III SA/Gl 80/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący : Sędzia NSA Anna Apollo ( spr.) Sędziowie : NSA Krzysztof Wujek WSA Małgorzata Walentek Protokolant : sekretarz sąd. Beata Jacek po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2006r. przy udziale - sprawy ze skargi Gminy B. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy B. zmieniającej uchwałę Rady Gminy B. z .r. nr [...] dotyczącą przyjęcia zasad współpracy Gminy z organizacjami pozarządowymi oddala skargę. Uchwałą nr [...] z dnia [...] r. w sprawie zmiany uchwały nr [...] z dnia [...] r. dotyczącej przyjęcia zasad współpracy Gminy B. z organizacjami pozarządowymi, wydaną na podstawie art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym ( Tekst jednolity Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 ze zm. ) i art. 5 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie ( Dz. U. nr 96, poz. 873 ze zm.) Rada Gminy B. postanowiła dokonać zmiany swojej własnej uchwały nr [...] r poprzez zmianę programu współpracy Gminy z organizacjami pozarządowymi na 2006r. w brzmieniu stanowiącym załącznik do uchwały. Wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy. Jednocześnie przyjęto, iż uchwała wchodzi w życie z dniem jej podjęcia. Przedmiotową uchwałę doręczono Wojewodzie [...][...] r. Zaś [...] r. organ nadzoru wszczął postępowanie nadzorcze w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały nr [...]. Następnie zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z [...]r. nr [...] wydanym w oparciu o art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stwierdził nieważności uchwały nr [...]r. Rady Gminy B. z dna [...] r. w sprawie zmiany uchwały nr [...] Rady Gminy B. z dnia [...] r. dotyczącej przyjęcia zasad współpracy Gminy B. z organizacjami pozarządowymi, jako niezgodnej z art. 5 ust. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie oraz z art. 7 Konstytucji RP. Uzasadniając swoje stanowisko organ nadzoru stwierdził, powołując się na zapis § 1 zakwestionowanej uchwały, iż Rada Gminy B. dokonała zmiany uchwały nr [...] z [...] r. poprzez "zmianę programu współpracy Gminy B. z organizacjami pozarządowymi na rok 2006 w brzmieniu stanowiącym załącznik do niniejszej uchwały". Tymczasem z ustawowej delegacji zawartej w art. 5 ust. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie wynika, iż rada gminy jest upoważniona do uchwalania rocznego programu współpracy z organizacjami pozarządowymi i innymi organizacjami wymienionymi w tym przepisie. Zatem uchwała określająca program może obowiązywać tylko przez oznaczony w ustawie okres roku. Przedłużanie mocy obowiązującej uchwały na kolejny rok było pozbawione podstawy prawnej. Zatem zakwestionowana uchwała została wydana z naruszeniem art. 7 Konstytucji RP. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Gmina B. wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...] z [...] r. nie zgadzając się z przedstawioną przez organ nadzoru w rozstrzygnięciu nadzorczym argumentacją. W ocenie skarżącego nie było żadnych przeszkód do tego, aby program zawrzeć w załączniku do uchwały, a nie w treści samej uchwały. Nadto organ nadzoru naruszył kryterium legalności, będące jedyną formą sprawowania nadzoru przewidzianą w art. 171 ust. 1 Konstytucji. Tymczasem skutkiem wydania rozstrzygnięcia nadzorczego jest pozbawienie Gminy B. programu na rok 2006. i jednocześnie ograniczenie samodzielności gminy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Podkreślił, iż organy władzy publicznej mogą działać tylko tam i tylko o tyle, o ile prawo wyraźnie im na to zezwala. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Na wstępie należało rozważyć zarzut skarżącej naruszenia przez organ nadzoru samodzielności jednostki samorządu terytorialnego. W myśl art. 163 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. nr 78, poz. 483 ) samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne nie zastrzeżone przez Konstytucje lub ustawy dla organów innych władz publicznych. Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej, natomiast ich działalność, w świetle art. 171 ust. 1 Konstytucji RP podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Ta zasada znalazła swoje rozwinięcie w przepisach Rozdziału X ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym ( tekst jednolity Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 ze zm. ), a w szczególności w art. 85 cytowanej ustawy, który stanowi, iż nadzór nad działalnością gminy sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. Wreszcie intencją ustawodawcy było takie ukształtowanie nadzoru, by żadna działalność czy bezczynność organów gminy nie była go pozbawiona. Zasadą jest, że nadzór nad uchwałami rady gminy nie będącymi decyzjami administracyjnymi wydanymi w indywidualnych sprawach, wykonywany był zawsze w tym samym trybie, niezależnie od tego, czy uchwała została podjęta w wykonywaniu zadań własnych gminy, czy zadań zleconych z zakresu administracji rządowej. Zatem Wojewoda [...] miał prawo skontrolować uchwałę Rady Gminy B. nr [...] z [...]r. Dalej wskazać należy, iż warunkiem wydania przez organ nadzoru rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały organu gminy jest uprzednie ustalenie, iż uchwała została wydana z istotnym naruszeniem prawa. Za istotną wadę uchwały można uznać naruszenie przez nią podstawy prawnej uzasadniającej jej wydanie, oparcie jej wyłącznie na przepisach ustrojowych, naruszenie przez nią przepisów określających kompetencję organów samorządowych do podejmowania uchwał, wreszcie naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię. Aby zastosować tak radykalny środek nadzoru organ nadzorujący musi w sposób nie budzący wątpliwości wykazać sprzeczność postanowień badanej uchwały z prawem. Odnosząc te rozważania do zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego należy stwierdzić, iż w myśl art. 3. 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie ( Dz. U. nr 96, poz. 873 ze zm. ) działalnością pożytku publicznego jest działalność społecznie użyteczna, prowadzona przez organizacje pozarządowe w sferze zadań publicznych określonych w ustawie. Zaś zgodnie z ust. 2 cytowanego przepisu organizacjami pozarządowymi są, niebędące jednostkami sektora finansów publicznych, w rozumieniu przepisów o finansach publicznych, i niedziałające w celu osiągnięcia zysku, osoby prawne lub jednostki nieposiadające osobowości prawnej utworzone na podstawie przepisów ustaw, w tym fundacje i stowarzyszenia, z zastrzeżeniem ust. 4. Wreszcie działalność pożytku publicznego może być prowadzona także przez osoby prawne i jednostki organizacyjne działające na podstawie przepisów o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej, o stosunku Państwa do innych kościołów i związków wyznaniowych oraz o gwarancjach wolności sumienia i wyznania, jeżeli ich cele statutowe obejmują prowadzenie działalności pożytku publicznego; stowarzyszenia jednostek samorządu terytorialnego - ust. 3 art. 3 cytowanej ustawy. Dalej wskazać przyjdzie, iż zgodnie z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie organy administracji publicznej prowadzą działalność w sferze zadań publicznych, o której mowa w art. 4, we współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3, prowadzącymi, odpowiednio do terytorialnego zakresu działania organów administracji publicznej, działalność pożytku publicznego w zakresie odpowiadającym zadaniom tych organów. Współpraca ta może odbywać się w szczególności w formach: 1) zlecania organizacjom pozarządowym oraz podmiotom wymienionym w art. 3 ust. 3 realizacji zadań publicznych na zasadach określonych w ustawie; 2) wzajemnego informowania się o planowanych kierunkach działalności i współdziałania w celu zharmonizowania tych kierunków; 3) konsultowania z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3, odpowiednio do zakresu ich działania, projektów aktów normatywnych w dziedzinach dotyczących działalności statutowej tych organizacji; 4) tworzenia wspólnych zespołów o charakterze doradczym i inicjatywnym, złożonych z przedstawicieli organizacji pozarządowych, podmiotów wymienionych w art. 3 ust. 3 oraz przedstawicieli właściwych organów administracji publicznej. Ta współpraca odbywa się na zasadach: pomocniczości, suwerenności stron, partnerstwa, efektywności, uczciwej konkurencji i jawności. Wreszcie zgodnie z ust. 3 art. 5 cytowanej ustawy organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uchwala roczny