III SA/Gl 800/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik Sędzia WSA Marzanna Sałuda po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi J.K. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z [...] r., nr [...], [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (dalej: [...]PWIS) utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. (dalej: PPIS) z [...] r., nr [...] stwierdzającą u J. K. brak choroby zawodowej - obustronnego trwałego odbiorczego ubytku słuchu typu ślimakowego lub czuciowo-nerwowego spowodowanego hałasem, wyrażonego podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym, obliczonym jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1,2 i 3 kHz wymienionego w poz. 21 wykazu chorób zawodowych stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1367 - dalej jako rozporządzenie RM). W podstawie prawnej organ powołał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z póżn. zm. - dalej jako k.p.a.), art. 235' ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1040 z póżn. zm. - dalej jako k.p.) oraz § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1367) Natomiast w uzasadnieniu decyzji przedstawił następujący stan faktyczny i argumentację prawną. Decyzją z [...] roku nr [...] odmówił stwierdzenia u skarżącego choroby zawodowej narządu słuchu wymienionej w poz. 21 wykazu chorób zawodowych. Podstawę decyzji stanowiły wyniki postępowania wyjaśniającego narażenie zawodowe na hałas w środowisku pracy oraz orzeczenia lekarskie o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej wystawione przez Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w K. - Poradni Chorób Zawodowych w S. (dalej: WOMP PChZ) nr [...] z [...] r. oraz Instytutu Medycyny Pracy im. [...] w L. (dalej: IMP) nr [...] z [...] r. Odwołanie od tej decyzji złożył skarżący zwracając się o ponowne rozpoznanie sprawy wskazując, że od czasu badania w IMP stan jego zdrowia bardzo się pogorszył. [...]PWIS wydając zaskarżoną decyzję za podstawę rozstrzygnięcia przyjął warunki, jakie powinny być spełnione do uznania zawodowej etiologii rozpoznanego schorzenia, biorąc pod uwagę definicję choroby zawodowej, określoną w art. 235' k.p., która stanowi, że za chorobę zawodową uważa się chorobę, wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym". Przeprowadzone postępowanie wyjaśniające wykazało, że skarżący był zatrudniony w latach [...]-[...] w "A" S.A. w K. Oddział w O. na stanowisku elektromontera [...], w [...] roku w "B" S.A. w M. na stanowisku elektromontera instalacji, w latach [...]-[...] i [...]-[...] w "C" S.A. we W. na stanowiskach: elektromontera i elektromontera [...] oraz w latach [...]-[...] w "D" w T. na stanowisku pracownika gospodarczego. Organ I instancji w zaskarżonej decyzji wskazał precyzyjnie okresy narażenia zawodowego skarżącego i ustalił, że sposób wykonywania pracy mógł spowodować u niego powstanie choroby zawodowej narządu słuchu z wyjątkiem okresu zatrudnienia w "D" w latach [...]-[...]. Skarżący był badany w WOMP PChZ, gdzie na podstawie przepisów rozporządzenia RM w sprawie chorób zawodowych wydano orzeczenie lekarskie z dnia [...] r., nr [...] o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej obustronnego trwałego odbiorczego ubytku słuchu typu ślimakowego lub czuciowo-nerwowego spowodowanego hałasem, wyrażonego podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym, obliczonego jako średnia artmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1, 2 i 3 kHz - wymienionego w poz. 21 wykazu chorób zawodowych. Przeprowadzono diagnostykę audiologiczną obejmującą audiometrię tonalną progową i nadprogową oraz audiometrię impedancyjną. Na podstawie wywiadu, dostarczonej dokumentacji oraz przeprowadzonej diagnostyki stwierdzono obustronny niedosłuch odbiorczy. Trwałe podwyższenie progu słuchu obliczone jako średnia dla 1, 2, 3 kHz wynosiło w uchu prawym - 