III SA/Gl 834/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo, Sędziowie Sędzia NSA Krzysztof Wujek (spr.), asesor WSA Piotr Pyszny, Protokolant Katarzyna Czabaj, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2021 r. sprawy ze skargi L. N. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w S. z dnia [...] r., nr [...]. Decyzją z [...] r. o numerze [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w S. umorzył postępowanie w sprawie rozpatrzenie wniosku L.N. z 8 kwietnia 2020 r. o zwolnienie z opłacenia należności z tytułu składek od marca do maja 2020 r. Jako podstawę prawną swej decyzji organ wskazał art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 31zo ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374, dalej w skrócie jako "ustawa covidowa"). W jej uzasadnieniu natomiast stwierdził, że warunkiem zwolnienia z opłacenia składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, należne za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., było przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r. Jednocześnie organ stwierdził, że w przypadku płatnika L.N. ustalono bezprzedmiotowość postępowania z powodu opłacenia należnych składek za okres od kwietnia do maja 2020 r. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy L.N. oświadczył, że nie miał wpływu na terminowość złożenia dokumentów rozliczeniowych DRA, a opóźnienie w ich złożeniu wynikło z błędu programowego i braku możliwości wydruku potwierdzeń ich wysyłki. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Prezes ZUS uchylił decyzję z [...] r., znak [...], w części dotyczącej kwietnia i maja 2020 r. oraz orzekł o odmowie przyznania skarżącemu zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek należnych za okres od kwietnia do maja 2020 r. Wskazał, że nie stwierdzono w toku ponownego rozstrzygania sprawy bezprzedmiotowości postępowania, że zachodzi konieczność orzeczenia co do istoty sprawy przez wydanie decyzji o prawie bądź odmowie prawa zwolnienia. Ustalono natomiast, że dokumenty rozliczeniowe za okres do kwietnia do maja 2020 r. wnioskodawca złożył 4 sierpnia 2020 r., a zatem nie spełnił warunku z art. 31zq ustawy covidowej, bo nie przekazał stosownych dokumentów do 30 czerwca 2020 r. W skardze na tę decyzję L.N. zarzucił organowi naruszenie: - art. 57 § 1 pkt 3 k.p.a. przez pozbawienie go udziału w postępowaniu, co uniemożliwiło wyjaśnienie istotnych dla sprawy okoliczności, - art. 105 k.p.a. przez umorzenie postępowania wskutek przyjęcia, że nie posiadał przymiotu strony w tym postępowaniu, - art. 7, art. 75 § 1, art. 77, art. 78 § 1, art. 80 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. przez niewyjaśnienie okoliczności faktycznych istotnych dla wyniku sprawy i dowolną ocenę materiału dowodowego. W uzasadnieniu swej skargi podniósł, że nie wezwano go wyjaśnienia, co było przyczyną niezłożenia dokumentów w terminie. Organ odwoławczy nie uchylił decyzji i nie przekazał sprawy do ponownego rozpoznania, choć miał taką możliwość zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., a zachodziła konieczność wyjaśnienia istotnych okoliczności faktycznych. Organ odwoławczy nie rozpoznał sprawy po raz drugi, a jedynie ograniczył się do zweryfikowania decyzji wydanej w pierwszej instancji. Na podstawie tak postawionych zarzutów skarżący wniósł o "wznowienie decyzji", ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji pierwszoinstancyjnej, jak również o zasądzenie kosztów postępowania łącznie z kosztami zastępstwa procesowego. Organ wniósł o oddalenie skargi podkreślając, że zwolnienie z obowiązku opłacenia składek za miesiące do marca do maja 2020 r. uwarunkowane było złożeniem deklaracji rozliczeniowych w terminie do 30 czerwca 2020 r. Skarżący warunku tego nie spełnił, a nie był zwolniony z obowiązku złożenia deklaracji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zajął w tej sprawie następujące stanowisko. Skarga podlega uwzględnieniu, aczkolwiek z innych przyczyn niż wskazane przez skarżącego. Otóż, decyzją z [...] r. umorzono postępowanie w przedmiocie zwolnienia z obowiązku opłacenia składek za trzy miesiące – od marca do maja 2020 r. Taki zakres ma sentencja decyzji i to z niej wynika przedmiot rozstrzygnięcia. W części decyzji nazywanej "uzasadnieniem", organ ma wskazać motywy rozstrzygnięcia zawartego w sentencji. Z kolei z uzasadnienia decyzji wynika, że umorzenie dotyczy składek za dwa miesiące kwiecień i maj 2020 r., ponieważ za te dwa miesiące składki zostały opłacone. Brak przy tym uzasadnienia, dlaczego umorzono postępowanie również w odniesieniu do składek za marzec 2020 r. Decyzją z [...] r. Prezes ZUS uchylił decyzję z [...] r. w części dotyczącej składek za kwiecień i maj i orzekł o odmowie prawa do zwolnienia z opłacenia składek za te dwa miesiące. Nie ma zatem rozstrzygnięcia ponownego co do składek za marzec 2020 r., co do których postępowanie również zostało umorzone, na co wskazuje sentencja decyzji z [...]