III SA/Gl 823/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Sędzia WSA Iwona Wiesner, Protokolant st. sekr. sąd. Anna Tymowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2011 r. przy udziale – sprawy ze skargi T. S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Pismem z dnia [...] r. T. S., reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł o umorzenie zaległych składek na ubezpieczenie społeczne oraz na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Swoja prośbę uzasadnił złym stanem swojego zdrowia oraz trudną sytuacją materialną jego i żony. Długotrwała choroba uniemożliwia mu podjęcie zatrudnienia, a w konsekwencji uzyskanie dochodu umożliwiającego spłatę zadłużenia. Także wdrożenie ewentualnej egzekucji naraziłoby go na niemożność zaspokojenia podstawowych potrzeb i postępujące ubóstwo. Tym bardziej, że już musi często ograniczać zakupy potrzebnych mu leków. Zwłaszcza, że żona również jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku. Jedynym źródłem utrzymania rodziny jest czynsz za wynajem lokalu użytkowego. Na koniec wskazał, że w marcu 2010 r. zawarł układ zobowiązujący go do spłaty zadłużenia w ratach, z którego starał się wywiązać. Jednak został on zerwany. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych, działając na podstawie art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.; dalej jako ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych) oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej powoływana jako k.p.a.), po rozpoznaniu wniosku T. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (Oddziału w C.) nr [...] z dnia [...] odmawiającą wnioskodawcy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na: - Fundusz Ubezpieczeń Społecznych – za okres: od stycznia 1999r. do lutego 2000 r., od maja 2000 r. do kwietnia 2004 r. w kwocie [...]; - Fundusz Pracy – za okres: od stycznia 1999r. do lutego 2000 r. kwiecień i maj 2000 r. w kwocie [...]; - odsetek za zwłokę naliczonych na dzień [...] r. w wysokości [...] Oraz kosztów upomnień w kwocie [...]. W uzasadnieniu decyzji, po ogólnym przytoczeniu przepisów regulujących instytucje umorzenia zaległych składek ustalono stan faktyczny, z którego wynikało, że w dniu [...] r. do Oddziału ZUS-u w C. wpłynął wniosek T. S. o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek. Następnie w toku postępowania zgromadzono dowody w oparciu o które ustalono, że wnioskodawca do [...] r. prowadził działalność gospodarczą, m.in. w gastronomii. Z tym, że od 1996 r. i pierwszej operacji, faktycznie prowadziła ja zona wnioskodawcy. Obecnie wraz z żoną jest zarejestrowany jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. Pomimo otrzymania wezwania nie wykazał, jakie obecnie osiąga dochody. Z dołączonych do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy dokumentów lekarskich wynika, że był dwukrotnie w 1996 i 2007 r. operowany. Ma zdiagnozowaną niewydolność [...] i cierpi na [...]. Nadto pozostaje pod opieką lekarza [...]. Niewątpliwie świadczą te fakty o problemach zdrowotnych wnioskodawcy, jednak fakt zarejestrowania się w 2006 r. jako bezrobotny świadczy o gotowości podjęcia przez niego zatrudnienia. Dalej ustalono, że wnioskodawca posiada nieruchomość o pow. [...] ha położona w gminie J., dla której założono księgę wieczystą nr [...], na której ZUS zabezpieczył swoje należności hipoteką. W konkluzji uznano, że wnioskodawca dysponuje majątkiem, którego zbycie pozwoliłoby na spłatę zadłużenia. Nadto z przedłożonych przez niego dokumentów nie wynikało, by korzystał z pomocy społecznej, która udzielana jest osobom w bardzo trudnej sytuacji materialnej. Po przeanalizowaniu okoliczności sprawy organ uznał, iż w przedmiotowej sprawie brak jest przesłanek do zakwalifikowania zaległości jako całkowicie nieściągalnej oraz nie stwierdzono "ważnego interesu osoby zobowiązanej", o którym mowa jest w art. 28 