III SA/Gl 830/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Asesor WSA Krzysztof Targoński Asesor WSA Barbara Orzepowska –Kyć (spr.) Protokolant Joanna Spadek po rozpoznaniu w dniu 6 września 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miasta w S. z dnia [...]nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia regulaminu rady miejskiej oddala skargę. Rada Miejska w S. w dniu [...] podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zmiany uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] w sprawie zatwierdzenia tekstu jednolitego Regulaminu Rady Miejskiej w S.. Uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 19 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. z 2001 r. Dz. U. Nr 142 poz. 1592 ze zm.) oraz załącznika do uchwały nr [...] Rady Miejskiej w S. z [...] – Statut Miasta S. (ze zm.). Powołując się na art. 93 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym Wojewoda [...] wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach żądając stwierdzenia nieważności uchwały. W uzasadnieniu podniósł, że art. 22 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stanowi, że organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy określa statut gminy. Organami gminy są rada gminy oraz wójt, burmistrz (prezydent miasta). Statut gminy będąc aktem normatywnym, współkształtującym porządek prawny gminy rozstrzyga tym samym o organizacji wewnętrznej i trybie procedowania organów gminy. Wobec powyższego regulamin pracy organu stanowiącego gminy powinien stanowić bezsprzecznie materię statutową i nie może być przyjęty odrębną uchwałą. Ponadto zdaniem organu nadzoru brak jest podstaw prawnych do podjęcia uchwały określającej regulamin rady gminy gdyż zgodnie z brzmieniem art. 17 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. W odpowiedzi na skargę Gmina S. wniosła oddalenie skargi. Odnosząc się do zarzutów stwierdziła, że w chwili uchwalania jednolitego tekstu Statutu Miasta S., wyłączyła z jego treści dotychczasowy załącznik, tj. Regulamin Rady Miejskiej, za zgodą służb prawnych Wojewody. Dowodem tego jest fakt, że Wojewoda nie zakwestionował w trybie nadzoru uchwały Rady Miejskiej w S. z [...] nr [...] w sprawie zatwierdzenia jednolitego Regulaminu Rady Miejskiej w S.. Nadto Regulamin Rady Miejskiej nie ma charakteru prawa miejscowego i nie podlega obowiązkowi publikacji. Na zakończenie Gmina wskazała na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 kwietnia 1996 r. sygn. akt I S.A. 3174/95, w którym Sąd wyraził pogląd, że nie jest dopuszczalne kwalifikowanie regulaminu pracy rady gminy jako załącznika do statutu gminy, w celu podniesienia go do rangi statutu ze sfery ustrojowej. Na rozprawie pełnomocnik strony skarżącej wnosił i wywodził jak w skardze, nadto powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 5 listopada 2004 r. sygn. akt II S.A./WR 1567/02 wyraził pogląd, iż Sąd jest uprawniony do zbadania uchwały wtórnej i pierwotnej. Pełnomocnik Gminy S. wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast według art. 3 § 1 i 2 pkt. 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. — Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Tylko zatem stwierdzenie, iż zaskarżona decyzja lub postanowienie zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji lub postanowienia (art. 145 I pkt. 1 lit. a, b, c tej ustawy). Według art. 145 § 2 tej ustawy, w sprawach skarg na decyzje i postanowienia wydane w innym postępowaniu, niż uregulowane w Kodeksie postępowania administracyjnego i w przepisach (...)" przepisy § 1 stosuje się z uwzględnieniem przepisów regulujących postępowanie, w którym wydano zaskarżoną decyzję lub postanowienie". Natomiast art. 147 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, że sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie nieważności. Ocenę zgodności z prawem zaskarżonej uchwały należy rozpocząć od przypomnienia, że zgodnie z art. 91 ust. 1 i ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia. Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 93 ustawy po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przystępując do oceny legalności uchwały nr [...] Rady Miejskiej w S. z [...] w sprawie zmiany uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] w sprawie zatwierdzenia tekstu jednolitego Regulaminu Rady Miejskiej w S. należy przede wszystkim przypomnieć przepisy prawa mające zastosowanie w sprawie. I tak: Art. 3 ust. 1 mówi, że o ustroju gminy stanowi jej statut. Art. 18 ust. 2 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej, do wyłącznej właściwości rady gminy należy uchwalanie statutu gminy. Według art. 22 ustawy o samorządzie gminnym organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy określa statut