III SA/Gl 809/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Jużków Protokolant Ewa Olender po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2005 r. przy udziale- sprawy ze skargi Rady Miasta M. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie przyznania diet radnym p o s t a n a w i a: odrzucić skargę. Rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] r. nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nieważność uchwały nr [...] Rady Miasta M. z dnia [...] r. w sprawie zasad przyznawania diet radnym Rady Miasta M. i Przewodniczącym Zarządu jednostek pomocniczych Miasta M. w części określonej w § 3 ust. – jako sprzecznej z art. 7, art. 2 i art. 32 Konstytucji RP, art. 25 ust. 4, 6 i 8 ustawy o samorządzie gminnym, powołując się przy tym na art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). W uzasadnieniu wyjaśnił, że zgodnie z art. 25 ust. 4 tej ustawy, na zasadach ustalonych przez radę gminy radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych. Z kolei, według art. 25 ust. 8, rada gminy przy ustalaniu wysokości diet radnych bierze pod uwagę funkcje pełnione przez radnego. Ta regulacja prawna oznacza, że rada gminy posiada upoważnienie do ustalenia jednolitych zasad przyznawania diet wszystkim radnym, a zróżnicowanie w tym zakresie może dotyczyć wyłącznie wysokości przyznanej diety ze względu na pełnione funkcje przez radnych. Tymczasem w § 3 wskazanej uchwały postanowiono, że wysokość diet określonych w § 2 ust. 1 pkt. 2-9 i § 2 ust. 2 ulega każdorazowo pomniejszeniu w przypadku nieobecności na sesji Rady Miasta, z wyłączeniem diety Przewodniczącego Rady Miasta. Tym samym uprzywilejowano pozycję przewodniczącego dyskryminując przy tym pozostałych radnych. Doszło zatem do naruszenia wskazanych już przepisów prawa – wyjaśnił na końcu Wojewoda [...]. Odpis rozstrzygnięcia nadzorczego doręczono [...] r. Prezydentowi Miasta M. oraz Radzie Miasta M.. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Rada Miasta M. powołując się na art. 98 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego. W uzasadnieniu stwierdziła, że Wojewoda [...] dokonał błędnej oceny prawnej niespornego stanu faktycznego. W jej ocenie, przepisy art. 25 ust. 4 i 8 ustawy o samorządzie gminnym upoważniają radę do różnicowania i dokonywania potrąceń diet radnych według ustalonych w spornej uchwale zasad. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Odnosząc się do zarzutów podkreślił, że zgodnie z art. 25 ust. 4 i 8 ustawy o samorządzie gminnym, każdy radny otrzymuje dietę na tych samych zasadach. Takie stanowisko zaprezentowała Regionalna Izba Obrachunkowa w Łodzi w uchwale z dnia 2 sierpnia 1999 r. nr XXXIII/227/99 (opubl. w OSS 1999, nr 4, poz. 132). Na rozprawie pełnomocnik Wojewody [...] zarzucił, iż przewodniczący rady bez pełnomocnictwa nie może reprezentować strony skarżącej, którą jest gmina. Rozpoznawana sprawa jest bowiem sprawą pomiędzy gminą a wojewodą. W takim zaś wypadku gminę może reprezentować jedynie prezydent (burmistrz) miasta. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast według art. 3 § 1 i 2 pkt. 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Według art. 148 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt. Zgodnie z przepisem art. 98 ustawy o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy (...), podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. Do postępowania w tych sprawach, stosuje się odpowiednio przepisy o zaskarżaniu do sądu administracyjnego decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. Ustawodawca wskazał zatem, kto jest stronami tego postępowania: gmina oraz organ nadzorczy, natomiast nie jest stroną tego postępowania rada. Należy podkreślić, że skoro rada nie jest stroną postępowania nadzorczego, to tym samym nie może stać się stroną postępowania sądowoadministracyjnego, które stanowi realizację konstytucyjnej zasady dwuinstancyjności postępowania - w procedurach odbiegających od k.p.a. - określonej w art. 78 Konstytucji RP. Zgodnie z art. 32 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie jest przedmiotem skargi. Stroną postępowania sądowoadministracyjnego wszczętego na skutek wniesienia skargi w trybie art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest, jako skarżący gmina, której organ wydał uchwałę podlegającą stwierdzeniu nieważności. Na rzecz gminy następuje też rozpoznanie i rozstrzygnięcie przez sąd administracyjny sprawy z jej skargi. Jako strona przeciwna występuje organ nadzoru, który wydał rozstrzygnięcie nadzorcze w tym zakresie (zob.: Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym pod redakcją Pawła Chmielnickiego, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, str. 571). Według art. 31 ustawy o samorządzie gminnym, wójt reprezentuje gminę na zewnątrz. Wskazany przepis dotyczy stosunków publicznoprawnych gminy, ponieważ stosunków cywilnoprawnych dotyczy art. 46 ust. 1 tej ustawy. Jako organ reprezentujący gminę w stosunkach publicznoprawnych, wójt obowiązany jest do przedstawiania aktów organu gminy, a także przyjmowania oświadczeń woli i pism we wszystkich tych wypadkach, w których ustawa nakłada na gminę obowiązek przedstawiania właściwym organom aktów organów gminy lub przyjmowania oświadczeń i pism w stosunkach zewnętrznych. W ten sposób wójt jest zobowiązany do podpisania każdego pisma procesowego gminy w sprawie toczącej się przed sądem administracyjnym (zob.: Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym pod redakcją Pawła Chmielnickiego, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, str. 248). Skuteczne wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego w trybie art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może zatem nastąpić jedynie wtedy, kiedy w terminie ustawowym reprezentujący gminę wójt lub ustanowiony przez niego w trybie art. 34 i art. 35 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi pełnomocnik złoży skargę do właściwego sądu administracyjnego. Podstawą do wniesienia takiej skargi jest jednak uprzednie wydanie uchwały przez organ gminy, który podjął uchwałę. Ta regulacja prawna oznacza, że wniesienie skargi przez gminę może być skuteczne jedynie wtedy, kiedy zgodnie współdziałają jej organy: wykonawczy i uchwałodawczy. W rozpoznawanej sprawie Rada Miasta M. podjęła [...] r. uchwałę nr [...] w sprawie wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z [...] r. W § 2 tej uchwały upoważniono do wniesienia skargi Przewodniczącego Rady Miasta, który [...] r. wniósł ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Według art. 58 § 1 pkt. 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd odrzuca skargę postanowieniem, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne Wobec wskazanych faktów należy stwierdzić, że wniesienie skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] dotyczące gminy M. przez Radę Miasta M. nie było dopuszczalne. Z tego też powodu skarga podlega odrzuceniu.