ust. 3a i 3b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz w wydanym na ich podstawie rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). W konsekwencji Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydał najpierw pierwszą decyzję z dnia [...], a następnie zaskarżoną decyzję, którymi odmówił umorzenia zadłużenia. Na koniec zakład Ubezpieczeń Społecznych zaakcentował, że istnieje możliwość spłaty zaległości w formie układu ratalnego, poprzedzonego negocjowaniem okresu spłaty i wysokości rat. W skardze skierowanej do sądu administracyjnego T. S., reprezentowany przez pełnomocnika, domagał się uchylenia decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych i zasądzenia kosztów postępowania, zarzucając jej: - rażące naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie w toku postępowania wszystkich czynności zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy opisanego we wniosku, - naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez niewskazanie w decyzji przesłanek, jakimi organ kierował się przy rozstrzyganiu sprawy, - art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych poprzez brak rozpoznania, czy wystąpiły "uzasadnione przypadki do umorzenia składek w przewidzianym trybie". Uzasadniając swoje żądanie zaakcentował, że orzeczenie organu rentowego w niniejszej sprawie nie można uznać, za "akt łaski". Wydanie decyzji powinno być wynikiem procesu stosowania prawa, w ramach którego organ ustala i ocenia zindywidualizowany stan faktyczny sprawy oraz uprawnienia do rozstrzygnięcia na tej podstawie w zakresie udzielonego mu przez ustawodawcę prawa do wyboru, czy zastosować ulgę w spłacie należności, czy też nie. Ponadto fakt istnienia w przepisach prawa kryteriów interesu publicznego i interesu płatnika wskazuje na to, iż działanie organu rentowego nie może ograniczyć się do wykonania czynności proceduralnych. Klauzula generalna wyrażona w art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, która odwołuje się do ocen i pojęć pozaprawnych nie oznacza całkowitej dowolności organów, lecz nakazuje im poruszanie się w granicach wyznaczonych normatywnymi przesłankami rozstrzygnięcia. W sprawie zakończonej zaskarżoną decyzja postępowanie nie spełniło tych standardów. Nadto niezawinione pogorszenie sytuacji skarżącego spowodowane jego stanem zdrowia, jeśli miałoby doprowadzić go do korzystania z pomocy społecznej uzasadniałoby zastosowanie ulgi. W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych podtrzymał dotychczasowe stanowisko organu w tej sprawie, a odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów stwierdził, że są chybione. Przed wydaniem decyzji organ zebrał materiał dowodowy, który następnie wnikliwie przeanalizował, ocenił, a wynikiem tego procesu był ustalony w sprawie stan faktyczny i wyciągnięte z niego wnioski. Dlatego nie do zaakceptowania było stwierdzenie skarżącego, że postępowanie przeprowadzono w sposób wybiórczy i jednostronny. Także zarzut naruszenia prawa materialnego był nieuzasadniony. W kontekście rozpoznanej sprawy podkreślił, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład. Należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, o czym stanowi ust. 2, która zachodzi w sytuacjach wymienionych w ust. 3 tego artykułu. Nadto należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności – ust. 3a art. 28. Natomiast w art. 24 ust. 2 powołanej ustawy wskazano, iż pojęciem "należności z tytułu składek" objęte są składki oraz odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkowa opłata. Podstawa prawna do umarzania w całości lub w części samych odsetek za zwłokę od składek, w rozumieniu art. 4 pkt 3 cytowanej ustawy, znajduje się więc w art. 28 ust. 1 i ust. 2 oraz - w przypadku składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych, będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia - w art. 28 ust. 3a tej