III SA/Gl 787/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Orzepowska - Kyć Sędzia WSA Adam Gołuch po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi Spółdzielni "A" w B. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za niezastosowanie się do obowiązku czasowego ograniczenia prowadzenia działalności gospodarczej 1) stwierdza nieważność decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w C. z [...] r. nr [...]; 2) uchyla zaskarżoną decyzję; 3) umorza postępowanie administracyjne; 4) zasądza od [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. na rzecz strony skarżącej kwotę [...] złotych (słownie: [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z [...] r. nr [...] [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny po rozpatrzeniu odwołania skarżącej R. N. od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w C. z [...]r. nr [...]: - uchylił decyzję w części dotyczącej wymierzenia kary R. N., - wymierzył karę pieniężną Spółdzielni [...] w B.. Z akt sprawy wynika, że w dniach od 22 stycznia 2021r. do 3 lutego 2021r. Spółdzielnia nie zastosowała się do zakazów związanych z obostrzeniami w zakresie prowadzenia działalności gospodarczej, wynikającymi z epidemii covid i mimo zakazu serwowania posiłków i napojów gościom siedzącym przy stolikach, podawała potrawy i napoje w prowadzonej przez siebie restauracji z przeznaczeniem do spożycia na miejscu. W związku ze stwierdzonym naruszeniem prawa, organ wszczął w stosunku do Spółdzielni postępowanie administracyjne w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, które zakończył wspomnianą na wstępie decyzją z [...]r. Rozstrzygnięciem tym wymierzył Prezesowi Spółdzielni R. N. karę pieniężną w kwocie 10 000 zł za niezastosowanie się do obowiązku czasowego ograniczenia prowadzonej działalności. Od decyzji tej Prezes Spółdzielni wniosła odwołanie, na co wskazał organ odwoławczy w treści swej decyzji. Co prawda dokumentu tego brak w aktach sprawy, jednak żadna ze stron faktu tego nie zanegowała, wobec czego Sąd uznał go za przyznany. Ponownie rozpoznając sprawę, organ odwoławczy uchylił decyzję I instancji w części wymierzającej karę Prezesowi i wymierzył ją Spółdzielni. W uzasadnieniu stwierdził, że strona jest przedsiębiorcą prowadzącym restaurację. W związku z ogłoszeniem stanu epidemii wszyscy przebywający na obszarze RP obowiązani są do stosowania się do zasad określonych w ustawie z 5 grudnia 2008r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2020r., poz. 1845) – dalej powoływana jako ustawa. Art. 46a i 46b pkt 2 i pkt 8 ustawy dopuszcza wprowadzenie w czasie stanu epidemii ograniczeń w działalności przedsiębiorców i korzystania z lokali upoważniając Radę Ministrów do ich szczegółowego uregulowania w rozporządzeniu. Rada Ministrów wydała w oparciu o tę delegację ustawową rozporządzenie z 21 grudnia 2021r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 2316). Sankcje za naruszenie tych zakazów określone zostały w ustawie. Zgodnie z art. 48a ust. 1 pkt 3 ten, kto w stanie epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w art. 46b pkt 2 i pkt 8 podlega karze pieniężnej w wysokości od 10 000 zł do 30 000 zł. Powołanym rozporządzeniem ograniczono działalność placówek gastronomicznych do podawania potraw i napojów na wynos lub dowóz. Mimo tych ograniczeń, Spółdzielnia nadal prowadziła we wskazanym na wstępie okresie objętym zakazem, działalność polegającą na podawaniu potraw i napojów na miejscu, czym naruszyła ograniczenie przewidziane w § 10 ust. 1 rozporządzenia, za co organ wymierzył jej karę w kwocie 10 000 zł. Na to rozstrzygnięcie, Spółdzielnia wywiodła skargę do sądu administracyjnego. Zarzuciła w niej naruszenie: A. Przepisów postępowania prowadzących do nieważności decyzji organów I i II instancji, tj.: 1. art. 156 § 1 pkt 2 Kpa w zw. z art. 15 Kpa i art. 28 Kpa polegające na zmianie strony postępowania w decyzji II instancji, czym naruszono także zasadę dwuinstancyjności, a w skutek tego – rażąco naruszono prawo. 2. Naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa poprzez to, że organ odwoławczy stwierdzając, że decyzja została wydana wobec osoby niebędącej stroną nie uchylił decyzji I instancji i nie umorzył postępowania, lecz zmienił ją poprzez nałożenie kary na inny podmiot. B. Przepisów prawa materialnego tj.: 1. art. 7, 22, 31 ust.3, 32 ust. 1 i art. 92 ust. 1 Konstytucji, 2. art. 46a i 46b pkt 2, art. 48 ust. 1 pkt 3 i ust. 3 pkt 1 ustawy, 3. naruszenie § 10 ust. 9 rozporządzenia. W uzasadnieniu podniosła, że Prezes Spółdzielni nie była stroną postępowania, zatem wydanie wobec niej decyzji nastąpiło w warunkach nieważności. Natomiast zmiana strony w decyzji II instancji naruszyła zasadę dwuinstancyjności, co stanowi rażące naruszenie prawa. Podniosła też, że ograniczenia Konstytucyjnych wolności i praw mogą nastąpić tylko w ustawie, która winna ustalić podstawowe elementy i istotę tych ograniczeń. W rozporządzeniu mogą być uregulowane jedynie przepisy o charakterze technicznym, niemające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw i wolności jednostki. Wprowadzenie ograniczenia sposobu prowadzenia działalności gospodarczej rozporządzeniem naruszało te zasady. Upoważnienie ustawowe do wydania rozporządzenia w zakresie określonym w art. 46b pkt 2-13 nie zawiera wytycznych do dotyczących treści wydawanego na tej podstawie rozporządzenia, w konsekwencji nie spełnia warunków wymaganych przez art. 92 ust. 1 Konstytucji. Organy obu instancji powinny zatem odmówić stosowania rozporządzenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast według art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje, między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje, postanowienia administracyjne (por. art. 3 § 2 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Z kolei na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z akt sprawy wynika, że wszczęcie postępowania nastąpiło pismem z 28 stycznia 2021r., doręczonym stronie 2 lutego 2021r., a jego adresatem była Spółdzielnia. Taka treść pisma o wszczęciu postępowania wyznaczyła stronę postępowania i określiła, że była to Spółdzielnia. Spółdzielnia posiada osobowość prawną i jest odrębnym podmiotem prawa od jej prezesa, który jedynie stanowi organ uprawniony do jej reprezentacji. Skoro zatem decyzja organu I instancji nakładała karę na Prezesa Spółdzielni, to uznać należy, że zarzut skargi podnoszący, że została ona skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie jest uzasadniony. Stosownie do art. 156 § 1 pkt 4 Kpa, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. W oparciu o powyższy przepis, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 p.p.s.a. Sąd stwierdził nieważność decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy dostrzegł tę wadliwość i próbował ją sanować poprzez zmianę podmiotu, któremu kara została wymierzona. Tym niemniej brzmienie art. 156 § 1 pkt 4 Kpa jest kategoryczne i nie pozostawia żadnych możliwości innego rozstrzygnięcia, jak tylko stwierdzenie nieważności decyzji, czego organ II instancji nie uczynił. Nadto zmiana strony postepowania w jego toku nie jest prawnie dopuszczalna – jeśli okaże się, że podmiot, który faktycznie bierze w nim udział nie jest stroną postępowanie wobec niego należy umorzyć, zaś w sytuacji, gdy właściwa strona nie bierze w nim udziału należy je po prostu wszcząć co do niej. W sytuacji, gdy orzeczenie organu I instancji dotknięte było wadą nieważności, a mimo to zostało utrzymane w mocy, w sposób oczywisty naruszało ono prawo procesowe, a w szczególności art. 138 Kpa, określający rodzaje rozstrzygnięć, jakie może wydać organ odwoławczy. Dlatego koniecznym stało się jego uchylenie, o czym orzekł Sąd w punkcie 2. wyroku na podstawie art. 145 § 1pkt 1 lit. c. Stosownie bowiem do art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odnośnie pkt. 3 wyroku, tj. umorzenia postępowania administracyjnego Sąd wyjaśnia, że zgodnie z art. 145 § 3 Kpa, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie. Sąd administracyjny posiada kompetencję do kontroli zgodności przepisów rozporządzeń z przepisami zawartymi w aktach hierarchicznie nadrzędnych. Zawiera się w tym prawo sądu do oceny, czy przepis rozporządzenia, który został zastosowany przez organ administracji, jest zgodny z Konstytucją RP i z przepisem upoważniającym do wydania tego rozporządzenia. Ustalenie przez sąd, że decyzja administracyjna została wydana na podstawie przepisu rozporządzenia, które jest niezgodne z Konstytucją RP lub ustawowym upoważnieniem do jego wydania, obliguje Sąd do uchylenia takiej decyzji (por. wyrok NSA z 16 