III SA/Gl 817/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędzia WSA Dorota Fleszer, Protokolant Katarzyna Czabaj, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2022 r. sprawy ze skargi A. J. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Z. z dnia [...] r., nr [...]; 2) stwierdza nieważność decyzji z dnia [...] r., nr [...]; 3) uchyla decyzję z dnia [...] r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Z. z dnia [...] r., nr [...]. Zakład Ubezpieczeń Społecznych w Z. (dalej: ZUS) decyzją z [...] r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję z [...] r. o tym samym numerze, odmawiającą A.J. (dalej strona, skarżący) prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek należnych za maj 2020 r. W podstawie prawnej decyzji organ powołał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256, ze zm.; dalej K.p.a.) oraz art. 31zq ust. 8 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374, ze zm.; dalej: ustawa COVID-19). Z akt administracyjnych wynika, że [...] r. skarżący złożył w organie wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek. Decyzją z [...] r. ZUS, działając w oparciu o art. 31 zq ust. 7 ustawy COVID-19, w związku z art. 83 ust 1 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 266 ze zm., dalej ustawa s.u.s.), odmówił skarżącemu prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenia zdrowotne, FP, FS, FGP za maj 2020 r., z uwagi na fakt, iż skarżący nie złożył deklaracji rozliczeniowej za maj 2020 r. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy ZUS zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. W skardze do sądu administracyjnego strona wniosła o jej uchylenie. W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że [...] r. złożył do ZUS wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za kwiecień i maj 2020 r. Decyzją z dnia [...] r. ZUS Oddział w Z. odmówił mu wnioskowanego prawa za maj 2020 r., z uwagi na niezłożenie deklaracji rozliczeniowych za maj 2020 r. Skarżący wyjaśnił, że deklarację złożył [...] r., albowiem w toku postępowania, mylnie sądził, że może ją złożyć w terminie późniejszym, podobnie jak to miało miejsce z deklaracją za kwiecień. Jest osobą w starszym wieku, schorowaną, nie ma wykształcenia prawniczego, a przepisy na które się powołuje stanowią novum dotąd mu nieznane. Dopełnił należytej staranności, zapoznał się z nimi i złożył wymagane deklaracje z zaledwie 1-dniowym opóźnieniem. Mimo tego, ZUS nie potraktował jego wyjaśnień jako wniosku o przywrócenie terminu do dopełnienia czynności złożenia deklaracji. Nie odniósł się do nich i odmówił mu pomocy finansowej, wykorzystując jego nieporadność i 1-dniowe opóźnienie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. ZUS wyjaśnił, że uwzględnił skargę i decyzją z [...] r. nr [...], uchylił decyzję z [...] r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję z [...]r. o tym samym nr odmawiającą prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, FP i FS, FGSP za maj 2020 r. i stwierdził, że ZUS nie działał bez podstawy prawnej oraz nie doszło do rażącego naruszenia prawa. W podstawie prawnej decyzji organ przywołał art. 138 par. 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że wniosek z [...] r. rozpatrzył decyzją z [...] r. nr [...]. Zatem w sprawie tego samego wniosku skarżącego, ZUS omyłkowo wydał dwie decyzje. Organ stwierdził, że nie działał bez podstawy prawnej oraz nie doszło do rażącego naruszenia prawa. Jednocześnie organ rentowy decyzją z [...] r. nr [...], uchylił w całości decyzję z [...] nr [...] i orzekł o odmowie przyznania prawa do zwolnienia z opłacania składek za maj 2020 r. Od decyzji tej przysługuje skarżącemu prawo do wniesienia skargi. Na dzień sporządzenia odpowiedzi skarżący takiej skargi nie wywiódł, nie mniej jednak pozostaje on w terminie do jej wniesienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Uwzględnienie skargi, powodujące eliminację zaskarżonego aktu z obrotu prawnego, następuje jedynie w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 dalej p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonej decyzji. Sąd może uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w skardze jak również stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji, mimo że skarżący wnosił o jej uchylenie. Granice orzekania są wyznaczone tylko i wyłącznie granicami sprawy rozpatrywanej przez sąd, czyli ogółem elementów stosunku administracyjnoprawnego będącego przedmiotem zaskarżonej decyzji. Zaskarżenie decyzji oznacza, że przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego – niejako za jej pośrednictwem – staje się ta sama sprawa, która została w decyzji rozstrzygnięta. Wszystkie jej istotne elementy identyfikacyjne zakreślające jej tożsamość określają normy administracyjnego prawa materialnego obowiązujące w momencie wydawania zaskarżonej decyzji. Sąd administracyjny, badając legalność zaskarżonej decyzji, wraca do materialnego stosunku administracyjnoprawnego, który stanowił przesłankę wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego oraz wydania decyzji. W rezultacie to stosunek administracyjnoprawny wyznacza przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego i ramy tego postępowania, a badanie prawidłowości konkretyzacji tego stosunku stanowi istotę postępowania sądowoadministracyjnego. Stwierdzenie spełnienia wszystkich istotnych (zarówno materialnych, jak i procesowych) wymagań tego procesu konkretyzacji stanowi w postępowaniu sądowoadministracyjnym podstawowy warunek uznania zaskarżonej decyzji za legalną. (Por. wyrok NSA z 14 czerwca 2021 r. sygn. akt III OSK 2905/21, publ.: CBOSA). Badając w zakreślonych ramach postępowanie administracyjne, które zostało zainicjowane wnioskiem skarżącego z [...] r. Sąd stwierdził, że nie mogą ostać się w obrocie prawnym wydane decyzje załatwiające wniosek skarżącego. W pierwszym rzędzie wskazać należy, że ZUS załatwił wniosek skarżącego decyzją z [...] r. nr [...]. Następnie ten sam wniosek załatwił decyzją z [...] r. nr [...]. Rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją z [...] r. o tym samym numerze utrzymał w mocy decyzję z [...] r. Dopiero na etapie skargi do Sądu organ zorientował się o dwukrotnym rozpoznaniu tej samej sprawy i dwoma decyzjami z tej samej daty tj. z [...] r.: -nr [...] uchylił w całości decyzję z [...] r. i poprzedzającą ją decyzję z [...] r., przywołując m.in. art. 54 § 3 p.p.s.a., -nr [...], uchylił decyzję z [...] r. i orzekł o odmowie przyznania prawa do zwolnienia od opłacenia należności za maj 2020 r. Takie działanie organu wskazuje na naruszenie zasad ogólnych wyrażonych w art. 6, art. 7, art. 8, art. 12 K.p.a. (tj.: zasady: legalności działania, słusznego interesu obywatela, pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz ich kultury prawnej, szybkości i ograniczonego formalizmu). Niewątpliwie orzekanie dwukrotne w tej samej sprawie zainicjowanej jednym wnioskiem dotknięte jest wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Z kolei decyzja nr [...], uchylająca w całości decyzję z [...] r. i poprzedzającą ją decyzję z [...] r. nieprawidłowo wydana została w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. W przypadku skargi na decyzję, uwzględniając skargę w całości, organ uchyla zaskarżoną decyzję i wydaje nową decyzję. Uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Przepis § 2 stosuje się odpowiednio. Cytowany art. 54 § 3 zdanie pierwsze p.p.s.a. reguluje instytucję autokontroli, której kwintesencją jest umożliwienie organowi administracji publicznej weryfikację własnego działania bez konieczności angażowania sądu administracyjnego w ocenę zgodności tego działania (lub braku działania czy też przewlekłości działania) z prawem. Przepis ten daje organowi administracji publicznej możliwość dokonania autokontroli aktu, który został zaskarżony do sądu administracyjnego. Celem autokontroli jest, by sprawa, która w toku instancyjnym została rozstrzygnięta ostateczną decyzją, nie powracała na drogę postępowania administracyjnego w sytuacji przekazania sprawy ze skargą do sądu administracyjnego. Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, warunkiem skorzystania przez organ administracji publicznej z instytucji autokontroli jest uwzględnienie skargi w całości, co oznacza uznanie za zasadne zawartych w skardze zarzutów, podstawy prawnej i wniosków (zob.m.in.: wyrok NSA z 10 grudnia 2008 r., II OSK 1575/07, publ.: CBOSA). Organ podejmujący rozstrzygnięcie w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. jest związany treścią żądania skarżącego i nie ma możliwości wybiórczego uwzględnienia skargi. Przez uwzględnienie skargi w całości należy rozumieć doprowadzenie do stanu, w którym istota sprawy zostaje rozstrzygnięta ostatecznie, zgodnie z oczekiwaniem strony wynikającym z jej skargi skierowanej do sądu. Oczekiwania strony co do załatwienia (zakończenia) sprawy należy odnosić do meritum sprawy. W sytuacji gdy organ nie podziela niektórych zarzutów skargi, zakwestionowania przedstawionej w skardze oceny prawnej naruszeń bądź nieuwzględnienia w całości jej wniosków, organ winien zrezygnować z wydania rozstrzygnięcia w trybie autokontroli i przekazać skargę do rozpoznania sądowi, który w przeciwieństwie do organu, nie jest związany granicami skargi na gruncie art. 134 § 1 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 5 lutego 2008 r., I OSK 581/07). Przekładając powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że wydając zaskarżoną decyzję organ naruszył powyższy przepis. Skarga rozpoznana w ramach autokontroli dotyczyła decyzji organu odmawiającej zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek należnych za maj 2020 r. W skardze zawarty był wniosek o merytoryczne rozpoznanie sprawy. Tym samym obowiązkiem organu, skoro nie uwzględnił skargi w całości, nie orzekł zgodnie z żądaniem skargi i nie zwolnił skarżącego z obowiązku uiszczania składek, było przekazanie jej sądowi, a nie stosowanie instytucji autokontroli. Sąd uchylił także w pkt 3 wyroku decyzje z [...] r. oraz poprzedzającą ją decyzję z [...] r., z uwagi na art. 31 zq ust. 3 ustawy COVID-19. Ponownie rozpoznając sprawę ZUS weźmie pod uwagę, że wniosek strona złożyła [...] r. Warunkiem przyznania wnioskowanego przez skarżącą zwolnienia, zgodnie z literalnym brzmieniem przepisów ustawy COVID-19, w szczególności art. 31zq ust. 3 tego aktu, było złożenie deklaracji rozliczeniowych za miesiące objęte wnioskiem. Skoro więc organ działał w przeświadczeniu, że tego warunku uzyskania zwolnienia skarżąca nie spełniła, w odniesieniu do maja 2020 r., to zgodnie z art. 79 a K.p.a. był zobligowany do poinformowania jej o tym fakcie, w piśmie stanowiącym zawiadomienie o możliwości zaznajomienia się z zebranymi dowodami i materiałami sprawy. Stworzyłoby to bowiem stronie możliwość przedłożenia dodatkowych dowodów, zgodnie z art. 79 a § 2 K.p.a. Tak więc gdyby w normalnym toku podejmowanych czynności, w ustawowo przewidzianym terminie na załatwienie sprawy, organ wystosował do skarżącej pismo informujące ją o niespełnieniu warunków zwolnienia, w odniesieniu do maja 2020 r., to miałaby ona możliwość przedłożenia brakujących deklaracji jeszcze przed dniem 30 czerwca 2020 r. Z literalnego brzmienia art. 31 zq ust. 3 ustawy COVID-19 wynika, iż zwolnienie nie może być udzielone, jeżeli podmiot występujący o nie, nie dopełnił tego rodzaju obowiązku. W tym jednak zakresie ZUS powinien wziąć pod uwagę także rezultaty innych rodzajów wykładni, w szczególności systemowej i funkcjonalnej, a w ramach tej ostatniej cele jakie przyświecały ustawodawcy, tworzącemu podstawy udzielania wsparcia przedsiębiorcom, między innymi w formie zwolnienia z obowiązku opłacenia składek, a także swoistego rodzaju proceduralne ułatwienia, odnoszące się do sposobu prowadzenia postępowań w tego rodzaju sprawach. Wyrazem tego rodzaju zamierzeń ustawodawcy jest przepis art. 15zzzzzn2 ustawy COVID-19, który stanowi, że w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej, do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, przedawnienia, których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie, zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju - organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu. Zgodnie natomiast z art. 15zzzzzn2 ust. 2 ustawy COVID-19 w zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Z treści przytoczonej wyżej regulacji wynika, że złożenie deklaracji rozliczeniowych za miesiące objęte wnioskiem, warunkujące przyznanie zwolnienia, należy traktować jako czynność kształtującą prawa i obowiązki strony. Zgodnie z art. 15 zzzzzn2 ust. 2 ustawy COVID-19. tego rodzaju termin, jaki został przewidziany na złożenie deklaracji, jest terminem przywracalnym, tymczasem terminy prawa materialnego, nie wykazują tego rodzaju cechy. Co prawda omawiany przepis art. 15 zzzzzn2 nie obowiązywał w dacie wydania zaskarżonej decyzji, gdyż został wprowadzony do ustawy COVID-19 z dniem 16 grudnia 2020 r. (dodany przez art. 1 pkt 24 ustawy z 9 grudnia 2020 r. Dz. U. z 2020, poz. 2255), to jednak stanowi w tym wypadku istotną wskazówkę interpretacyjną. Rozstrzygając zaś sprawę, zgodnie z przepisami art. 31 zo ust. 2 i ust. 4 ustawy z COVID-19 i art. 31 zq ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r., uwzględni przedstawiony powyżej charakter warunku pozytywnego rozpatrzenia wniosku o zwolnienie, jaki stanowi złożenie deklaracji w terminie do 30 czerwca 2020 r., z uwzględnieniem wniosków płynących z regulacji art. 15zzzzzn2 ustawy COVID-19 Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł jak w sentencji.