33 dB i w uchu lewym - 33 dB, co nie spełniało kryterium orzeczniczego podwyższenia progu słuchu o co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym. Wobec powyższego lekarze orzecznicy stwierdzili, iż brak jest podstaw do rozpoznania choroby zawodowej narządu słuchu. Następnie skarżący był badany w IMP, gdzie lekarze specjaliści w orzeczeniu lekarskim z [...] r., nr [...] również nie znaleźli podstaw do rozpoznania choroby zawodowej narządu słuchu określonej w poz. 21 wykazu chorób zawodowych. Na podstawie kompleksowych badań audiologicznych, konsultacji laryngologicznej oraz analizy dokumentacji medycznej stwierdzono obustronny odbiorczy ubytek słuchu, którego wielkość średniego uszkodzenia słuchu u strony wynosiła 40 dB dla ucha prawego i 40 dB dla ucha lewego. Ponadto wartości próby SISI oraz współistniejące zaburzenia równowagi stwierdzone u strony przemawiały za istnieniem również innej przyczyny występujących w/w objawów. Powyższe w ocenie organu odwoławczego nie dawało podstawy do stwierdzenia choroby zawodowej narządu słuchu wywołanej sposobem wykonywania pracy: obustronny trwały odbiorczy ubytek słuchu typu ślimakowego lub czuciowo-nerwowego spowodowany hałasem, wyrażony podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym, obliczony jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1,2 i 3 kHz wymieniony w poz. 21 wykazu chorób zawodowych określonego w przepisach w sprawie chorób zawodowych wydanych na podstawie art. 237 § 1 pkt 3-6 i § 11 k.p. Ponadto organ odwoławczy wskazywał, że orzeczenie lekarskie jednostek właściwych do rozpoznania chorób zawodowych ma charakter opinii biegłego, a organ prowadzący postępowanie jest nim związany. Nie może zatem dokonywać samodzielnej oceny dokumentacji lekarskiej, która stanowi jedyny wiarygodny środek dowodowy służący stwierdzeniu choroby zawodowej. Ponadto organ odwoławczy wskazał, iż rozpoznanie choroby zawodowej u pracownika lub byłego pracownika może nastąpić w okresie jego zatrudnienia w narażeniu zawodowym albo po zakończeniu pracy w takim narażeniu, pod warunkiem wystąpienia udokumentowanych objawów chorobowych w okresie określonym w wykazie chorób zawodowych. W przypadku choroby zawodowej narządu słuchu okres ten przypada na czas pracy w narażeniu na hałas oraz na dwa lata po jego ustaniu. Skarżący pracował w warunkach narażenia na hałas w latach [...]-[...], natomiast z dokumentacji załączonej do odwołania wynika, że dotyczy ona objawów, które wystąpiły w 2010 roku oraz w latach 2017-2020, a zatem po upływie terminu określonego w rozporządzeniu RM w sprawie chorób zawodowych. Nie zgadzając się z decyzją organu odwoławczego J. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, domagając się ponownego rozpatrzenia jego stanu zdrowia, wskazując, że ulega on ciągłemu pogorszeniu. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast według art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Tylko zatem stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez sąd zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b, c p.p.s.a.). Sąd orzeka na podstawie akt sprawy, po przeprowadzeniu rozprawy, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi (art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z definicją sformułowaną w art. 235' k.p., za chorobę zawodową uważa się chorobę, wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym". Na podstawie upoważnienia zawartego w art. 237 § 1 pkt 3 - 6 i § 1' k.p. Rada Ministrów wydała rozporządzenie z 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych, określające wykaz chorób zawodowych, a także okresy, w których wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej pomimo wcześniejszego zakończenia pracy w narażeniu zawodowym, sposób i tryb postępowania dotyczący zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmioty właściwe w sprawie rozpoznawania chorób