III SA/Gl 818/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach, Sędziowie WSA Małgorzata Jużków, Asesor WSA Mirosław Kupiec (spr.), Protokolant sekr. sąd. Joanna Spadek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2006r. przy udziale – sprawy ze skargi K. W. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji w przedmiocie wymeldowania uchyla zaskarżone postanowienie Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r. Wojewoda [...] odmówił K. W. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta D. z dnia [...] r., którą organ ten orzekł o wymeldowaniu strony z pobytu stałego z lokalu mieszczącego się przy ul. A w D.. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w sprawie prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego w D. z dnia [...] r. sygn. akt [...] został ustanowiony kurator dla osoby nieobecnej jaką był K.W., z tej przyczyny, że nie odbierał korespondencji pod adresem, który sam wskazał w toku postępowania, a nie było możliwości ustalenia jego miejsca pobytu. Wskazano też, że decyzja organu pierwszej instancji została doręczona tak ustanowionemu kuratorowi dnia [...] r., a odwołanie wraz ze wnioskiem o przywrócenie terminu K. W. nadał w urzędzie pocztowym dnia [...] r. Odnosząc się do wniosku o przywrócenie terminu uznano, że wnioskodawca nie uprawdopodobnił, że uchybienie terminu nastąpiła bez jego winy. Z akt postępowania wynika następujący stan faktyczny. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte wnioskiem A. W. z dnia [...]r. o wymeldowanie między innymi syna K. W., który według wnioskodawcy zamieszkiwał w C. na ul. [...]. Ustosunkowując się do tego wniosku K. W. w piśmie z dnia [...] r. podał adres do korespondencji C. ul. B. Korespondencje w sprawie były przesyłane na ten adres, które albo odbierała sama strona (dnia [...].,[...] r.) lub dorosły domownik (dnia [...].,[...].,[...] r., [...] r.). Do organu pierwszej instancji spływały też inne pisma K. W. np. z dnia [...]r. Strona ta została też przesłuchana dnia [...] r. Zwroty przesłanych pism na podany adres nastąpiły dopiero dnia [...] r. (k.71) i dnia [...] r. (k.79). Następnie pismem z dnia [...] r. K. W. jeszcze raz podał ten sam adres do korespondencji C. ul. B, a dnia [...] r. poinformował organ, że złożył do Prokuratury Okręgowej zażalenie na postanowienie o umorzenie śledztwa, które dołączył do tego pisma. Ponowne pismo strony wpłynęło do organu dnia [...] r. Korespondencja kierowana do K. W. została osobiście przez niego odebrana dnia [...] r. pod adresem podanym do korespondencji. Dodatkowo w odpowiedzi na pismo organu z dnia [...] r. K. W. ustosunkował się w kolejnym swoim piśmie z dnia [...] r. Następna przesyłka zawierająca pismo do strony z dnia [...] r., nie została odebrana i była awizowana dnia [...] r. (k.110). W piśmie tym organ wzywał K. W. do ujawnienia aktualnego adresu miejsca pobytu na podstawie art. 41 § 1 k.p.a. z pouczeniem, że jeśli nie ujawni w terminie 7 dni od otrzymania pisma organ wystąpi do Sądu Rejonowego w D. o ustanowienie kuratora dla osoby nieobecnej. Wniosek do Sądu miał wcześniejszą datę [...] r., a postanowienie Sądu o ustanowieniu kuratora zostało wydane dnia [...] r. Dalsze postępowanie było prowadzone już z udziałem kuratora zastępującego K. W. łącznie z doręczeniem decyzji o wymeldowaniu. We wniosku z dnia [...] r. o przywrócenie terminu do złożenia odwołania K. W. podniósł, że to jego matka I.W. w czasie pobytu w Urzędzie dnia [...] r. dowiedziała się o jego wymeldowaniu z mieszkania mieszczącego się D. ul. A, a decyzji o wymeldowaniu nie otrzymał pocztą ani nie został o niej poinformowany mimo, że podał adres do korespondencji C. ul. B w pismach z dnia [...] r. i [...] r., których kserokopię dołączył do wniosku. W skardze na wyżej opisane postanowienie organu odwoławczego odmawiające przywrócenia terminu podniósł, że tylko raz w [...] r. nie odebrał korespondencji i to nie było z jego winy, ponieważ na awizo