stycznia 2006 r., I OPS 4/05, LEX nr 180233; wyrok NSA z 18 czerwca 2014 r., II GSK 633/13, LEX nr 1519163; wyrok WSA w Łodzi z 12 maja 2020 r., I SA/Łd 151/20, LEX nr 3025477, wyrok WSA w Łodzi z 6 października 2020 r., I SA/Łd 346/20, LEX nr 3068453). Skoro zatem Sąd stwierdziwszy wadę niezgodności rozporządzenia z Konstytucją jest uprawniony do uchylenia decyzji, analogicznie jest także upoważniony do umorzenia postępowania administracyjnego, które ja poprzedza. Korzystając z powyższego uprawnienia, Sąd umorzył postępowanie, albowiem podzielił w pełnym zakresie zastrzeżenia pełnomocnika strony skarżącej co do niekonstytucyjności wprowadzenia ograniczenia prowadzenia działalności gospodarczej przepisami rozporządzenia, w tym przypadku rozporządzenia Rady Ministrów z 21 grudnia 2020r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020r., poz. 2316) – dalej powoływany jako rozporządzenie. Przepis § 10 ust. 9 rozporządzenia został bowiem wprowadzony z przekroczeniem upoważnienia ustawowego. Zgodnie z art. 46a ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 1845)- dalej powoływana jako ustawa, w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów: 1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego, 2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b - mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Z kolei stosownie do art. 46b pkt 2 i 8 ustawy, w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców oraz czasowe ograniczenie korzystania z lokali lub terenów oraz obowiązek ich zabezpieczenia. Z § 10 ust. 9 rozporządzenia wynika, że do dnia 31 stycznia 2021 r. (okres ten został następnie przedłużony do 28 lutego 2021r.) prowadzenie przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.10. A) oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.30.Z) jest dopuszczalne wyłącznie w przypadku realizacji usług polegających na przygotowywaniu i podawaniu żywności na wynos lub jej przygotowywaniu i dostarczaniu oraz w przypadku działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków lub napojów przeznaczonych do spożycia przez pasażerów po zajęciu miejsca siedzącego w pociągach objętych obowiązkową rezerwacją miejsc. To właśnie przytoczone wyżej przepisy rozporządzenia stały się podstawą do ograniczenia prowadzonej przez stronę działalności gospodarczej. Dopiero naruszenie tego ograniczenia spotkało się z nałożeniem kary pieniężnej na podstawie przepisów ustawy. W myśl art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. To zaś oznacza, w świetle ugruntowanego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, że ustawa musi samodzielnie określać podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności (por. orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z 12 stycznia 2000 r., sygn. akt P 11/98; z 28 czerwca 2000 r., sygn. akt K 34/99; z 20 lutego 2001 r., sygn. akt P 2/00 i inne). Zatem niedopuszczalne jest przyjmowanie w ustawie uregulowań blankietowych, pozostawiających organom władzy wykonawczej swobodę normowania ostatecznego kształtu owych ograniczeń, a w szczególności wyznaczania zakresu tych ograniczeń (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 stycznia 2000 r., P 11/98, OTK 2000/1/3, LEX nr 39282). Wskazuje to, że skarga w tym zakresie, w którym podnosi, że w rozporządzeniu winny być uregulowane tylko kwestie techniczne, a przepisy wprowadzające ograniczenia praw i wolności winny być uregulowane ustawowo – także jest uzasadniona. Bowiem to nie przepis ustawy, lecz rozporządzenia stanowił podstawę ograniczenia przyznanej Konstytucją RP swobody działalności gospodarczej. Zatem w zakresie pkt. 3 wyroku, Sąd uznając, że brak jest podstaw do kontynuowania postępowania administracyjnego, na podstawie w art. 145 § 3 p.p.s.a. umorzył to postępowanie. Skoro bowiem nie nastąpiło naruszenie prawa zagrożone karą pieniężną, to dalsze prowadzenie postępowania administracyjnego w przedmiocie jej nałożenia nie jest dopuszczalne. Na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Sąd zasądził na rzecz strony skarżącej kwotę [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sadowego. Składa się na nią [...] zł wpisu sądowego, [...] zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika będącego radcą prawnym oraz [...] zł tytułem zwrotu kosztów pełnomocnictwa. .