zawodowych. W świetle powyższych regulacji podkreślić należy, że rozpoznanie u badanego jednej z chorób wskazanych w wykazie chorób zawodowych pozwala organowi inspekcji sanitarnej na wydanie decyzji o stwierdzeniu choroby zawodowej, ale tylko wówczas, gdy wystąpiła taka jednostka chorobowa, która została zamieszczona w powyższym wykazie jako choroba zawodowa, choroba ta bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w miejscu pracy lub w związku ze sposobem wykonywania pracy oraz udokumentowane objawy chorobowe wystąpiły w określonym czasie. Brak którejkolwiek z wymienionych przesłanek w stanie faktycznym sprawy wyklucza możliwość stwierdzenia choroby zawodowej. Nie można jej zatem stwierdzić zarówno wtedy, gdy choroba, na którą cierpi pracownik nie została wskazana w wykazie, wówczas, gdy nie została spowodowana działaniem narażenia zawodowego, jak i wówczas, gdy wystąpiła po upływie określonego czasu po ustaniu narażenia zawodowego. Przenosząc te regulacje na stan faktyczny sprawy zauważyć należy, że choroba zdiagnozowana u skarżącego nie mieści się w wykazie chorób zawodowych pod poz. 21, tj. obustronny trwały odbiorczy ubytek słuchu typu ślimakowego lub czuciowo-nerwowego spowodowany hałasem, wyrażony podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym, obliczony jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1,2 i 3 kHz. Zarówno orzeczenie lekarskie z dnia [...] r., nr [...] wydane przez WOMP PChZ, jak również orzeczenie lekarskie z dnia [...] r., nr [...] wydane przez IMP stwierdzały brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej u skarżącego z uwagi na niespełnienie kryterium orzeczniczego podwyższonego progu słuchu o co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym. W kwestii drugiej przesłanki rozpoznania choroby zawodowej w postaci bezspornego lub wysokiego prawdopodobieństwa spowodowania jej działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w miejscu pracy lub w związku ze sposobem wykonywania pracy organ sanitarny ustalił, że sposób wykonywania pracy mógł spowodować u skarżącego powstanie choroby zawodowej narządu słuchu z wyjątkiem okresu zatrudnienia w "D" w latach [...]-[...]. Odnośnie czasu wystąpienia objawów chorobowych wskazać należy, że w przypadku ubytku słuchu powinien on wystąpić w okresie zatrudnienia pracownika w narażeniu zawodowym lub w okresie dwóch lat od zakończenia pracy w narażeniu zawodowym. Z załączonej dokumentacji medycznej wynika, że skarżący pracował w narażeniu na hałas w latach [...]-[...], a pierwsze objawy wystąpiły w 2010 roku, a następnie w latach 2017-2020, za zatem po terminie określonym w rozporządzeniu RM w sprawie chorób zawodowych. Wobec braku spełnienia przez skarżącego wymaganych prawem przesłanek rozpoznania choroby zawodowej. Sąd uznał, że decyzje wydane przez organy sanitarne nr [...] oraz nr [...] były zgodne z obowiązującym prawem. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że stosownie do § 5 ust. 1 rozporządzenia, właściwym do orzekania w zakresie chorób zawodowych jest lekarz spełniający wymagania kwalifikacyjne określone w przepisach wydanych na podstawie art. 9 ust. 3 ustawy z 27 czerwca 1997 r. o służbie medycyny pracy (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1175 z póżn. zm.) zatrudniony w jednej z jednostek orzeczniczych, o których mowa w ust. 2 i 3. Stosownie zaś do § 6 ust. 1 lekarz, o którym mowa w § 5 ust. 1, wydaje orzeczenie o rozpoznaniu choroby zawodowej albo o braku podstaw do jej rozpoznania, zwane dalej "orzeczeniem lekarskim", na podstawie wyników przeprowadzonych badań lekarskich i pomocniczych, dokumentacji medycznej pracownika lub byłego pracownika, dokumentacji przebiegu zatrudnienia oraz oceny narażenia zawodowego. Wreszcie po myśli § 8 ust. 1 rozporządzenia, decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej wydaje się na podstawie materiału dowodowego, a