ustawy. Oczywiście, przy stosowaniu wskazanych przepisów należy mieć na uwadze także treść art. 30 wskazanej ustawy, który wyłącza stosowanie art. 28 w stosunku do składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek, jak również art. 32, który z kolei do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz na ubezpieczenie zdrowotne w zakresie stosowania umorzeń nakazuje stosowanie odpowiednie przepisów dotyczących składek na ubezpieczenia społeczne. Dalej podtrzymując w całości ustalenia i wnioski poczynione w zaskarżonej decyzji wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu sprawy zważył, co następuje: Na wstępie należy podkreślić, iż w świetle art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrolę tę sprawują stosując kryterium legalności, a więc zgodności z prawem zaskarżonych aktów. Należy zgodzić się ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażonym w wyroku z dnia 20 września 2005 r. (sygn. VI S.A./Wa 173/05, LEX nr 192960), że jeżeli postępowanie dowodowo - wyjaśniające i dokonana na tej podstawie ocena stanu faktycznego sprawy są przeprowadzone poprawnie, to nie narusza prawa wybór przez organ administracji publicznej jednej z dwóch wchodzących w grę możliwości. Wówczas Sąd, w ramach kontroli orzeczniczej organu administracji publicznej, nie może zakwestionować takiego rozstrzygnięcia, gdyż sprawuje on kontrolę tylko pod kątem legalności orzeczenia, nie zaś jego słuszności. Zatem, aby stwierdzić, że wystąpiło naruszenie prawa prowadzące do uchylenia zaskarżonego aktu lub stwierdzenia jego nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd musi w pierwszej kolejności ustalić treść obowiązujących norm prawnych mających zastosowanie w sprawie i wywieść z nich określone prawa i obowiązki, następnie ustalić zakres niezbędnych okoliczności faktycznych, które należy wykazać w ramach postępowania dowodowego i w końcu ocenić prawidłowość dokonanej przez organy subsumcji ustalonych faktów do hipotetycznego stanu prawnego. Oznacza to, iż niewłaściwe zastosowanie przepisów materialnoprawnych każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy opartymi o właściwie ustaloną hipotezę badanej normy prawnej. Skarga okazała się zasadna, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej argumenty zasługiwały na uwzględnienie. W rozpatrywanej sprawie, w ocenie składu orzekającego Sądu, doszło do naruszenia przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy. A to zwalnia Sąd z badania czy w sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego. Bowiem w pierwszej kolejności rozpatrzeniu przez Sąd podlegają kwestie naruszenia przepisów postępowania. Dopiero po przesądzeniu, że przyjęty przez organy podatkowe stan faktyczny jest prawidłowy możliwe będzie skontrolowanie procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowane przy wydawaniu kwestionowanych rozstrzygnięć przepisy prawa materialnego. Przechodząc do meritum sprawy stwierdzić przyjdzie, że stosownie do art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.): "Należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. 2. Należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. 3. Całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2, zachodzi, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. 3a. Należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. 3b. Minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady umarzania, o którym mowa w ust. 3a, z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających umorzenie, biorąc pod uwagę ważny interes osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych. 4. Umorzenie składek powoduje także umorzenie odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty." W oparciu o delegację ustawową zawartą w art. 28 ust. 3b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych zostało wydane rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365; dalej jako rozporządzenie z 31 lipca 2003 r.). § 3 tegoż rozporządzenia stanowi, że: "Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. 