III SA/Gl 851/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik (spr.), Sędzia WSA Adam Nita, Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Wita-Łyskawa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2018 r. sprawy ze skargi "A" Sp.j. z siedzibą w R. na akt Zarządu Województwa Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy na podstawie ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich oddala skargę. Zaskarżonym aktem tj. pismem z [...] r. Zarząd Województwa Śląskiego poinformował "A" Sp. j. (dalej: wnioskodawca, skarżący) z siedzibą w R. o odmowie przyznania pomocy dla operacji pn: "Modernizacja kotłowni w budynku usługowym w miejscowości S.- montaż pomp ciepła wraz z niezbędnym wyposażeniem" dla małych projektów w ramach działania 413 Wdrażanie lokalnych strategii rozwoju, objętego PROW na lata 2007-2013. Powyższy akt został wydany w następującym stanie faktycznym. Skarżący złożył do tut. Zarządu Województwa Śląskiego, za pośrednictwem Lokalnej Grupy Działania Fundacja "B", wniosek o przyznanie pomocy na realizację operacji pn."Modernizacja kotłowni w budynku usługowym w miejscowości S. - montaż pomp ciepła wraz z niezbędnym wyposażeniem" (dalej zwanej "operacją"). W wyniku dokonywanej oceny wniosku, stwierdzono, że objęta wnioskiem operacja będzie realizowana w obiekcie, który nie służył prowadzeniu bieżącej działalności przez Skarżącą, a ponadto obiekt jest w trakcie remontu. Zgodnie z wnioskiem Skarżącej, operacja miała być realizowana w zakresie: wykorzystanie energii pochodzącej ze źródeł odnawialnych w celu poprawienia warunków prowadzenia działalności kulturalnej lub gospodarczej, w tym polegającej na wynajmie pokoi w gospodarstwie rolnym, z wyłączeniem działalności rolniczej, tj. wskazanym w załączniku Nr 1 pkt 7 do Rozporządzenia z dnia 8 lipca 2008r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania wypłaty pomocy finansowej w ramach działania "Wdrażanie lokalnych strategii rozwoju" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013 (t.j.Dz.U.2015r., poz.1232; dalej rozp. MRiRW). Działając w oparciu o zapisy art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007r. ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich ((t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 173; dalej: ustawa) oraz rozp. MRiRW, w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007- 2013, pismem z dnia [...] r. poinformowano Skarżącą o odmowie przyznania pomocy na realizacje operacji informując, że pomoc może być przyznana "w celu poprawienia warunków prowadzonej działalności, w którym to zakresie pomoc może być przyznana na poprawienie warunków bieżącej działalności w miejscu jej prowadzenia. Zakres ten nie obejmuje natomiast adaptacji czy dostosowania pomieszczeń w celu rozszerzenia działalności w innej lokalizacji(...). " W odpowiedzi na powyższe Skarżąca wezwała do usunięcia naruszenia prawa; w odpowiedzi pismem z [...] r., poinformowano, że wezwanie zostało rozpatrzone negatywnie. Pismem z [...] r., doręczonym organowi w dniu [...] r. Skarżąca przedstawiła dodatkowe wyjaśnienia, a [...] r. wpłynęła do organu skarga z [...] r. Postanowieniem z dnia 15 czerwca 2015r. WSA w Gliwicach odrzucił Skargę. W wyniku złożenia przez Skarżącą skargi kasacyjnej WSA w Gliwicach, w ramach autokontroli uchylił ww. postanowienie oraz uchylił zaskarżony akt z dnia [...] r.( wyrok z 18 grudnia 2015 r. o sygn. akt. III SA Gl 931/15) akcentując niewskazanie przez organ w sposób wyczerpujący powodów negatywnej oceny wniosku i odmowy przyznania pomocy. W wyniku ponownej analizy wniosku pismem z [...] r. organ odmówił przyznania pomocy obszernie uzasadniając swoją decyzję. Skarżąca wezwała do usunięcia naruszenia prawa pismem z [...] r., a następnie [...] r. złożyła skargę, która została oddalona przez WSA w Gliwicach 7 marca 2017r.