program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz z podmiotami, o których mowa w art. 3 ust. 3. Zakwestionowana przez Wojewodę [...] zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym uchwała Rady Gminy B. nr [...] r. z [...] r.została wydana na podstawie art. 5 cytowanej ustawy – bez wskazania ustępu 3 tegoż art. Jednak tylko ten przepis zawiera delegację dla rady gminy do stanowienia rocznego programu współpracy z organizacjami pozarządowymi. Nieprecyzyjne przytoczenie podstawy prawnej nie oznacza jednak, iż z tej przyczyny uchwała jest wadliwa. Bowiem została ona w istocie wydana na podstawie ustawowej delegacji. Artykuł 5 ust. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie upoważnia organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego do uchwalenia rocznego programu współpracy. Określa wiec ściśle czas obowiązywania programu, formę jego przyjęcia. Natomiast ten przepis nie zawiera wskazań co do treści samego programu. W kontekście uregulowań zawartych w art. 3 – 5 cytowanej ustawy pod pojęciem programu należy rozumieć publiczne zawiadomienie przez radę gminy o zamierzonej współpracy z organizacjami pozarządowymi, ze wskazaniem kierunków i form tej współpracy, zakresu współpracy. Uchwała nr [...] z [...] r. składałą się z trzech paragrafów. W pierwszym postanowiono "dokonać zmiany uchwały nr [...] r. Rady Gminy B. poprzez zmianę programu współpracy Gminy B. z organizacjami pozarządowymi na rok 2006 w brzmieniu stanowiącym załącznik do uchwały". Pozostałe dwa paragrafy wskazywała organ odpowiedzialny za wykonanie uchwały i datę jej wejścia w życie. Natomiast załącznik, który jest częścią uchwały, czego nie kwestionował, jak błędnie twierdziła w skardze skarżąca, Wojewoda, składał się z postanowień ogólnych oraz obszarów i form współpracy. W części I wskazano podstawę opracowania programu oraz słowniczek wyjaśniający pojęcia: ustawy, gminy, podmiotach Programu, dotacji i konkursu. Natomiast w części II wskazano zadania programu na rok 2006, którymi było m.in. upowszechnianie kultury fizycznej i sportu, promocja i organizacja wolontariatu, ochrona i promocja zdrowia. Dla prawidłowej oceny treści zakwestionowanej uchwały należy odnieść jej zapisy także do uchwały nr [...] z [...] r. , która, zgodnie z § 1 zakwestionowanej w rozstrzygnięciu nadzorczym uchwały została zmieniona. Otóż w § 4 ust. 1 uchwały nr [...] przyjęto, iż "priorytety działań, w zakresie których przewiduje się zlecanie w trybie ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie realizacji zadań publicznych przez organizacje pozarządowe oraz inne podmioty, wymienione w art. 3 ust. 3 ustawy będą określane każdego roku przez Radę Gminy w załączniku do niniejszych Zasad Współpracy pn. "Program współpracy Gminy B. z organizacjami pozarządowymi oraz innymi podmiotami prowadzącymi działalność pożytku publicznego." Zatem w istocie w § 3 załącznika do uchwały z [...] r. sprecyzowano sferę zadań publicznych o jakiej mowa w art. 4 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, w granicach której gmina zamierzała podjąć współpracę z organizacjami pozarządowymi, a zarazem priorytety, o których mowa w § 4 ust. 1 uchwały nr [...]. Dalej wskazać przyjdzie, iż uchwałę nr [...] Rada Gminy B. podjęła w oparciu o art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym i art. 5 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Pierwszy z przepisów zezwala radzie gminy na podejmowanie uchwała i stanowienie w sprawach przekazanych do ich kompetencji przez konkretny przepis ustawy. Drugi z przepisów, a konkretnie art. 5 ust. 3 powołanej ustawy daje radzie uprawnienie wyłącznie do uchwalenia rocznego programu współpracy z organizacjami pozarządowymi. Wspomniana uchwałą określa zasady współpracy Gminy B. z organizacjami pozarządowymi. W Rozdziale I reguluje formy współpracy z rozbiciem na finansowe ( § 1) i pozafinansowe ( §2 ) formy tej współpracy. W Rozdziale II reguluje zakres współpracy, a w Rozdziale III obszar współpracy. W tym rozdziale zawarto wskazany już § 4 ust. 1 mówiący o corocznych priorytetach współpracy. Uchwała w swej treści nie zawiera żadnego ograniczenia czasowego jej obowiązywania, zaś niektóre zapisy wskazują na ich obowiązywanie przez okres dłuższy niż jeden rok. Np. w § 3 ust.1 przyjęto, iż "wysokość środków przeznaczonych na realizację zadań w ramach konkursu, o którym mowa w § 1 pkt 1 określa corocznie Rada Gminy w uchwale budżetowej". Nie ma tu odniesienia do konkretnego roku. W rozpatrywanej sprawie sąd nie jest uprawniony do oceny legalności uchwały nr [...]