III SA/Gl 791/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Ewa Karpińska, Sędzia WSA Mirosław Kupiec, Protokolant Sekr. sąd. Aleksandra Doruch, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2009 r. przy udziale - sprawy ze skargi J. J. na decyzję Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej oddala skargę. Wnioskiem z [...] J.J. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie zaległych należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za okres od lipca 2000 r. do lipca 2005 r. Decyzją z [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych, działając na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 ust. 1 i ust. 3a oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. Nr 137, poz. 887 ze zm.) – dalej określana w skrócie jako: "u.s.u.s", odmówił skarżącemu umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Zakład stwierdził, że nie zaistniała żadna z przesłanek całkowitej nieściągalności, o jakiej mowa w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., ani też nie zaistniały przesłanki do umorzenia tych należności, które pozwoliły by na ich umorzenie pomimo braku warunku całkowitej nieściągalności. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy J.J. wniósł o uchylenie tej decyzji, wskazując na złą sytuację finansową rodziny oraz fakt, że jest osobą bezrobotną, bez prawa do zasiłku. Stwierdził jednocześnie, że wprawdzie jego żona prowadzi działalność gospodarczą, ale aktualna kondycja finansowa jej firmy jest zła, a dochód, który osiąga nie wystarcza na utrzymanie rodziny. Przedstawiając stosowne dokumenty wskazał, że obecnie rodzina zalega z opłatami za: czynsz, energię elektryczną i telefon. Decyzją z [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję z [...]. Wyrokiem z 21 listopada 2006 r. o sygn. akt III SA/Wa 2275/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Prezesa ZUS z [...]. W uzasadnieniu swego wyroku Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie posiadała uzasadnienia faktycznego, które przedstawiałoby przebieg postępowania, zebrane dowody i ich ocenę i w tym kształcie naruszała art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Rozpoznając raz jeszcze wniosek J.J. o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes ZUS wydał decyzję z [...], którą utrzymał w mocy decyzję Zakładu z [...] o odmowie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. W uzasadnieniu tej decyzji wskazał, że postępowanie dowodowe zostało uzupełnione o aktualne dokumenty obrazujące sytuację materialną i finansową zobowiązanego. Na podstawie tych dowodów ustalił, że zobowiązany prowadzi gospodarstwo domowe z żoną i piątką dzieci w wieku: [...] lat. Jest zatrudniony w firmie A sp. z o.o. i otrzymuje wynagrodzenie w kwocie [...] zł brutto. Jego żona prowadzi pozarolniczą działalność gospodarczą, z której w roku [...] uzyskała przychód w wysokości [...] zł., a dochód w kwocie [...] zł. Ponadto, syn zobowiązanego – Ł.J. prowadzi działalność gospodarczą pod nazwą B (taką samą, jak wcześniej prowadzona przez zobowiązanego), z której osiągnął dochód w wysokości [...] zł i jest zatrudniony przez matkę – K.J., od której otrzymuje wynagrodzenie w wysokości [...] zł brutto. Córka zobowiązanego – M.J. również jest zatrudniona przez matkę w oparciu o umowę o pracę i otrzymuje wynagrodzenie w kwocie [...] zł brutto. Ponadto organ ustalił, że rodzina zobowiązanego otrzymuje zasiłki rodzinne na dwoje dzieci w łącznej wysokości [...] zł oraz dodatek do czynszu w kwocie [...] zł, a jedno z dzieci pobiera stypendium w kwocie [...] zł. Dalej stwierdzono w decyzji, że stałe, miesięczne wydatki zobowiązanego wynoszą [...] zł (czynsz, prąd, woda, gaz) a pozostałe (typu: odzież, wyżywienie, środki czystości, pomoce naukowe) – ok. [...] zł. Organ wskazał jednocześnie, że z uwagi na brak możliwości ustalenia aktualnych przychodów i dochodów z prowadzonej przez żonę zobowiązanego działalności gospodarczej, a również działalności jego syna, nie można dokładnie ustalić przychodów jego gospodarstwa domowego. W konkluzji Prezes ZUS stwierdził, że co prawda sytuacja materialna skarżącego jest trudna, to jednak nie wyklucza spłaty zobowiązań z tytułu ubezpieczenia społecznego w niedużych ratach zwłaszcza, że nie ma dokumentacji dającej podstawy do twierdzenia, że skarżący jest niezdolny do pracy. I to orzeczenie zostało uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, tym razem wyrokiem z 13 października 2008 r. o sygn. V SA/Wa 1668/08. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd ocenił, że zostały wykonane zalecenia udzielone poprzednio organowi przez Sąd co do konieczności uzupełnienia postępowania dowodowego, jednak dopuszczono się innego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego – art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezapewnienie skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu. W tym zakresie Sąd zauważył, że [...] skarżący zapoznał się ze zgromadzoną w sprawie dokumentacją, jednakże po tym dniu Prezes ZUS prowadził dalsze postępowanie dowodowe i przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie ponowił czynności polegającej na zapoznaniu strony z dowodami uzyskanymi po dniu [...]. Sytuacja ta mogła mieć wpływ na wynik sprawy gdyż w piśmie z [...] skarżący podniósł, że stan faktyczny na dzień wydania zaskarżonej decyzji był inny, niż ten przyjęty przez Prezesa ZUS (syn Ł. nie otrzymywał już stypendium, a córka M. prowadziła już odrębne gospodarstwo domowe). Ponadto skarżący stwierdził, że niedostatecznie został uwzględniony fakt długotrwałego przebywania przez niego na zwolnieniu lekarskim. Wobec tych ustaleń Sąd uznał, że Prezes Zakładu powinien podjąć działania w celu naprawienia tych uchybień proceduralnych. Orzekając po raz kolejny w sprawie Prezes ZUS wydał zaskarżoną tu decyzję z [...] nr [...], którą ponownie odmówił J.J. umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne i Fundusz Pracy. W uzasadnieniu tej decyzji przedstawił w pierwszej kolejności zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i zawarł informację o zapoznaniu z nim skarżącego. Następnie, odnosząc się do przesłanek umorzenia składek zawartych w art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s, stwierdził, że nie zaistniała żadna z przesłanek całkowitej nieściągalności składek. Skarżący pozostawał w zatrudnieniu w oparciu o umowę o pracę i w związku z tym posiadał stałe źródło dochodu. Co prawda pozostawał na zwolnieniu lekarskim z powodu długotrwałej choroby, to jednak otrzymywał zasiłek chorobowy. Egzekucja prowadzona przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w P. jest skuteczna, ostatnia realizacja zadłużenia objętego postępowaniem egzekucyjnym miała miejsce pod koniec [...]. Wskazał też na możliwość wynikającą z art. 29 Ordynacji podatkowej w związku z art. 31 u.s.u.s. zaspokojenia należności z majątku wspólnego dłużnika i jego żony w skład którego wchodzi spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego. W dalszej kolejności Prezes ZUS wskazał na możliwość umorzenia składek wynikającą z wydanego na podstawie art. 28 ust. 3b u.s.u.s rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz.U. Nr 141, poz. 1365), to znaczy możliwości ich umorzenia pomimo braku przesłanki całkowitej nieściągalności, a przy zaistnieniu sytuacji, kiedy ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną zobowiązany nie jest w stanie zapłacić zaległości ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Przyjmując, zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego, że za rodzinę uważa się wspólnie zamieszkujące i gospodarujące z zobowiązanym osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające z zobowiązanym w faktycznym związku, organ ustalił, że w chwili wydawania tej decyzji skarżący prowadził wspólne gospodarstwo domowe z żoną, mając na utrzymaniu dwoje studiujących dzieci. Ustalił też, że miesięczny dochód brutto w gospodarstwie domowym wynosi [...] zł, oprócz tego córka S.J. otrzymuje stypendium socjalne w kwocie [...] zł, a sam skarżący dodatek mieszkaniowy w wysokości [...] zł. Stałe miesięczne, udokumentowane wydatki wynoszą około [...] zł, a inne wydatki, deklarowane przez skarżącego, około [...] zł (koszty leczenia, wyżywienie, zakup środków czystości, pomocy naukowych). Tak ustaloną sytuację faktyczną Prezes ZUS ocenił jako trudną, niemniej jednak podkreślił, że umorzenie zaległości z tytułu składek ma charakter wyjątkowy i należy przy tym uwzględnić ich publicznoprawny charakter oraz cele, na jakie są one przeznaczane. Dodał, że Zakład, jako odpowiedzialny za pobór składek, musi mieć na uwadze interes społeczny i konfrontować go z sytuacją zobowiązanego. Powinien zatem uwzględnić jego wiek, stan zdrowia i inne względy społeczne. Jednakże nawet w przypadku całkowitej nieściągalności może odmówić umorzenia zaległości w ramach przyznanego mu uznania administracyjnego. Dalej Prezes ZUS wskazał, że skarżący prowadzi wspólne gospodarstwo z żoną, która prowadzi pozarolniczą działalność gospodarczą – biuro rachunkowości i doradztwa podatkowego, której sytuacja do [...] była dobra. Dopiero po tym czasie uległa zmianie i firma popadła w zadłużenie wobec ZUS. We wniosku o rozłożenie spłaty zaległości na raty żona skarżącego zaproponowała ich spłatę po [...] zł miesięcznie. Następnie w okresie od [...] do [...] dokonała spłat na kwotę [...] zł, a w okresie od [...] do [...] na kwotę [...] zł i chociaż nie doszło do zawarcia układu ratalnego, to jednak dane te świadczą o możliwościach płatniczych gospodarstwa skarżącego, które pozostają w sprzeczności z deklarowaną przez niego sytuacją majątkową. Następnie organ stwierdził, że sam skarżący zadeklarował w [...] chęć spłaty zadłużenia w ratach po [...] zł miesięcznie, a dwukrotnie, w roku [...] i [...] oświadczył, że nie posiada nieruchomości, podczas gdy wraz z żoną posiada własnościowe prawo do lokalu spółdzielczego. Gospodarstwo domowe skarżącego nie jest obciążone innymi długami, jak wobec ZUS. W końcowej części uzasadnienia decyzji Prezes ZUS stwierdził, że wysokość zadłużenia skarżącego wyklucza jego szybką spłatę, ale należy brać pod uwagę możliwość stopniowej spłaty nawet w niewysokich ratach. W skardze na powyższą decyzję J.J. zarzucił organowi wydanie decyzji w oparciu o nieprawdziwy stan faktyczny. Podniósł zatem, że w [...] złożył wniosek o przyznanie świadczenia rehabilitacyjnego, które zostało mu przyznane na okres od [...] do [...]. Został też skierowany na rehabilitacje leczniczą w ramach prewencji rentowej. Wadliwie przyjęto wysokości zasiłku chorobowego jako [...] zł, gdyż w ostatnich 9 miesiącach nigdy nie otrzymał zasiłku w takiej wysokości. Nigdy tez nie robił tajemnicy z faktu, z posiada własnościowe prawo do lokalu spółdzielczego, co napisał we wniosku o układ ratalny. Spłata zadłużenia żony nastąpiła wskutek zaciągnięcia kredytów także przez dwoje dzieci. W chwili obecnej zaciągnięte kredyty spłacają kolejnymi kredytami. Prezes ZUS wniósł o oddalenie skargi, nie znajdując w niej podstaw do zmiany swego stanowiska. Odpowiadając na zarzuty podniesione w skardze stwierdził, że skarżący nie poinformował organu o uzyskaniu świadczenia rehabilitacyjnego, co i tak nie przesądza o utracie zdolności do pracy. Zarzut zawyżenia kwoty zasiłku chorobowego nie został dostatecznie jasno przedstawiony gdyż w zaskarżonej decyzji posłużono się kwotą brutto zasiłku. W sześciu kolejnych oświadczeniach skarżący nie zawarł informacji o prawie do lokalu i pomimo wezwania do ujawnienia wszelkich zadłużeń nie wskazał na kredyty bankowe, fakt ten podniósł dopiero w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny zajął w tej sprawie następujące stanowisko; Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, po. 269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod kątem zgodności z prawem. Dokonana pod tym kątem kontrola zaskarżonej decyzji doprowadziła do wniosku, że jest ona zgodna z prawem. Zarzuty zgłoszone przez J.J. w skardze sprowadzają się do twierdzenia, że decyzja ta została wydana w oparciu o wadliwie dokonane ustalenia faktyczne; byłby to zatem zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – określanej