2. Za rodzinę, o której mowa w ust. 1 pkt 1, uważa się wspólnie zamieszkujące i gospodarujące z zobowiązanym osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające z zobowiązanym w faktycznym związku. 3. Za działalność, o której mowa w ust. 1 pkt 2, uważa się pozarolniczą działalność w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych." Z treści przytoczonych wyżej przepisów wynika, że w myśl art. 28 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadkach ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a tego przepisu ustawy. Treść art. 28 ust. 2, jak i poprzedzającego go ust. 1 wskazuje, iż decyzja w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek ma charakter uznaniowy. Decyzje uznaniowe, podobnie jak decyzje związane, winny zawierać uzasadnienie prawne i faktyczne (wyrok NSA z dnia 1 lutego 1982 r., I SA 2671/81, ONSA 1982, nr 1, poz. 13), a zatem organ działając w ramach uznania administracyjnego określonego w wyżej wskazanych przez Sąd przepisach, nie jest zwolniony z obowiązku podania w uzasadnieniu swej decyzji motywów, jakimi kierował się, wydając decyzję odmowną. W wyroku z dnia 19 lipca 1982 r. (sygn. akt. II SA 883/82, PiP 1983, z. 6, s. 141 z glosą A. Wasilewskiego) NSA stwierdził, że: "1. Organ państwowy działając w granicach uznania administracyjnego, zanim podejmie rozstrzygnięcie i zdecyduje, w jakim zakresie uczyni użytek ze swych uprawnień, ma obowiązek: wyjaśnić wnikliwie i wszechstronnie stan faktyczny sprawy, wysłuchując strony w trakcie postępowania, a przed wydaniem decyzji (art. 7, 10 § 1 oraz 77 k.p.a.); rozpatrzyć stan faktyczny w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w sprawie. 2. Decyzje uznaniowe wymagają również wnikliwego i logicznego uzasadnienia (art. 107 § 3 k.p.a.)." Podobnie w wyroku z dnia 20 czerwca 1984 r., (sygn. akt III SA 87/84, GAP 1986, nr 13, s. 44), NSA przyjął, że: "1. Okoliczność, że przepis prawa materialnego pozostawia sposób rozstrzygnięcia sprawy uznaniu organu administracji, nie zwalnia sama przez się tego organu od obowiązku uzasadnienia faktycznego decyzji." W uchwale z dnia 6 maja 2004 r. (sygn. akt II UZP 6/04, OSNP 2004/16/285) Sąd Najwyższy wskazał między innymi, że przepis art. 28 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych jest oparty na konstrukcji tzw. uznania administracyjnego, co oznacza, że decyzja w zakresie spraw dotyczących umorzenia należności przysługuje każdorazowo organowi rentowemu, który w przypadku stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek, zachodzącej w przypadkach wymienionych w art. 28 ust. 3 tejże ustawy może, ale nie musi umorzyć zaległości. Charakter decyzji uznaniowej wskazuje, że sama odmowa umorzenia należności z tytułu składek nie narusza prawa zarówno wtedy, gdy wystąpiły przesłanki ich umorzenia, jak i wtedy, gdy nie miały one miejsca. Oczywistym jest przy tym, że stwierdzenie braku przesłanek umorzenia skutkować może wyłącznie odmową udzielenia tej ulgi (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 grudnia 2006 r. sygn. akt: II SA/Wa 2427/06, LEX nr 328895). Odnosząc te uwagi do okoliczności niniejszej sprawy stwierdzić przyjdzie, że zaskarżona decyzja została podjęta bez dostatecznego wyjaśnienia sprawy, a to oznacza, iż wydano ją z naruszeniem przepisów postępowania w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy. We wniosku skarżącego z [...] r. zawarto wniosek o umorzenie wszystkich zaległych składek m.in. na Fundusz Pracy. Skarżący nie wskazał konkretnej kwoty zaległości. Z wyliczenia dokonanego przez organ wynika, że zaległość obejmowała okresy od stycznia 1999 r. do lutego 2000 r. i od maja 2000 r. do kwietnia 2004r. i łącznie wynosiła [...]