gminy. Statut gminy podlega ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym Ta regulacja prawna wskazuje, że ustawa o samorządzie gminy zawiera podstawowe regulacje dotyczące samorządu terytorialnego i jednocześnie wyznacza zakres dla unormowań lokalnych. Ustawa przesądza, że takim aktem lokalnym ma być statut gminy, normujący jej ustrój (art. 3 ust. 1) przez określenie organizacji wewnętrznej oraz trybu pracy rady i jej organów (art. 22), uchwalany przez radę gminy (art. 18 ust. 2). Wszystkie trzy elementy występujące łącznie powodują, że statut należy do przepisów gminnych o szczególnej randze, wiążących również organy gminy. Przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. Z art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminy wynika gradacja naruszeń prawa (istotne, nieistotne), z którymi zostały powiązane określone skutki. Każde istotne naruszenie prawa uchwałą organu gminy wywołuje skutek w postaci stwierdzenia nieważności uchwały. Użyty w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminy termin "sprzeczność" jest pojęciem nieostrym. W wyroku NSA z dnia 22 sierpnia 1990 r., SA/Gd 796/90, (OSP 1991, nr 5, poz. 129) Sąd administracyjny wyraził pogląd, iż orzeczenie o stwierdzeniu nieważności uchwały organu gminy przez wojewodę może być wydane tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym i gdy wynika to wprost z treści takiego przepisu. Oznacza to, iż sprzeczność uchwały lub zarządzenia organu gminy z prawem musi być oczywista i bezpośrednia; nie ma tej sprzeczności, jeżeli określone rozstrzygnięcie podjęte przez organ gminy nie jest wyraźnie zakazane przez ustawodawcę i mieści się w granicach swobodnego uznania, w takim wypadku nie można mówić o nieważności uchwały organu gminy w rozumieniu art. 91 ust. 1 i 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Odnosząc te rozważania do niniejszej sprawy nie można zgodzić się z organem nadzorczym, że w zaskarżonej uchwale doszło do istotnego naruszenia prawa. Zaskarżona uchwała wprowadza zmiany w Regulaminie Rady Miejskiej w S. dotyczące spraw porządkowych, a to: - spraw rozpatrywanych na sesji, które mają zapadać w formie uchwał, - wyłączeniu głosowania w przypadku poprawek autorskich do projektów uchwał, - wprowadzania zmian do projektów ustaw, - sposobu głosowania listy poprawek, - kar za nieobecność na sesji i w pracach komisji. Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił stanowisko, Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 4 kwietnia 1996 r. sygn. akt II SA 3174/95, gdzie Sąd stwierdził, że ustawa o samorządzie terytorialnym nie zawiera przepisów zobowiązujących radę gminy do uchwalenia regulaminu jej funkcjonowania, w przeciwieństwie do statutu gminy. Do uchwalania swego regulaminu rady gmin zwykle wykorzystują art. 18 ust. 1, zaliczający do właściwości rady wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Zawarta w takim akcie regulacja nie dotyczy problemów natury ustrojowej zastrzeżonych do unormowań statutowych, lecz kwestii bardziej szczegółowych, związanych z organizowaniem pracy i obsługą organów gminy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi: "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". Oznacza to, że Sąd może zbadać zaskarżony akt administracyjny, czynność lub bezczynność organu administracyjnego i uwzględnić skargę z innych przyczyn, niż wskazane przez stronę skarżącą. Jednakże jak wynika z treści cytowanego przepisu, zasadą jest orzekanie "w granicach danej sprawy". Oznacza to, że Sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę (por. Bogusław Dauter i inni: "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz", Zakamycze 2005). W uchwale NSA z 3 lutego 1997 r., OPS 12/96 (ONSA 1997, nr 3, poz. 104), która zapadła pod rządami obowiązywania ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym ( Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), wskazano, że: "W postępowaniu sądowoadministracyjnym wprawdzie obowiązuje zasada niezwiązania sądu granicami skargi (art. 51), jednakże nie oznacza ona, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot." W niniejszej sprawie Wojewoda zaskarżył uchwałę nr [...] podjętą [...] w sprawie zmiany uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] w sprawie zatwierdzenia tekstu jednolitego Regulaminu Rady Miejskiej w S.. Z kolei uchwała Nr [...] została podjęta w związku z uchwałą Rady Miejskiej w S. z [...] Nr [...]– Statut Miasta S.. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że orzekanie w sprawie uchwały Nr [...] i Nr [...], stanowiłoby przekroczenie granic sprawy administracyjnej, które wyznacza uchwała nr [...] podjęta [...], będąca przedmiotem zaskarżenia. Wobec tego, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalono.