III SA/Gl 821/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Jyż, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć, Sędzia WSA Iwona Wiesner (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Olender, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2011 r. przy udziale – sprawy ze skargi Rady Miasta K. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody S. dotyczącego uchwały Rady Miasta w sprawie ograniczenia handlu oddala skargę. Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda [...] stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta K. (odtąd Rada) z [...] roku nr [...] w sprawie ograniczenia handlu na terenie miasta K. jako niezgodnej z art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. W uzasadnieniu wskazano, że uchwała ustanawiała zakaz prowadzenia handlu okrężnego z ręki, koszów, stoisk, stołów, wozów konnych, przyczep, pojazdów samochodowych, kontenerów na obszarze miasta wskazanym w § 1 uchwały. Obszar ten obejmował place, ulice, chodniki wraz z techniczno-użytkową przestrzenią pod ich powierzchnią oraz stanowiące własność miasta K. parkingi, skwery, pobocza itp. znajdujące się na obszarze ograniczonym ulicami (...)[...] do ul. (...) [...] do ul. (...)[...] do ul. [...] do ul. [...] do [...] , [...] do ul. [...], ul.[...] do ul. [...] i dalej ul. [...] do ul. [...] i ul. [...] do [...]. Zakaz ten obejmował również handel w granicach (...)[...]. Uchwała wprowadzała również dwa wyjątki od powyższych zasad, a to obejmujące prowadzenie handlu w miejscach do tego przeznaczonych wskazanych w załączniku nr 2 do uchwały oraz w innych miejscach po uzyskaniu zgody na korzystanie z tereniu do celów handlowych. Tereny wyznaczone do celów handlowych mieszczą się w Śródmieściu na terenie [...], w K. teren przy ul. [...] przy ul. [...], w S. teren przy ul. [...] i al. [...], w Z. teren przy ul. [...] i ul. [...], w [...] teren przy ul. [...]. W uchwale Rada postanowiła, że zakaz handlu okrężnego podlega karze określonej w art. 54 Kodeksu Wykroczeń. W dalszej kolejności w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda wskazał na treść art. 7 Konstytucji RP, który określa zasadę legalizmu i wynikający z niej krąg uprawnień władzy publicznej do działań na podstawie i w granicach prawa. Z uregulowań konstytucyjnych, jak wskazał Wojewoda, wynika ograniczona możliwość ingerencji organów w prawa jednostki, co stanowi podstawową wartość demokratycznego państwa prawnego wynikającą z art. 2 Konstytucji RP. Uprawnienia organów samorządu terytorialnego i organów administracji rządowej do ustanawiania aktów prawa miejscowego na obszarze ich działania zgodnie z art.94 Konstytucji RP wynikać muszą z podstawy i granic zwartych w przepisach ustawy, w tym również w zakresie zasad i trybu ich ustanawiania. Uchwała Rady Miasta K. została podjęta na podstawie art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, który zawiera upoważnienie ustawowe do stanowienia przez gminę przepisów porządkowych oraz zawiera przesłanki, od których spełnienia zależy możliwość skorzystania przez gminę z kompetencji stanowienia prawa. Przesłankami tymi są nieuregulowanie przedmiotu prawa miejscowego w przepisach prawa powszechnie obowiązującego i niezbędność wprowadzenia przepisów porządkowych dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. Przesłanki te winny być spełnione kumulatywnie. W ocenie organu nadzorczego, w oparciu o przedstawione wyżej przepisy, uprawnienie do wprowadzania przepisów porządkowych nie może być interpretowane rozszerzająco i musi wprost obejmować dobra wymienione w wyżej wskazanych przepisach. Rada Miasta K. złożyła skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze i wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru Wojewody [...], obciążenie go kosztami postępowania oraz zarzuciła naruszenie prawa materialnego art. 40 ust 3 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że Rada podjęła uchwałę z naruszeniem przysługujących jej kompetencji w zakresie stanowienia przepisów porządkowych. W ocenie Rady nie nastąpiło naruszenie art. 40 ust 3 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż spełniono obie wskazane w powołanym przepisie przesłanki. Skarżący wskazał, iż handlujący zajmują