dalej w skrócie jako "P.p.s.a.". Żaden jednak z zarzutów skarżącego nie może być tak zaklasyfikowany. Pierwszy z nich dotyczy stwierdzenia zawartego w decyzji, jakoby skarżący nie ubiegał się o rentę z tytułu niezdolności do pracy lub o świadczenie rehabilitacyjne, na co skarżący odpowiada, że w [...] złożył w ZUS Oddział w Z. punkt P. wniosek o świadczenie rehabilitacyjne. Trzeba tu zatem podkreślić, że podnoszenie faktów mogących mieć wpływ na wynik postępowania powinno mieć miejsce w ramach tego postępowania, do czasu wydania kończącej go decyzji. Ma ono swój moment wszczęcia, przedmiot i moment zakończenia. W aktach sprawy, poczynając od [...], nie ma dowodu na to, by skarżący powiadomił organ w ramach postępowania prowadzonego w przedmiocie umorzenia zaległości z tytułu składek o złożeniu wniosku o świadczenie rehabilitacyjne. Ostatnie pismo skarżącego w niniejszej sprawie złożone zostało [...] do ZUS Oddział w Z. Inspektorat w T. Wniosek o świadczenie rehabilitacyjne skarżący złożył [...] i uruchomił tym samym odrębne postępowanie, w innej sprawie i jeśli chciał, by fakt ten został uwzględniony w ranach postępowania w przedmiocie umorzenia zaległości z tytułu składek, to powinien był podnieść go w ramach tego postępowania. Nie został też podniesiony i udokumentowany w ramach tego postępowania fakt obciążenia kredytami bankowymi, o czym skarżący napisał w skardze i co podniósł w toku rozprawy. Nie można zatem czynić organowi zarzutu, że faktu tego nie uwzględnił. Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie administracyjne, wynikającym z art. 7 i 77 K.p.a., jest wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Nie zwalnia to jednak samej strony postępowania z obowiązku ujawnienia przed organem faktów mających istotne znaczenie dla wyniku sprawy, zwłaszcza tych, o których organ nie może się dowiedzieć inaczej, jak tylko od niej samej. Zarzut o wysokości otrzymywanego zasiłku chorobowego, jak słusznie podniósł organ, rozmija się z treścią uzasadnienia decyzji, w której na stronie 7 napisano, że wysokość tego świadczenia przyjęto w wymiarze brutto, na podstawie raportów imiennych ZUS. Sam skarżący w swej skardze odnosi się do kwot faktycznie otrzymanych, a wynikających z przekazów pocztowych, a więc kwot netto. Fakt posiadania własnościowego prawa do lokalu spółdzielczego jest faktem bezspornym i został uwzględniony przy wydawaniu zaskarżonej decyzji. Twierdzenie skarżącego jakoby przypisywano mu chęć ukrycia tego faktu jest bez znaczenia dla sprawy. Tak przedstawia się ocena zarzutów zgłoszonych w skardze. Sąd nie jest jednak związany ani zarzutami, ani wnioskami, ani podstawą prawną skargi (art. 134 § 1 P.p.s.a.) i może dokonać szerszej oceny zaskarżonego aktu, niż tylko pod kątem zarzutów zgłoszonych w skardze. Takiej też oceny, pod kątem przepisów prawa materialnego, Sąd dokonał w niniejszej sprawie. Punktem wyjścia o zasadniczym znaczeniu dla sprawy musi być stwierdzenie, że decyzja o umorzeniu bądź odmowie umorzenia zaległych składek ma charakter uznaniowy, co oznacza, że pozostawiono ją do uznania uprawnionego organu administracji. Wynika to z użytego w art. 28 ust. 1 u.s.u.s. zwrotu Należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład... . Charakter uznaniowy decyzji najlepiej przedstawić poprzez jego odniesienie do charakteru decyzji związanych. Otóż, z decyzją związaną mamy do czynienia wówczas, gdy z przepisu prawa wynika wprost, że przy zaistnieniu wskazanych w nim przesłanek organ ma obowiązek wydać decyzję o ustalonej treści. Uznaniowość decyzji polega natomiast na tym, że przy zaistnieniu określonych przesłanek organ może wydać decyzję o określonej treści ale nie ma takiego bezwzględnego obowiązku, czyli, inaczej mówiąc, nie musi. Nie oznacza to oczywiście całkowitej dowolności działania organu, nadal należy pamiętać o konstytucyjnej zasadzie działania przez organy władzy na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji), co w nawiązaniu do uznaniowości decyzji oznacza, że podejmując taką decyzję uprawniony organ może kierować się