. Taką kwotę zaległości wskazano w decyzji z dnia [...], określając jednocześnie okres zaległości od stycznia 1999 r. do lutego 2000r. oraz od maja 2000 do kwietnia 2000 r. Oznacza to, że decyzja objęto również kwiecień 2000 r., co do którego w wyliczeniu nie wskazano żadnych zaległości. Nie objęto natomiast okresu od czerwca 2000 r. do kwietnia 2004 r., chociaż wskazano kwotę wynikająca także z tych okresów. Ponownie rozpoznając sprawę ZUS w zaskarżonej decyzji nie dostrzegł tego istotnego błędu. Istotnego tym bardziej, że w uzasadnieniu obu decyzji nie wskazano, na jakiej podstawie ustalono okresy zaległości i kwoty niezapłaconych składek. Tym samym Sąd nie ma możliwości oceny, czy wadliwie określono kwotę zaległości, czy okresy, za jakie powstały zaległości. Po drugie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji pojawiła się informacja o posiadaniu przez skarżącego nieruchomości, na której ZUS hipoteką zabezpieczył swoje należności. W aktach sprawy nie ma żadnych danych, dokumentów potwierdzających tak prawo własności skarżącego, jak i fakt ustanowienia hipoteki, daty jej ustanowienia oraz tytułu i wysokości zabezpieczonych roszczeń. W tym miejscu należy zaznaczyć, że w pierwotnej wersji ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.) przewidziano w przepisie art. 24 ustęp 4, iż należności z tytułu składek ulegały przedawnieniu po upływie 5 lat, a w przypadku przerwania biegu przedawnienia, o którym mowa w ust. 5, po upływie 10 lat licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Ponadto w myśl ustępu 5 powołanego artykułu 24 bieg przedawnienia przerywało odroczenie terminu opłacenia należności z tytułu składek, rozłożenie spłaty tych należności na raty i każda inna czynność zmierzająca do ściągnięcia tych należności, jeżeli o czynności tej został zawiadomiony dłużnik. Po wchodzących w życie z dniem 31 grudnia 1999 r. zmianach wprowadzonych ustawą z dnia 23 grudnia 1999 r. (Dz. U. Nr 110, poz. 1256) dodano w art. 24 ustęp 6, zgodnie z którym bieg terminów przedawnienia ulegał zawieszeniu od dnia śmierci spadkodawcy do dnia uprawomocnienia się postanowienia Sądu o stwierdzeniu nabycia spadku, nie dłużej jednak niż do dnia, w którym upłynęły 2 lata od śmierci spadkodawcy. Wreszcie art. 1 pkt 9 a i b ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 241, poz. 2074 ) zmieniono ust. 4 art. 24 oraz dodano dodatkowe ustępy. I tak, w myśl znowelizowanego od dnia 1 stycznia 2003 r. przepisu należności z tytułu składek ulegały przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, z zastrzeżeniem ust. 5-5d. Zgodnie z ustępem 5 nie ulegają przedawnieniu należności z tytułu składek zabezpieczone hipoteką lub zastawem, jednakże po upływie terminu przedawnienia należności te mogą być egzekwowane tylko z przedmiotu hipoteki lub zastawu do wysokości zaległych składek i odsetek za zwłokę liczonych do dnia przedawnienia. Ponadto bieg terminu przedawnienia nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu od dnia zawarcia umowy, o której mowa w art. 29 ust. 1a, do dnia terminu płatności odroczonej należności z tytułu składek lub ostatniej raty – ust. 5; bieg terminu przedawnienia zawiesza się od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego - ust. 5b; bieg terminu przedawnienia przerywało ogłoszenie upadłości. Po przerwaniu bieg terminu przedawnienia rozpoczyna się na nowo od dnia następującego po dniu uprawomocnienia się postanowienia o ukończeniu postępowania upadłościowego lub jego umorzeniu - ust. 5c; przedawnienie należności z tytułu składek wynikających z decyzji o odpowiedzialności osoby trzeciej lub następcy prawnego następuje po upływie 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym decyzja została wydana – ust. 5d; bieg terminu przedawnienia zawiesza się, jeżeli wydanie decyzji było uzależnione od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zawieszenie biegu terminu przedawnienia trwa do dnia, w