( wyrok o sygn. akt. IV SA/GI 776/16). W wyniku skargi kasacyjnej w dniu 12 grudnia 2017r. NSA wyrokiem o sygn. akt. II GSK 2683/17 uchylił wyrok WSA w Gliwicach oraz zaskarżoną informację z dnia [...] r. W uzasadnieniu NSA, że wyrok Sądu I instancji narusza prawo bo akceptuje błędną wykładnię pojęcia działalności gospodarczej z pkt 7 załącznika nr 1 do rozporządzenia z 8 lipca 2008 r., a konsekwencją tego błędu było naruszenie procedury, polegające na zaniechaniu wzywania spółki do złożenia wyjaśnień co do danych zawartych w jej wniosku o pomoc. Zatem odmowa przyznania pomocy bez wyjaśnienia wątpliwości wniosku musi być uznana za niezgodną z prawem. Wyrok doręczony organowi został [...] r., a zwrot akt nastąpił w dniu [...] r. Zaskarżonym obecnie pismem z [...] r. poinformowano Skarżącą o odmowie przyznania pomocy. W uzasadnieniu wskazano, że w związku z otrzymanym wyrokiem NSA w Warszawie z dnia 12 grudnia 2017 r. (sygn. II GSK 2683/17) uchylającym wyrok WSA w Gliwicach z dnia 7 marca 2017 r. i informację Zarządu Województwa o odmowie przyznania pomocy na realizację operacji w ramach działania 413 PROW na lata 2007 - 2013, dokonano ponownej analizy sprawy. W jej wyniku ustalono, że zgodnie z obowiązującym na chwilę obecną stanem prawnym dla działania "Wdrażanie lokalnych strategii rozwoju" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013 Samorząd Województwa nie może wezwać Wnioskodawcy, zgodnie z zapisami rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 lipca 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania wypłaty pomocy finansowej w ramach działania "Wdrażanie lokalnych strategii rozwoju" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013 (t.j.Dz.U.2015r., poz.1232; dalej rozp. MRiRW), do wyjaśnień z uwagi na zapis § 11 ust 5 w zw. z § 34 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 3 rozp. MRiRW. Zgodnie bowiem z § 3 ust. 1 pkt 3 rozp. MRiRW - pomoc na małe projekty jest przyznawana, jeżeli mały projekt, oprócz warunków określonych w art. 12 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007- 2013, będzie realizowany w nie więcej niż dwóch etapach, jego zakończenie i złożenie wniosku o płatność ostateczną będącą refundacją kosztów kwalifikowalnych wypłacaną po zrealizowaniu całego małego projektu nastąpi w terminie 2 lat od dnia zawarcia umowy, na podstawie której jest przyznawana pomoc na małe projekty, lecz nie później niż do dnia 31 marca 2015 r., przy czym płatność ostateczna będzie obejmować nie mniej niż 25% łącznej planowanej kwoty pomocy. Nadto zgodnie z § 34 pkt 7 rozp. MRiRW pomoc jest przyznawana: a) jeżeli zakończenie realizacji operacji i złożenie wniosku o płatność ostateczną będącą refundacją kosztów kwalifikowalnych wypłacaną po zrealizowaniu całej operacji nastąpi nie później niż do dnia 31 marca 2015 r. Konkludując podkreślono, że w tej sprawie wyrok NSA zapadł w grudniu 2017 r. Zatem wnioskowanej pomocy należało odmówić z uwagi na brak możliwości zrealizowania przez Wnioskodawcę takiej operacji zgodnie z przepisami, w tym brak możliwości złożenia wniosku o płatność w wymaganym terminie tj. w terminie do 31 marca 2015 roku. Jednocześnie ww. okoliczności stanowiące przesłanki przyznania pomocy wypełniają normę § 11 ust. 5 rozporządzenia, gdyż są one oczywiste i dają się ustalić bez głębszej analizy okoliczności sprawy, co uzasadnia odstąpienie od wezwania strony do uzupełnienia braków pisma. Kwestionując powyższe Spółka złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucając organowi naruszenie przepisów art. 190 p.p.s.a polegające na niezastosowanie wykładni dokonanej przez NSA w wyroku z dnia 12 grudnia 2017r oraz prowadzenie postępowania w sposób przewlekły, co doprowadziło do rozpoznania wniosku po dniu 31 marca 2015r. z przyczyn nieleżących po stronie Skarżącego. Zarząd Województwa Śląskiego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej o oddalenie w całości i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Podkreślił, że wbrew twierdzeniom Skarżącego nie można się zgodzić z tezą, że wskazany w ww. rozporządzeniu termin jest terminem instrukcyjnym. Terminy instrukcyjne, co do zasady, adresowane są do organów procesowych (sądów),a ich podstawowym celem jest realizacja zasady szybkości postępowania. Przykładem takiego terminu jest termin do sporządzenia przez sąd uzasadnienia wyroku. Przekroczenie terminu nie powoduje negatywnych skutków np. procesowych. Z