w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim oraz formularzu oceny narażenia zawodowego pracownika lub byłego pracownika. Z powyższego wynika, że orzecznictwo w zakresie chorób zawodowych należy do lekarzy spełniających określone wymagania kwalifikacyjne, a jednocześnie zatrudnionych w wyspecjalizowanych jednostkach z zakresu medycyny pracy. Tylko orzeczenie lekarskie spełniające ww. warunki jest miarodajne dla ustalenia istnienia bądź braku choroby zawodowej i to w szczególności to orzeczenie stanowi podstawę wydania decyzji o stwierdzeniu albo odmowie stwierdzenia choroby zawodowej. Oznacza to także, że kwestia rozpoznania choroby zawodowej nie należy do kompetencji właściwego organu inspekcji sanitarnej, a orzeczenie lekarskie wydane w tym przedmiocie opiera się na wiadomościach specjalnych lekarza spełniającego określone wymagania kwalifikacyjne i stanowi wiążący dokument urzędowy, co do rozpoznania określonej choroby. Brak jest bowiem podstaw prawnych do oceny przez organy inspekcji sanitarnej dokumentacji medycznej pracownika i prowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie rozpoznania i przyczyn choroby zawodowej. Brak jest także ku temu podstaw faktycznych, skoro organy inspekcji sanitarnej nie posiadają wiedzy koniecznej dla oceny stanu zdrowia pracownika lub byłego pracownika. Analiza dokumentacji medycznej pracownika należy do kompetencji lekarzy orzeczników, a nie organów inspekcji sanitarnej, gdyż to lekarzom orzecznikom, jako specjalistom medycyny pracy, znana jest specyfika czynności zawodowych mogących mieć wpływ na rozwój schorzeń ujętych w wykazie chorób zawodowych. To oni posiadają doświadczenie i wiedzę co do oceny wpływu sposobu wykonywanej pracy i warunków istniejących w środowisku pracy na powstanie choroby. Organy inspekcji sanitarnej nie mogą wydać decyzji wbrew lub niezgodnie z orzeczeniem lekarskim, jeżeli zostało ono wydane z zachowaniem norm określonych w rozporządzeniu w sprawie chorób zawodowych. Bazując wyłącznie na swojej wiedzy, nie mogą również zakwestionować rozpoznania lub nierozpoznania choroby zawodowej przez jednostki orzecznicze, tj. bez uzyskania weryfikujących orzeczeń innych uprawnionych jednostek. Niedopuszczalne jest, aby organ przeciwstawiał własną wiedzę wiadomościom specjalnym posiadanym przez lekarzy, uzewnętrznionym w treści ich orzeczeń. Stąd w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że orzeczenie lekarskie wydane w ramach orzekania o chorobach zawodowych ma walor opinii biegłego, o której mowa w art. 84 § 1 k.p.a., zatem organ - jak w przypadku każdej opinii biegłego - nie ma możliwości polemiki z poczynionymi w niej ustaleniami i może ją weryfikować tylko pod kątem formalnej poprawności, kompletności czy jednoznaczności wydanego orzeczenia. Jeśli orzeczenie lekarskie jest prawidłowe pod względem formalnym, zawiera wyczerpujące, logiczne i prawidłowe uzasadnienie, to organ nie może samodzielnie go podważać i przyjmować, że stan zdrowia strony kształtuje się odmiennie od wyników badań i ustaleń stanowiących podstawę orzeczenia lekarskiego. Orzeczenie lekarskie stanowi jedyny wiarygodny środek dowodowy służący stwierdzeniu choroby zawodowej, jeśli nie budzi wątpliwości w świetle pozostałych dowodów. Natomiast stosownie do § 8 ust. 2 rozporządzenia RM, jeżeli właściwy państwowy inspektor sanitarny przed wydaniem decyzji uzna, że materiał dowodowy, o którym mowa w ust. 1, jest niewystarczający do wydania decyzji, może żądać od lekarza, który wydał orzeczenie lekarskie, dodatkowego uzasadnienia tego orzeczenia, wystąpić do jednostki orzeczniczej II stopnia o dodatkową konsultację lub podjąć inne czynności niezbędne do uzupełnienia tego materiału, nie jest jednak uprawniony do samodzielnego podważania ustaleń zawartych w orzeczeniu. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z póżn. zm.) orzekł jak w sentencji.