tylko tymi względami, które wynikają z przepisów prawa i mieszczą się w szeroko rozumianym porządku prawnym. Dyrektywę ogólną o znaczeniu zasady postępowania administracyjnego zawiera art. 7 K.p.a., zgodnie z którym organy administracji państwowej podejmują wszelkie niezbędne kroki do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Respektowanie tej zasady w sytuacji, gdy interesy te pozostają w sprzeczności wymaga wyważenia i wskazania przez orzekający organ jakie przesłanki legły u podstaw przypisania pierwszeństwa interesowi społecznemu lub słusznemu interesowi obywatela. Zaskarżona decyzja zawiera takie rozważania i mieszczą się one w granicach przyznanego organowi uznania. Po stronie interesu społecznego organ postawił fakt, iż należności, których umorzenia domaga się skarżący mają charakter publicznoprawny, że mają one swój określony cel, na który są przeznaczane, że Zakład zobligowany jest do szczególnej staranności i ostrożności w dysponowaniu nimi, że płacenie składek jest zasadą, a rezygnacja z nich, i to definitywna, jaką byłoby umorzenie zaległości, jest wyjątkiem od reguły. Po stronie interesu skarżącego organ przyjął fakt, iż sytuacja materialna jego i jego rodziny jest trudna, że dochody w jego gospodarstwie domowym nie zawsze wystarczają na pokrycie bieżących, niezbędnych wydatków, co w oczywisty sposób prowadzi do wniosku, że spłata tego zadłużenia mogłaby jedynie pogorszyć tą sytuację. Uzyskanie w takiej sytuacji ulgi w postaci umorzenia zaległości można określić mianem słusznego interesu obywatela. Odmawiając jednak tej ulgi organ podkreślił, że nie ma konieczności definitywnej rezygnacji z uzyskania tych składek od skarżącego ponieważ nie jest on osobą trwale niezdolną do pracy, na czas wydawania zaskarżonej decyzji nie było podstaw do takiego twierdzenia. Można tu dodać, że wiek skarżącego nie pozwala jeszcze na traktowanie go jako osoby zwolnionej z obowiązku zarobkowania, nie jest jeszcze w wieku emerytalnym, nie można zatem już w tej chwili przekreślać możliwości podjęcia pracy przez skarżącego. Dalej organ podniósł, powołując się w tym zakresie na art. 29 Ordynacji podatkowej w związku z art. 31 u.s.u.s., że odpowiedzialność za należności z tytułu składek obejmuje również majątek wspólny zobowiązanego i wskazał w tym zakresie na fakt prowadzenia przez małżonkę skarżącego pozarolniczej działalności gospodarczej, z której osiąga dochody, a co ważniejsze, wskazał na tym tle na możliwości płatnicze żony skarżącego, która w [...] i [...] roku dokonała spłaty zadłużenia na łączną kwotę [...] zł. Trzeba tu zatem przyznać, bez względu na sposób uzyskania tych pieniędzy, iż fakt ten wskazuje na możliwości płatnicze i nawet jeśli przyjąć, co wynika z wypowiedzi skarżącego, że był to wysiłek nadzwyczajny i jednorazowy, to jednak musiał być wzięty pod uwagę przy wydawaniu decyzji w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek. Trafnie też organ wskazał na fakt, iż sam skarżący zawnioskował o układ ratalny, deklarując spłatę zadłużenia w ratach miesięcznych po [...] zł. W związku z tym organ stwierdził, że nie oczkuje jednorazowej lub innej szybkiej spłaty zadłużenia, jednak nawet powolna spłata, w niewielkich ratach pozwoli na zachowanie proporcji pomiędzy interesem skarżącego, a interesem społecznym. Wszystkie te aspekty sprawy, podniesione przez orzekający w sprawie organ, mieszczą się w ramach przyznanego mu przez ustawodawcę uznania administracyjnego. Dokonując takiego rozważenia interesu społecznego i słusznego interesu zobowiązanego organ nie naruszył zdaniem Sądu prawa, czyli art. 28 ust. 1 – 4 u.s.u.s. Nie ulega też wątpliwości, że naruszenie proceduralne, jakie było powodem uchylenia poprzedniej decyzji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zostało naprawione. Przed wydaniem zaskarżonej decyzji zapewniono skarżącemu możliwość zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym i wypowiedzenia się na jego temat. Mając to wszystko na uwadze Sąd oddalił skargę J.J. w trybie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.