analizy zapisów ustawy i rozporządzenia z 2008r. jak również Rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) wynika, że ustalone terminy stanowią warunki przyznania pomocy oraz mają wpływ na kwalifikowalność wydatków. Z motywu 61 i art. 71 ust. 2 rozporządzenia nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) wynika, że zgodnie z zasadą pomocniczości reguły kwalifikowalności wydatków są co do zasady ustalane na poziomie krajowym i że wydatki kwalifikują się do wsparcia wyłącznie wtedy, gdy dotyczą operacji wybranych zgodnie z kryteriami wyboru określonymi przez właściwy organ. W tym kontekście do władz krajowych należy podjęcie działań w poszanowaniu wytycznych i ograniczeń określonych upoważnieniem, które rozporządzenie nr 1698/2005 przyznaje im z jednej strony przy określaniu kryteriów wyboru w odniesieniu do danych wydatków, a z drugiej strony przy stosowaniu tych kryteriów. Zgodnie z powyższym, w oparciu o delegację ustawową Minister właściwy do spraw rozwoju wsi określa, w drodze rozporządzenia: 1) szczegółowe warunki i tryb przyznawania, wypłaty lub zwracania pomocy w ramach poszczególnych działań objętych programem, a także przestrzenny zasięg wdrażania tych działań, w szczególności: tryb składania wniosków o przyznanie pomocy, szczegółowe wymagania, jakim powinny odpowiadać wnioski o przyznanie pomocy - mając na względzie zapewnienie prawidłowej realizacji programu oraz specyfikę poszczególnych działań. Mając na uwadze powyższe organ stwierdził, że wskazany w rozporządzeniu z 2008r. termin stanowił warunek przyznania pomocy, na co wprost wskazuje zapis § 3 ust 1 oraz § 34. Tym samym brak jest podstaw prawnych do uznania, że ww. termin 31 marca 2015r. jest terminem instrukcyjnym. Zdaniem Organu brak jest także podstaw prawnych do wskazania, że zdaniem NSA upływ wskazanego terminu nie stanowi przeszkody do dokonania wezwania do złożenia wyjaśnień. Co do zasady wykładnia prawa dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny nie może wykraczać poza zakres kognicji i orzekania, wyznaczony zasadą związania granicami skargi kasacyjnej (J.P. Tarno, Prawo..., 2004, s. 267). Ocena prawna o charakterze wiążącym musi dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie, musi ponadto pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana. Natomiast wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. Z orzeczenia NSA z dnia 12.12 2017r. wynikało, że organ powinien był wezwać wnioskodawcę (Skarżącego) w oparciu o § 11 ust. 2 i 3 rozporządzenia z 8 lipca 2008r. do usunięcia nieprawidłowości wniosku. Jednocześnie NSA dokonał wykładni wiążącej § 11 ust 5 ww. rozporządzenia z 2008r., wskazując, że "niebudzące wątpliwości przesłanki mają być oczywiste, dające się ustalić bez głębszej analizy okoliczności sprawy." Zgodnie z granicami skargi kasacyjnej NSA ocenił, czy okoliczności, o których mowa w § 11 ust 5 wystąpią w sytuacji odmowy przyznania pomocy m.in. w oparciu o niespełnienie kryterium wskazanego w pkt 7 załącznika 1 do rozporządzenia. Konstatacją rozważań NSA było stwierdzenie, że w razie złożenia wniosku o dofinansowanie, który nie zawiera danych wskazujących na spełnienie przesłanek przyznania pomocy, o których mowa w pkt 7 Załącznika nr 1, organ zobowiązany był do wezwania Wnioskodawcy do złożenia wyjaśnień w tym zakresie. Odmowa przyznania pomocy bez wcześniejszego wezwania do wyjaśnienia wątpliwości uznana została za niezgodną z prawem. Z powyższego uzasadnienia wynikał sposób interpretacji § 11 ust 5 rozporządzenia, dającego podstawę do odstąpienia od wezwania do złożenia wyjaśnień. Organ wydał rozstrzygnięcie z dnia [...] r., w oparciu o wyrok WSA z dnia 18 grudnia 2015r. uchylający informację w sprawie odmowy przyznania dofinansowania z dnia [...] r,, mając na uwadze, że WSA wskazał na słuszność jedynego zarzutu tj. braku w uzasadnieniu odmowy przyznania pomocy obszernego uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia. Organ, ponownie oceniając sprawę uzasadnił swoje stanowisko zgodnie z wyrokiem WSA. W toku rozpatrywania sprawy przez Sądy kolejnych instancji upłynął termin 31 marca 2015r., wskazany w