którym decyzja innego organu stała się ostateczna lub orzeczenie sądu uprawomocniło się, nie dłużej jednak niż przez 2 lata - ust. 5e. Wreszcie bieg przedawnienia terminu, o którym mowa w ust. 4, ulega zawieszeniu od dnia śmierci spadkodawcy do dnia uprawomocnienia się postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku, nie dłużej jednak niż do dnia, w którym upłynęły 2 lata od śmierci spadkodawcy. Dalej podkreślić należy, że ustawodawca może dowolnie regulować kwestię przedawnienia roszczeń, w tym wydłużać terminy przedawnienia. Nie wpływa to w żaden sposób na wysokość nieuregulowanego pojedynczego zobowiązania głównego, a dłużnik w momencie rozpoczęcia biegu terminu przedawnienia nie nabywa prawa do zachowania jednego i niezmiennego terminu przedawnienia. W związku z powyższym skoro w trakcie biegu terminu przedawnienia następuje jego wydłużenie przez ustawodawcę, należy stosować nowe przepisy, jeżeli ustawodawca nie przewidział przepisów przejściowych. Nie dochodzi w takim przypadku do działania prawa wstecz, albowiem ustawodawca nie możne jedynie wydłużyć terminu przedawnienia roszczenia, które już uległo przedawnieniu. Tylko wtedy mielibyśmy do czynienia z działaniem prawa wstecz, albowiem wygasłe roszczenie "odżyłoby" na nowo. Jak zauważył Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 12 lipca 2007 r. (I UK 37/07, LEX nr 359575) "prawo zmiany terminów przedawnienia jest, więc domeną ustawodawcy i skoro ma w ten sposób wpływ na stosunki cywilnoprawne, to obejmuje ono również stosunki publicznoprawne (należności składkowe). Inaczej mówiąc dłużnik musi się poddać terminom przedawnienia wydłużanym przez ustawodawcę w czasie trwania stosunku prawnego". Powyższe stanowisko jest utrwalone w orzecznictwie. W uchwale Sądu Najwyższego z dnia 8 lipca 2008 r., sygn. akt I UZP 4/08 (LEX nr 396249) wskazano, iż "do składek na ubezpieczenia społeczne należnych i nieprzedawnionych przed dniem 31 grudnia 2002 r. należy stosować przepis art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 241, poz. 2074)". Z kolei w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 2 lipca 2008 r., sygn. akt II UZP 5/08 (LEX nr 396253), również uznano, że "dziesięcioletni okres przedawnienia przewidziany w art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 z późn. zm.) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 241, poz. 2074), znajduje zastosowanie do należności z tytułu składek, które stały się wymagalne przed dniem 1 stycznia 2003 r., jeżeli do tej daty nie uległy przedawnieniu według przepisów dotychczasowych". Podobne stanowisko Sąd Najwyższy zajął też w wyroku z dnia 12 listopada 2007 r., sygn. akt I UK 147/07 (LEX nr 359577) - "przepis art. 24 ust. 4 w nowym brzmieniu ma zastosowanie do tych tylko należności z tytułu składek wymagalnych przed dniem jego wejścia w życie, które nie były przedawnione (tu: z powodu upływu pięcioletniego terminu przedawnienia) w dniu 1 stycznia 2003 r.", a w wyroku z dnia 22 listopada 2006 r., III SA/Wa 2425/06 (LEX nr 328643) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że "z dniem 1 stycznia 2003 r., ustawą z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 241, poz. 2074 z późn. zm.), wprowadzony został dziesięcioletni termin przedawnienia należności poprzez zmianę art. 24 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Brak przepisów przejściowych w ustawie nowelizującej oznacza, że przedawnienie należności winno być oceniane w oparciu o przepisy w brzmieniu znowelizowanym. Okoliczność, że należność powstała przed dniem wejścia w życie nowelizacji nie ma tu znaczenia. Z dniem wejścia w życie przepisu w nowym brzmieniu stosowanie przepisu dotychczasowego wymaga wyraźnego ustawowego odesłania". Przedstawione stanowisko równoznaczne jest ze stwierdzeniem, że do nieprzedawnionych do dnia [...] r. należności stosować należy nie tylko nowy, wydłużony, termin