. W tym zakresie wniosek skarżącego o ponowne rozpatrzenie wniosku z 8 kwietnia 2020 r. o zwolnienie z opłacenia składek za miesiące od marca do maja 2020 r. nie doczekał się rozstrzygnięcia. W tym stanie faktycznym zaskarżona decyzja Prezesa ZUS z [...] została wydana z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Brak w niej rozstrzygnięcia co do zwolnienia z opłacenia składek za marzec 2020 r. W tym zakresie rozstrzygnięcie "pierwszoinstancyjne" ani nie zostało uchylone, ani utrzymane w mocy, ani w żaden inny sposób organ nie odniósł się do niego. Z kolei decyzja organu z [...] została wydana z naruszeniem art. 104 § 1 i § 2 oraz art. 107 § 1 pkt 5 i 6 k.p.a. Istnieje rozbieżność między zakresem rozstrzygnięcia wskazanym w jej sentencji oraz w uzasadnieniu. Uzasadnienie nie odnosi się do całego rozstrzygnięcia wskazanego w sentencji i nie wyjaśnia go w pełnym zakresie. W tej sytuacji Sąd uchylił obie te decyzje na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. w Dz.U. z 2019 r., poz. 2325) jako podjęte z naruszeniem przepisów o postępowaniu, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Rozstrzygając sprawę ponownie organ usunie wskazane tu mankamenty i wyda decyzję, której rozstrzygnięcie zostanie uzasadnione w pełnym zakresie wynikającym z jej sentencji. Organ zwróci też uwagę na przepis art. 15zzzzzn2 ustawy covidowej, który pozwala stronie, która w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 uchybiła przewidzianym przepisami prawa administracyjnego terminom, od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej, terminom do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki na złożenie wniosku o przywrócenie tych terminów. Oczywiście Sąd nie zarzuca organowi naruszenia tego przepisu, gdyż wszedł on w życie już po wydaniu zaskarżonej decyzji (16 grudnia 2020 r), nie mniej jednak obejmuje on zdarzenia, które miały miejsce: w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19. Stan epidemii został zaś ogłoszony od 20 marca 2020 r. na mocy rozporządzenia Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 491), i, jak dotychczas nie został odwołany (porównaj w tym zakresie wyrok WSA w Bydgoszczy z 24 sierpnia 2021 r. w sprawie o sygn. akt I SA/Bd 406/21). Zastosowanie tego przepisu przy ponownym rozpatrzeniu sprawy jest zatem możliwe i celowe. Trzeba też mieć na uwadze fakt, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte wnioskiem skarżącego z 8 kwietnia 2020 r. Do wniosku nie zostały załączone wymagane dla sprawy dokumenty, co powinno skutkować pouczeniem skarżącego i wezwaniem go do uzupełnienia wniosku stosownie do art. 9 k.p.a. Organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Zgodnie bowiem z art. 31zt ustawy covidowej obsługa przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych zwolnienia z obowiązku opłacania składek, o których mowa w art. 31zo, realizowana jest w trybie umorzenia składek, czyli, zgodnie z art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, w drodze decyzji z zastosowaniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Pomimo to, organ nie tylko nie udzielił skarżącemu stosownych pouczeń i nie wezwał go do złożenia wymaganej dokumentacji, ale wydał [...] decyzję, którą umorzył postępowanie co do składek za kwiecień i maj ze wskazaniem, że zostały opłacone. Nie wiadomo przy tym, dlaczego umorzył postępowanie co do składek za marzec. Dopiero rozpoznając sprawę ponownie, decyzją z [...], organ zwrócił uwagę na brak dokumentów, które powinny być złożone w terminie do 30 czerwca. W tej sytuacji Sąd nie widzi przeszkód do zastosowania w sprawie art. 15zzzzzn2 ustawy covidowej i do wezwania skarżącego do złożenia wniosku o przywrócenie terminu. Trzeba przy tym mieć na uwadze, z jakich przyczyn i w jakich okolicznościach doszło do wprowadzenia w życie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19. Kolejnej fali pandemii towarzyszyły restrykcje, ograniczenia i zakazy w prowadzeniu działalności gospodarczej. Przedsiębiorcom, którzy popadli w trudności nie z własnej winy Państwo zobowiązało się pomóc, między innymi przez zwolnienie z obowiązku opłacania składek na ubezpieczenia. Jeśli intencje te mają być traktowanie poważnie, to ich realizacja nie może polegać na zwykłym formalizmie i odmawianiu wnioskom płatników bez zachowania podstawowych standardów demokratycznego państwa prawnego, takich jak wynikająca z powołanego tu przepisu art. 9 k.p.a. zasada informowania stron, ale też i z art. 7 i art. 7a kodeksu - zasada prawdy obiektywnej i zasada uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Zasady te należy uwzględnić z tym większą mocą, że stan prawny w tym okresie był skomplikowany i zmieniał się wielokrotnie, nie był łatwy do opanowania przez drobnych przedsiębiorców, pozbawionych profesjonalnej obsługi prawnej. Wracając zatem do wniosku o przywrócenie terminu do złożenia dokumentów rozliczeniowych, we wniosku tym skarżący powinien wykazać, że niezłożenie dokumentów w terminie do 30 czerwca nastąpiło bez jego winy. Mając to wszystko na uwadze Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.