pozostawionym w skrzynce widniała adnotacja, iż mógł on odebrać list do 14 dni od podanej daty. Gdy zgłosił się w 12-tym dniu w urzędzie pocztowym poinformowano go, że przesyłka została odesłana do nadawcy po 7 dniach. Podkreślił też, że w trakcie postępowania korespondował z organem pierwszej instancji przesyłając pisma pocztą lub składając je osobiście. Uznał, że nie jest prawdą, że organ nie mógł go znaleźć, a o fakcie wystąpienia o ustanowienie kuratora dla niego nie został poinformowany. Skarga zawierała również zarzuty dotyczące podjęcia zawieszonego postępowania i załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji mimo toczących się postępowań karnych przeciwko wnioskodawcy A. W.. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując w stałości swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Uznano, że obowiązkiem organu było wystąpienie z wnioskiem o ustanowienie kuratora w przypadku niemożliwości ustalenia miejsca pobytu strony, nie zamieszkania w C. ul. B, jak ustalono w postępowaniu karnym i nie odbierania korespondencji pod wskazanym adresem. Zdaniem organu odwoławczego prawomocne postanowienie o ustanowieniu kuratora jest wiążące i nie może być kwestionowane dopóki nie zostanie skutecznie wzruszone. Dlatego przyjęto, że organ odwoławczy nie może oceniać zasadności wystąpienia przez organ pierwszej instancji do sądu z wnioskiem o wystąpienie kuratora, który to wniosek podlegał ocenie sądu i mógł być przez sąd oddalony. Według organu skarżący w swoim wniosku o przywrócenie terminu nie wykazał i nie uprawdopodobnił, iż uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy, a decyzja nie została mu doręczona z tego względu, że w sprawie występował już kurator ustanowiony przez sąd. Jeśli chodzi o zarzut nie przesyłania korespondencji na podany adres, to stwierdzono, że pod tym adresem korespondencja nie była odbierana. Organ nie ustosunkował się do zarzutów skierowanych do samej decyzji uznając je za przedwczesne, ponieważ, jego zdaniem, nie podlegają one rozpatrzeniu na tym etapie, gdy strona złożyła wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. Pisma składane przez strony w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego nie dotyczyły podstaw wydania zaskarżonego postanowienia. Na rozprawie uczestnik postępowania A. W. wnosił o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W związku z przedmiotem zaskarżenia zasadne jest twierdzenie organu odwoławczego, że wobec odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania zarzuty kierowane przez skarżącego pod adresem decyzji pierwszoinstancyjnej nie podlegają merytorycznemu rozpatrzeniu nie tylko przez organ odwoławczy ale także przez Sąd. Kontroli sądowej pod względem zgodności z prawem w niniejszej sprawie podlega akt administracyjny organu odwoławczego wydany w formie postanowienia na podstawie art. 58 § 1 i art. 59 § 2 k.p.a. o odmowie przywrócenia terminu do złożenia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] r. doręczonej kuratorowi ustanowionemu dla nieobecnego K.W.. W myśl art. 58 k.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni on, że uchybienie nastąpiło bez jego winy (§ 1), a prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu i jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. W związku z tym organ administracji publicznej jest obowiązany przywrócić termin, gdy zostaną spełnione łącznie następujące przesłanki: a) uchybienie terminowi nastąpiło bez winy zainteresowanego i brak winy zostanie uprawdopodobniony, b) zainteresowany złożył wniosek o przywrócenie terminu w ciągu siedmiu dni od ustania przyczyny uchybienia terminu, c) zainteresowany dopełnił czynności, dla której określony był termin jednocześnie ze złożeniem wniosku o przywrócenie terminu. W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy nie kwestionował dwóch ostatnich warunków uznając, że zostały spełnione. Rzeczywiście skarżący wraz z wnioskiem wniósł odwołanie, do którego złożenia żądał przywrócenia terminu. Jeśli chodzi o element ustania przyczyny i dochowania terminu siedmiu dni na złożenie wniosku, to prawdopodobnie organ uznał za wykazany fakt, że przyczyna uniemożliwiająca złożenie odwołania ustała z momentem powiadomienia strony przez matkę I. W. o wydaniu decyzji o wymeldowaniu go z miejsca zamieszkania. W tym zakresie mogą istnieć pewne wątpliwości, czy wnioskodawca wykazał w sposób dostateczny, że przyczyna taka ustała w tym momencie. Organ odwoławczy nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego dotyczącego tego elementu. Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi tylko wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwaną dalej P.p.s.a.) i może uchylić zaskarżony akt także ze względu na naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.). W niniejszej sprawie jednak takie uchylenie mogłoby doprowadzić do rozstrzygnięcia niekorzystnego dla skarżącego, a Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, jak stanowi art. 134 § 2 P.p.s.a. Takie naruszenie przepisów postępowania nie skutkuje stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu. Mając to na uwadze Sąd skupił się tylko na rozważeniu zarzutu uprawdopodobnienia niedochowania terminu do złożenia odwołania nie z winy skarżącego. Przy ocenie braku winy organ administracji publicznej powinien przyjąć "obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej należycie o swoje interesy" (M. Jędrzejewska (w:) Komentarz do k.p.c., 1999, s. 322). Przy zastosowaniu tego miernika przywrócenie terminu nie byłoby dopuszczalne, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa (J. Krajewski (w:) Komentarz do k.p.c., 1999, s. 274; wyrok NSA z 22.05.1997 r., SA/Sz 630/96, niepubl.). W doktrynie postępowania administracyjnego przyjmuje się, że brak winy strony zachodzi "tylko wtedy, gdy strona nie mogła przeszkody usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku" (E. Iserzon (w:) Komentarz IV, 1970, s. 136.; wyrok NSA z 14.01.2000 r., I SA/Gd 794/99, niepub). W konsekwencji "pojęcie braku winy w niedopełnieniu czynności procesowej w terminie obejmuje istnienie przeszkody nie do przezwyciężenia, czyli siły wyższej" (tamże, s. 136). "Jeżeli nawet przeszkoda nie do przezwyciężenia obiektywnie nie istniała, ale strona miała podstawę do sądzenia, że taka przeszkoda istnieje, należy uznać, że niedopełnienie czynności procesowej było niezawinione" (tamże, s. 136-137). Sama ocena, czy wystąpiły okoliczności powodujące niemożność zachowania terminu, należy do organu administracji publicznej rozpatrującego prośbę o przywrócenie terminu. Przeszkody powodujące uchybienie terminu powinny mieć charakter obiektywny, niezależny od zainteresowanego oraz trwać przez cały bieg terminu przewidzianego dla dokonania czynności procesowej (wyrok NSA z 13.10.1999 r., IV SA 1656/97, niepubl). Istnienie okoliczności uzasadniających przywrócenie terminu powinno być jedynie "uprawdopodobnione", co nie daje pewności istnienia danego faktu, lecz wskazuje na taką możliwość, czyni istnienie tego faktu wiarygodnym, właśnie prawdopodobnym (A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 441). Okoliczności te powinny pojawić się przed upływem terminu, a ich wystąpienie po upływie terminu nie stanowi podstawy do jego przywrócenia (postanowienie NSA z 16.05.2001 r., I SA/Lu 761/100, LEX nr 54 744). W przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji wniósł o ustanowienie kuratora dla strony jaką był K. W. uznając, że nieznane jest jego miejsce pobytu. W piśmie z dnia [...] r. kierowanym do Sądu Rejonowego w D. organ nawet wskazał, że nie może ustalić miejsca zamieszkania tej strony. Działania te zostały podjęte z powodu nie odbierania korespondencji przez stronę pod podanym adresem do korespondencji C. ul. B. Zdaniem tego organu i organu odwoławczego pod tym adresem K. W. nie zamieszkiwał i nie było znane aktualne jego miejsce pobytu. Twierdzenia swoje organy oparły o ustalenia organów dochodzenia wynikające z pisma Komisariatu Policji w C. z dnia [...] r. i postanowienia o umorzeniu postępowania karnego z dnia [...] r. w sprawie przeciwko I. W. i K. W. o znęcanie się psychiczne nad A. W.. Organy dokonując takich ustaleń w szczególności organ odwoławczy oceniając, czy uchybienie terminu nie nastąpiło z winy strony, pominęły jedną okoliczność prawną mającą istotny wpływ na rozstrzygnięcie powstałego problemu. Mianowicie pominęły treść przepisu art. 41 k.