przedawnienia, ale również wszystkie nowe przepisy dotyczące okoliczności mających wpływ na bieg tego terminu, to jest jego przerwanie i zawieszenie, o ile wymienione w nowych przepisach podstawy przerwania lub zawieszenia biegu przedawnienia powstały po tej dacie. Skutki wcześniejszych zdarzeń oceniać należy według przepisów obowiązujących w chwili ich zaistnienia. W art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (tekst jednolity Dz. U. z 2003 r. nr 58, poz. 514 ze zm.) ustalono, iż składki na Fundusz Pracy opłaca się za okres trwania obowiązkowych ubezpieczeń emerytalnego i rentowych w trybie i na zasadach przewidzianych dla składek na ubezpieczenia społeczne. W obowiązującej od 1 maja 2004 r. ustawie z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001, ze zm.) w art. 107 ust. 1 powtórzono to rozwiązanie. Dlatego do składek na Fundusz Pracy ma zastosowanie termin przedawnienia odnoszący się do składek na ubezpieczenie społeczne. W rozpatrywanej sprawie zaległości dotyczą m.in. okresu od stycznia 1999 r. do lutego 2000 r. oraz od maja 2000 r. do lipca 2000 r. Wniosek skarżący złożył [...] r. Zatem już po upływie 10 lat od powstania wskazanych zaległości. Stąd też istotne dla wyniku sprawy było ustalenie czy i kiedy doszło do przerwania biegu terminu przedawnienia. W zaskarżonej decyzji brak ustaleń w tym względzie. Zauważyć w tym miejscu należy, że stosowanie do art. 123 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w sprawach w niej uregulowanych stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Dodatkowo art. 84 ust. 4 ustawy stanowi, że do kierowanego do Prezesa ZUS wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Oznacza to, że zarówno ZUS, jak i Prezes ZUS powinni respektować proceduralne wymogi dotyczące postępowania administracyjnego wynikające z k.p.a. Stosownie do art. 77 k.p.a. wyrażającego zasadę prawdy obiektywnej na organ administracji publicznej nałożony został obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, przy czym obowiązek ten należy rozumieć w ten sposób, że organ albo czyni to z własnej inicjatywy, jeżeli uważa za konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, albo gromadzi w aktach sprawy dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy. Zgodnie z Kodeksem postępowania administracyjnego to organy administracji publicznej "podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy", aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Wobec okoliczności, które organ uznał za niedostatecznie wyjaśnione powinien on podjąć próbę ich wyjaśnienia i pozyskania odpowiednich informacji, wykorzystując np. instrument w postaci wezwania z art. 50 i 54 k.p.a. Podkreślić w tym miejscu należy, w nawiązaniu do wcześniejszych rozważań, że decyzje w przedmiocie umarzania należności z tytułu składek podejmowane na zasadzie uznania administracyjnego oczywiście podlegają one kontroli sądowej, ale ze względu na specyficzny charakter spraw, których dotyczą, kontrola ta ma zakres nieco ograniczony. Jeżeli zatem organ poprawnie przeprowadzi postępowanie dowodowe i dokonana przez niego ocena stanu faktycznego jest właściwa, to samo wyprowadzenie wniosku przesądzającego o wyniku sprawy jest zagadnieniem natury słusznościowej, które pozostaje poza zakresem kontroli sądowej. Sąd administracyjny bada bowiem zgodność z prawem, a nie wnika w celowość wydania decyzji i rozstrzygnięcia sprawy w niej zawartego. Z tego też względu kontrola sądowa zmierza jedynie do ustalenia czy na podstawie określonych przepisów prawnych dopuszczalne było wydanie decyzji uznaniowej, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego i czy uzasadnił rozstrzygnięcie sprawy dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami (por. B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego, Warszawa 2006, s. 505). Podkreślić należy bowiem, że nawet spełnienie przesłanki