. Niemniej z uwagi na treść zakwestionowanej uchwały nr [...], w szczególności zapisu o zmianie pierwszej ze wskazanych uchwał nie może pominąć jej treści i interpretacji jej zapisów. A treść zapisów prowadzi do wniosku, iż uchwała nr [...] r zawiera w istocie zapisy programu współpracy Gminy B. z organizacjami pozarządowymi, zaś załącznik do uchwały zakwestionowanej zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym jedynie wskazywał priorytetowe obszary współpracy gminy z organizacjami pozarządowymi w 2006r. Nadal jednak obowiązywały zasady i formy ustalone już uchwałą nr [...], która weszła w życie z dniem jej podjęcia, a więc z dniem [...]r. ( § 6 uchwały ). Zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. nr78, poz. 483 ) organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Oznacza to na gruncie rozpoznawanej sprawy, że Rada Gminy B. mogła uchwalić tylko roczny program współpracy Gminy B. z organizacjami pozarządowymi, którego obowiązywanie ograniczono by wyraźnie do precyzyjnie wskazanego rocznego okresu. Zakwestionowana przez organ nadzoru uchwała tego wymogu nie spełniła. Z jednej strony wprowadziła do już obowiązującego bezterminowo programu - w formie załącznika - dodatkowe postanowienia uszczegółowiające obszary współpracy gminy z organizacjami pozarządowymi w 2006r. W ten sposób powstał niespójny program, którego część zapisów miała obowiązywać tylko w 2006r. a część przez czas nieoznaczony. Z drugiej strony zapisy samej uchwały nr [...] i będącego jej częścią załącznika nie można uznać za samodzielny program obowiązujący wyłącznie w 2006r. Przyjęty w § 2 załącznika do uchwały słowniczek nie ma punktów odniesienia w całej uchwale włącznie z załącznikiem. Wyjaśnia on terminy, którymi posłużono się w uchwale nr [...]. Art.. 5 ust. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie nie wyklucza możliwości przyjęcia przez radę gminy rocznego programu współpracy z organizacjami pozarządowymi w formie więcej niż jednej uchwały. Niemniej z tych uchwał musi wynikać, iż przyjęty nimi program obowiązywać będzie tylko przez z góry oznaczony okres roku. Takich wymogów, jak to już wcześniej wskazano, nie spełnia uchwała z [...]r. nr [...]. Nie wynika z niej, by była częścią programu przyjętego wyłącznie na 2006r. Wręcz odwrotnie, wynika z niej, że jej ustalenia będą częścią programu ustalonego inna uchwałą obowiązującą przez nieoznaczony bliżej okres – za wyjątkiem priorytetów opisanych w załączniku do zakwestionowanej uchwały . Reasumując Sąd podzielił stanowisko organu nadzoru, iż uchwała nr [...]z [...]r. została przyjęta niezgodnie z granicami umocowania rady gminy określonymi w art. 5 ust. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Nie przyjęto nią samodzielnego programu współpracy gminy z organizacjami pozarządowymi w 2006r., a jedynie zmodyfikowano inny program, obowiązujący od [...]2004r., tj. dnia przyjęcia uchwały nr [...]. Podjęcie przez radę gminy uchwały niezgodnie z granicami ustawowego umocowania stanowi istotne naruszenie prawa. Stanowi także naruszenie art. 7 Konstytucji RP. Dlatego zarzut skargi o naruszeniu przez organ nadzoru prawa poprzez wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego i rozstrzygnięcia pozbawiającego gminę programu na 2006r. nie mógł odnieść skutki. W tym miejscu wskazać także należy, iż dopiero prawomocne rozstrzygnięcie nadzorcze wywołuje skutki prawne. Staje się ono prawomocne z upływem terminu do jego zaskarżenia do sadu administracyjnego, a jeśli wniesiono na nie skargę do sądu, z chwilą uprawomocnienia się wyroku sądu oddalającego skargę. Nadto cały czas w obrocie prawnym pozostaje uchwała nr [...] r z [...] r. zawierającą zasadniczą część programu – nie ograniczonego w czasie - współpracy gminy z organizacjami pozarządowymi. Wobec powyższego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę, jako pozbawioną podstaw oddalono.