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania strony oraz ich przedstawiciele i pełnomocnicy mają obowiązek zawiadomić organ administracji publicznej o każdej zmianie swego adresu (§ 1), a w razie zaniedbania obowiązku określonego w § 1 doręczenie pisma pod dotychczasowym adresem ma skutek prawny (§ 2). Przyjmuje się, że można tu mówić o "adresie do doręczeń", jako adresie wskazanym i ze względu na obowiązek wskazania w podaniu adresu osoby, od której ono pochodzi (art. 63 § 2 k.p.a.), adresem będzie miejsce wskazane przez stronę, nawet jeśli ona w nim nie przebywa. Organ nie posiada uprawnienia do badania zgodności podanego adresu z adresem faktycznego zamieszkania strony. Spoczywa na nim obowiązek doręczania pism stronie pod tak wskazany adres. Reguły tej nie zmienia przepis art. 42 § 1 k.p.a., ustalający obowiązek doręczania pism osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy. W związku z tym uznaje się, iż adres wskazany w podaniu jest adresem mieszkania lub miejsca pracy strony (zob. G.Łaszczyca [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom I i II, Zakamycze, 2005, komentarz do art. 41 k.p.a.). W związku z tym podanie przez K. W. adresu do doręczeń wywoływało ten skutek, że przesyłane pism w sprawie można był uznać za doręczone. Poza tym pisma przesyłane pod tym adresem w większości były odbierane i strona reagowała na pewne sytuacje opisane w nich. Jedynie brak było reakcji tam, gdzie wystąpiło doręczenie zastępcze. Podkreślić należy, że poprzez podanie adresu do doręczeń zgodnie z art. 41 § 1 k.p.a. nie powinno dochodzić do przewlekłości postępowania, czyli powinna realizować się zasada szybkości postępowania, przy jednoczesnej ochronie interesu strony. Jeszcze raz należy zwrócić uwagę na to, że adres do doręczeń nie musi być adresem zamieszkania. Tym samym w przedmiotowej sprawie interes strony polegający na zapewnieniu udział w postępowaniu był chroniony poprzez podanie adresu do doręczeń, a działania organu mające na celu ustalenie miejsca zamieszkania i pobytu oraz zmierzające do ustanowienia kuratora dla osoby nieobecnej były zbędne. Postępowanie administracyjne rządzi się innymi prawami odnośnie doręczeń niż postępowanie karne, na których ustalenia powoływały się organy. Doprowadziło to do sytuacji odwrotnej, a mianowicie wyłączenia strony z udziału w postępowaniu poprzez występowanie kuratora przy przesłuchaniu świadków i odbieraniu korespondencji kierowanej do strony, w tym zapadłej decyzji o wymeldowaniu, zamiast przesyłania zawiadomień i innych pism na adres do korespondencji. Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd doszedł do wniosku, że skarżący we wniosku o przywrócenie terminu poprzez podanie adresu do doręczeń, którego nie zmienił w toku postępowania wywiązując się pod tym względem ze swoich obowiązków, uprawdopodobnił, że nie ze swojej winy uchybił terminowi do wniesienia odwołania, gdyż nie miał wpływu ani nie przyczynił się do tego, że organ wystąpił o ustanowienie kuratora. Była to przeszkoda nie dająca się usunąć przez stronę. Organ odwoławczy odmawiając przywrócenia terminu błędnie ocenił powyższą przesłankę naruszając w tym zakresie przepis materialny art. 58 § 1 k.p.a. mający wpływ na wynik sprawy, dlatego Sąd uchylił zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd nie orzekł, ponieważ skarżący nie zgłosił wniosku o zasądzenie takich kosztów, a w zakresie kosztów sądowych strona została zwolniona.