przestrzeń przeznaczoną do bezpośredniego korzystania ze środków komunikacji publicznej i przystanków, utrudniając spokojne i bezpieczne przebywanie i poruszanie się w tych miejscach, prowadzenie handlu w bezpośrednim sąsiedztwie ulic zagraża bezpiecznemu ruchowi po nich, zarówno samochodów jak i pieszych, wymaga stałego pobytu i działania znacznych liczebnie grup funkcjonariuszy Policji i Straży Miejskiej. Ograniczenia prowadzenia handlu okrężnego w centrum miasta jest niezbędne dla zachowania bezpieczeństwa i porządku publicznego, równocześnie uregulowania te nie reglamentują handlu okrężnego. Podjęcie uchwały zawierającej przepisy porządkowe stało się konieczne ze względu na zapewnienie porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego poprzez zapewnienie w miejscach najwyższego natężenia ruchu ulicznego, pieszego i samochodowego, spokojnego i bezpiecznego poruszania się ludności, spokojnego i bezpiecznego korzystania z przystanków komunikacji publicznej i przebywania w tych miejscach. Uchwała chroni, zatem dobra wskazane w art. 40 ust 3 ustawy o samorządzie gminnym. Organ nadzoru w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu swego stanowiska Organ uznał, że skarga jest niezasadna z przyczyn wskazanych w zaskarżonym akcie nadzoru i w całości podtrzymał przyjętą tam argumentację. W szczególności zwrócono uwagę na treść art. 90 Kodeksu Wykroczeń, który obejmuje sankcją tożsame stany faktyczne jak te opisane w uchwale będącej przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustrojów sądów powszechnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Natomiast z treści art. 3 § 1 i 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm, - odtąd P.p.s.a.) wynika uprawnienie sądów administracyjnych do sprawowania kontroli działalności publicznej i stosowania środków określonych w ustawie. Kontrola działalności dotyczy również orzekania w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie powzięcia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Stosownie do art. 148 P.p.s.a. sąd administracyjny uwzględniając skargę na akt nadzoru uchyla ten akt., a w przypadku nieuwzględnienia skargi, na ogólnej zasadzie wynikającej z treści art. 151 P.p.s.a. oddala skargę. Art. 148 P.p.s.a. nie określa podstaw uchylenia przez sąd zaskarżonego aktu nadzoru. Przepis regulujący te kwestie nie znajduje się również w ustawach samorządowych, należy zatem stwierdzić, iż podstawą takiego uchylenia może być każde naruszenie prawa, czy to o charakterze procesowym czy też materialnoprawnym. (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, T.Woś, H.Krysiak-Molczyk, M.Romańska, Warszawa 2005, s. 466) Podstawę prawną do wydania przez organ samorządu terytorialnego aktu prawa miejscowego zgodnie ze wskazanymi przesłankami określa art. 40 ust 3 ustawy o samorządzie gminy. (Dz.U. z 2001r, nr 142, poz. 1591 z póżn.zm.) Przepis ten wskazuje dwie grupy przesłanek, których spełnienie musi nastąpić kumulatywnie, a to nieuregulowanie w odrębnych przepisach ustawy lub innych powszechnie obowiązujących aktach prawnych jak również niezbędność wprowadzenia uregulowań dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. Wskazany przepis stanowi uzupełnienie i uszczegółowienie ogólnej normy wyrażonej w art. 94 Konstytucji RP, który to zezwala organom samorządu terytorialnego, na podstawie prawa i w granicach upoważnień zawartych w ustawach, ustanawiać akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Powołane wyżej regulację ustawowe stanowią uzupełnienie i skonkretyzowanie reguły określonej w art. 94 Konstytucji RP, a ich treść winna odnosić się do zasad tam wskazanych, gdyż przepis konstytucyjny służy realizacji prymatu ustaw i zachowaniu spójności systemu prawa. Zatem treść art. 40 ust 3 ustawy o samorządzie gminnym i wynikające stąd przesłanki, którymi winien kierować się organ wydając akt prawa miejscowego powinny być wykładane zgodnie z przytoczoną regułą konstytucyjną w sposób ścisły. Zgodnie z art. 1 ust 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji (Dz.U. z 2007r. nr 43,poz.277, tekst jednolity) do zadań tej formacji należy chrona życia i zdrowia ludzi oraz mienia przed bezprawnymi zamachami naruszającymi te dobra, ochrona bezpieczeństwa