ppsa) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Natomiast przeprowadzone w określonych na wstępie ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przystępując do oceny legalności zaskarżonego postanowienia na wstępie należy podkreślić, iż ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (w dacie orzekania Dz. U. Nr 62 poz. 628 ze zm.) – zgodnie z art. 1 ust. 1 - określa zasady postępowania z odpadami w sposób zapewniający ochronę życia i zdrowia ludzi oraz ochronę środowiska zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, a w szczególności zasady zapobiegania powstawaniu odpadów lub ograniczania ilości odpadów i ich negatywnego oddziaływania na środowisko, a także odzysku lub unieszkodliwiania odpadów. Wprowadza ona konkretne obowiązki posiadaczy odpadów oraz szczegółowe zasady wydawania pozwoleń (i innych decyzji administracyjnych), a także zbierania informacji w zakresie gospodarowania odpadami. Reguluje również przeznaczanie terenów i szczegółowe zasady lokalizacji obiektów służących gospodarowaniu odpadami. Zagadnienie to było przedmiotem regulacji ustawy z 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, która z mocą od 11 lipca 2003 r. została zastąpiona nową ustawą z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717). Ściśle z tym związana jest budowa i oddawanie do użytku oraz rozbiórka obiektów służących gospodarowaniu odpadami. Problematykę te uregulowano w ustawie z 1994 r. Prawo budowlane w bardzo istotny sposób zmienioną w 2003 r. (Dz. U. Nr 80, poz. 718). Ustawa o odpadach w wielu miejscach odsyła wprost do tych regulacji. Rozpoznawana sprawa dotyczy – zgodnie z wnioskiem strony - łącznie wydania decyzji zatwierdzającej program gospodarki odpadami niebezpiecznymi oraz zezwolenia na zbieranie i transport odpadów innych niż niebezpieczne. W myśl art. 20 ust. 1 ustawy o odpadach program gospodarki odpadami niebezpiecznymi, dołączany do wniosku o wydanie decyzji zatwierdzającej ten program powinien zawierać m.in. wskazanie miejsca i sposobu oraz rodzaju magazynowanych odpadów niebezpiecznych (pkt 5). Natomiast w art. 21 ust. 2 ustawodawca przesądził, że decyzję zatwierdzającą program gospodarki odpadami niebezpiecznymi wydaje się po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie obiektu albo po zakończeniu postępowania w sprawie zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Podobne regulacje prawne dotyczą także zezwoleń na prowadzenie innych form gospodarki odpadami oraz działalności w zakresie zbierania lub transportu odpadów. Konkludując zatem należy stwierdzić, że uzyskanie stosownej decyzji na prowadzenie działalności w przedmiotowym zakresie (zatwierdzenie programu gospodarki odpadami i zezwolenie na zbieranie i transport odpadów innych niż niebezpieczne) obwarowane jest szeregiem ustawowo określonych wymogów. Przede wszystkim koniecznym jest otrzymanie zezwolenia właściwego organu, przed podjęciem zamierzanej działalności. Obowiązek ten ma charakter prewencyjny, a jego naruszenie czyli prowadzenie działalności bez wcześniejszego uzyskania zezwolenia, jest wykroczeniem z art. 70 pkt 6 ustawy o odpadach. Jak natomiast wykazano powyżej wydanie zainteresowanemu zezwolenia jest związane z uprzednim wskazaniem we wniosku miejsca i sposobu prowadzenia danej działalności oraz przedłożenia pozwolenia na użytkowanie obiektu bądź zakończenia postępowania w sprawie zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w rozumieniu ustawy Prawo budowlane. Zatem jednoznaczne określenie statusu prawnego obiektów, w których ma być realizowana działalność i rozstrzygnięcie w kwestii dopuszczalności użytkowania konkretnych budynków na prowadzenie danej gospodarki odpadami stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000r. nr 98, poz.1071 ze zm.), zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Powyższe stanowisko znajduje także potwierdzenie w wyroku tutejszego Sądu z dnia 5 grudnia 2005r. o sygn. akt II S.A./Gl 583/04, którym rozpatrzono A.H. na postanowienie dot. pierwotnego zawieszenia postępowania w przedmiocie wniosku skarżącego o wydanie decyzji zatwierdzającej program gospodarki odpadami niebezpiecznymi wraz z zezwoleniem na zbieranie i transport odpadów innych niż niebezpieczne. W uzasadnieniu tego wyroku przesądzono, że "o ile organ prowadzący postępowanie główne w niniejszej sprawie nie miał kompetencji do badania zgodności wskazanych przez skarżącego miejsc składowania odpadów z przepisami prawa budowlanego, o tyle w sytuacji, kiedy z urzędu powziął wiadomość o prowadzonym postępowaniu przez organy nadzoru budowlanego w tym przedmiocie, miał podstawy do zastosowania art. 97 § 1 pkt 4, albowiem, jak wyżej wykazano rozstrzygnięcie to mogło mieć wpływ na wynik postępowania głównego". Odnosząc się natomiast do zarzutu konieczności stosowania w sprawie regulacji sprzed nowelizacji z dnia 13 października 2005r. Sąd zauważa, że ustawodawca przesądził, iż ustawa z dnia 29 lipca 2005r. o zmianie ustawy o odpadach oraz zmianie niektórych innych ustaw wchodzi w życie po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia (art. 15). Wyliczenie wyjątków od zasady bezpośredniego stosowania przepisów nowych ma charakter taksatywny i nie przewidziano w nim żadnej z omawianych wyżej norm mających zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Natomiast organy są zobligowane do orzekania na podstawie obowiązujących przepisów prawa ( art. 7 Konstytucji RP i art. 6 Kpa). Skoro więc Sąd nie znalazł podstaw prawnych do uwzględnienia skargi, to stosownie do postanowień art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało skargę oddalić.