całkowitej nieściągalności nie powoduje automatycznie obowiązku umorzenia należności przez organ. Odnosząc się do przesłanek z § 3 ust. 1 rozporządzenia, należy stwierdzić, że przepis ten wymaga od zobowiązanego wykazania, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie uiścić powstałych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny. A zatem ciężar udowodnienia zaistnienia przesłanek do umorzenia spoczywa na zobowiązanym. Treść przepisu należy więc odnieść do konkretnej sytuacji, tak, aby organ miał podstawy przypuszczać, że zapłata należności (jednorazowa, w ratach lub w drodze egzekucji) spowoduje egzystencjalną ruinę bytu zobowiązanego i jego rodziny. Nie wystarczy, gdy zobowiązany wskaże na uciążliwości i trudności w zapłacie narosłych należności. W takich przypadkach bowiem istnienie uciążliwości i trudności jest oczywiste. Zobowiązany musi liczyć się z koniecznością zapłaty składek, gdyż to należy do jego obowiązku, zaś odstąpienie od realizacji tego obowiązku ma charakter zupełnie wyjątkowy. Podkreślić w tym miejscu należy, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ rentowy odmawiając umorzenia zaległych składek wskazał, że skarżący, posiadający nieruchomość, zatem majątek, który można spieniężyć, mógłby zawrzeć układ ratalny. Tymczasem we wniosku skarżący wyraźnie wspomniał, że zawarł układ w marcu 2010 r. i został on zerwany. Organ rentowy nie wyjaśnił tych okoliczności, nie sprawdził, dlaczego zerwano układ. Przepisy nie wyjaśniają co należy uważać za zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych, o którym stanowi pkt 1, jednakże dokonując wykładni gramatycznej należy przyjąć, że chodzi tu o niezbędne minimum, a nie o coś na przeciętnym, uśrednionym poziomie. Dlatego nie do zaakceptowania jest przedstawiony przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych pogląd, że skoro skarżący nie korzysta z pomocy społecznej, to jego sytuacja materialna nie jest na tyle drastyczna, by uzasadniała umorzenie zaległych składek. Celem instytucji umorzenia zaległych składek, czyli zastosowania ulgi, jest także zapobieżenie całkowitej ruinie gospodarstwa domowego, bytu uprawnionego. Odnosząc się do sytuacji wskazanej w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, dopuszczającym umorzenie zaległości gdy przewlekła choroba zobowiązanego lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawia zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności zauważyć przyjdzie, że w toku postępowania administracyjnego skarżący wykazał swój stan zdrowia, lecz z przedłożonych przez niego dokumentów nie wynikało, że jest osobą całkowicie niezdolną do pracy, a to na nim ciąży ciężar wykazania wskazanej wyżej przesłanki Wskazane wyżej przez Sąd błędy proceduralne popełnione przez organ w decyzji drugoinstancyjnej i w poprzedzającym ją postępowaniu stanowią naruszenie art. 7 k.p.a. (zasada prawdy obiektywnej, zasada uwzględniania w toku postępowania interesu społecznego, ale i słusznego interesu obywateli), art. 8 (zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa), art. 77 § 1 k.p.a. ("Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy"), art. 107 § 3 k.p.a. ("Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej..."), które to przepisy znajdują odpowiednie zastosowanie w niniejszej sprawie. Naruszenia te, w ocenie Sądu mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i muszą skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Wobec powyższego Zakład Ubezpieczeń Społecznych ponownie rozstrzygając sprawę powinien przede wszystkim wyjaśnić i wykazać to w decyzji, czy i w jakim zakresie zaległe składki uległy przedawnieniu, czy też nie, a w konsekwencji co w istocie jest przedmiotem sprawy. Dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c oraz art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi uchylono zaskarżoną decyzję i wstrzymano jej wykonanie.