i porządku publicznego, w tym zapewnienie spokoju w miejscach publicznych oraz w środkach publicznego transportu i komunikacji publicznej, w ruchu drogowym i na wodach przeznaczonych do powszechnego korzystania, inicjowanie i organizowanie działań mających na celu zapobieganie popełnianiu przestępstw i wykroczeń oraz zjawiskom kryminogennym i współdziałanie w tym zakresie z organami państwowymi, samorządowymi i organizacjami społecznymi, wykrywanie przestępstw i wykroczeń oraz ściganie ich sprawców. Natomiast uprawienia straży miejskiej wynikają z przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku o strażach gminnych (Dz.U. z 1997r, nr 123, poz.779 z późn.zm.) Wśród uprawnień przypisanych tej służbie w art. 11 ust 1 wskazano ochronę spokoju i porządku w miejscach publicznych, czuwanie nad porządkiem i kontrolę ruchu drogowego, ochronę obiektów komunalnych i urządzeń użyteczności publicznej. Na istnienie takich właśnie okoliczności strona skarżąca wskazała w skardze, jako na te, które legły u podstaw wydania uchwały Rady Miasta K. z dnia [...] roku. Nie ulega więc wątpliwości, iż zarówno Policja jak i Straż Miejska są służbami powołanymi do strzeżenia i zabezpieczenia porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli, ochrony ich życia i zdrowia, a zatem w zakresie ustawowych obowiązków tych służb leży dbałość o sfery życia publicznego na naruszenie, których wskazywała Rada Miasta K. w zakwestionowanej uchwale. Po stronie organu samorządu terytorialnego jako gospodarza danego obszaru leży natomiast obowiązek takiego zorganizowania i skoordynowania pracy tych służb by wykonywały swe ustawowe obowiązki, nie ograniczając jednocześnie praw jednostki do nieskrępowanego funkcjonowania w społeczeństwie, co przejawia się również w aktywności handlowej, zazwyczaj prowadzonej doraźnie i na niewielką skalę. Rada Miasta K. nie wskazała równocześnie na istnienie żadnych nadzwyczajnych okoliczności ani na wyjątkową skale zjawiska, które wymagałyby dodatkowych uregulowań w prawie miejscowym, ponad istniejące uregulowania wynikające z prawa powszechnie obowiązującego. W tym miejscu należy zwrócić uwagę na treść art. 90 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks Wykroczeń (Dz.U. nr. 46, poz.275 z 2010r. tekst jednolity). Przedmiotem ochrony określonym w tym przepisie jest porządek w ruchu drogowym zagrożonym poprzez tamowanie lub utrudnianie ruchu na drodze publicznej lub w strefie zamieszkania, a przepis ten ma zapewnić płynność ruchu zarówno na drodze publicznej, jak i w strefie zamieszkania. Przykładem naruszenia powołanej normy jest chodzenie lub spacerowanie po pasach (wyrok SN z dn. 16.01.2002 r., V KKN 399/99, OSNKW 2002, nr 3-4, poz. 27, Grzegorczyk Tomasz, Jankowski Wojciech, Zbrojewska Monika Komentarz do art. 90 Kodeksu Wykroczeń, LEX 2010) Zachowania określone w tymże przepisie odnoszą się do tych, które opisano w uzasadnieniu przedmiotowej uchwały Rady Miasta K., a skoro tak to nie istnieje ani prawna, ani faktyczna podstawa do uchwalania aktów prawa miejscowego. Należy więc stwierdzić, że zawarcie określonej normy prawnej w Kodeksie Wykroczeń oznacza, iż ustawodawca uchwalając dane uregulowanie prawne tym samym nie przewidział uprawnień dla rady gminy do uregulowania tych samych zachowań w aktach prawa miejscowego, w przeciwnym bowiem razie nie umieściłby takiego zapisu w uregulowaniach o randze ustawowej. (wyrok WSA we Wrocławiu z dn.7.12.2009r, II SA/Wr 401/09, lex 583193) Powyższe rozważania w zakresie objętym niniejszym postępowaniem można odnieść również do treści art. 86 Kodeksu Wykroczeń, który zobowiązuje wszystkich uczestników ruchu drogowego do zachowania szczególnej ostrożności, a obowiązek ten dotyczy nie tylko kierowców, ale również osób przebywających na drodze (Grzegorczyk Tomasz, Jankowski Wojciech, Zbrojewska Monika Komentarz do art. 86 Kodeksu Wykroczeń, LEX 2010). Reasumując należy stwierdzić, iż podejmując uchwałę z dnia [...]roku Rada Miasta K. nie spełniła przesłanek ujętych w art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminy, a podjęte przez Wojewodę działania nadzorcze zasługują na aprobatę. Biorąc powyższe pod uwagę skargę jako niezasadną należało oddalić na podstawie art. 151 P.p.s.a.