rozporządzeniu, stanowiący warunek przyznania pomocy. Ocena spełnia tego warunku nie był jednak przedmiotem skargi kasacyjnej, stąd NSA nie orzekał w tym zakresie. Nadto nie zgodzono się z twierdzeniem, że skarżący z "przyczyn niezależnych od siebie" nie może otrzymać wnioskowanej pomocy. Przyznanie pomocy może być dokonane tylko po spełnieniu ściśle określonych warunków. Skarżący składając wniosek o przyznanie tej pomocy nie spełniał tych warunków. Wyrok NSA wskazał jedynie, że organ powinien był wezwać Skarżącego do uzupełnień danych we wniosku, co nie zmienia faktu, że złożony do oceny wniosek o przyznanie pomocy nie był prawidłowy. W związku z powyższym analogicznie można wywieść, że gdyby wniosek został złożony w sposób prawidłowy nie istniałaby koniczność jego uzupełniania i ponownej oceny. Niepoprawne złożenie wniosku jest przesłanką występującą po stronie Wnioskodawcy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017r., poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Tylko zatem stwierdzenie, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa materialnego, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonego aktu (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a, b, c ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 – zwany dalej p.p.s.a.). Natomiast przeprowadzone w określonych na wstępie ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem nie można organowi zarzucić naruszenia przepisów prawa. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie czy wobec stanowiska wyrażonego przez NSA w wyroku z 12 grudnia 2017 r. o obowiązku wezwania Skarżącej do złożenia wyjaśnień co do danych zawartych w jej wniosku o pomoc, które to stanowisko wiąże na mocy art. 153 p.p.s.a. (a nie jak błędnie wskazano w skardze art. 190 p.p.s.a.) koniecznym czy też niemożliwym jest dalsze procedowanie w zakresie wniosku Skarżącej z uwagi na upływ terminu 31 marca 2015 r., stanowiącego granicę z § 3 ust. 1 pkt 3 i § 34 pkt 7 rozporządzenia. Zauważyć należy, że art. 153 p.p.s.a. reguluje związanie oceną prawną stanowiąc, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Wykładnia prawa obejmuje zaś zarówno prawo materialne, jak i prawo procesowe. Nie odnosi się ona natomiast do ocen dotyczących stanu faktycznego. Natomiast w aktualnie rozpoznawanej sprawie stan faktyczny jest całkowicie odmienny niż na pierwotnym etapie orzekania przez sądy administracyjne. Zgodnie bowiem z § 3 ust. 1 pkt 3 rozp. MRiRW - pomoc na małe projekty jest przyznawana, jeżeli mały projekt, oprócz warunków określonych w art. 12 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007- 2013, będzie realizowany w nie więcej niż dwóch etapach, jego zakończenie i złożenie wniosku o płatność ostateczną będącą refundacją kosztów kwalifikowalnych wypłacaną po zrealizowaniu całego małego projektu nastąpi w terminie 2 lat od dnia zawarcia umowy, na podstawie której jest przyznawana pomoc na małe projekty, lecz nie później niż do dnia 31 marca 2015 r., przy czym płatność ostateczna będzie obejmować nie mniej niż 25% łącznej planowanej kwoty pomocy. Poza tym zgodnie z § 34 pkt 7 lit. a) tego rozporządzenia pomoc jest przyznawana jeżeli zakończenie realizacji operacji i złożenie wniosku o płatność ostateczną będącą refundacją kosztów kwalifikowalnych wypłacaną po zrealizowaniu całej operacji nastąpi nie później niż do dnia 31 marca 2015 r. Natomiast wyrok NSA zapadł w grudniu 2017 r. czyli już po upływie w/w granicznego terminu do udzielenia wnioskowanej pomocy. Wobec zatem powyższych regulacji określających jednoznacznie kryteria przyznawania pomocy należało stwierdzić, że organ w sposób prawidłowy wydał zaskarżony akt, mając na uwadze zarówno rozstrzygnięcie NSA z dnia 12 grudnia 2017r. jak i obowiązujące normy prawne. Wzywanie Skarżącej do uzupełnienia wniosku było całkowicie bezprzedmiotowe wobec upływu prawnie określonego terminu wskazanego w ww. rozporządzeniu, a kwestia ta nie była przedmiotem rozważań żadnego z sądów orzekających w niniejszej sprawie na żadnym etapie. Mając na uwadze powyższe Sąd na zasadzie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.