III SA/Gl 862/05

Dnia 3 października 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia WSA Małgorzata Walentek Asesor WSA Krzysztof Targoński (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Olender po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2005 roku sprawy ze skargi S. P. na uchwałę Rady Miejskiej w M. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego: oddala skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 14 czerwca 2004 r., sygn. akt III SA/GL 245/04, po rozpoznaniu skargi S. P. na uchwałę Rady Miejskiej w M. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego – uchylił zaskarżoną uchwałę. W uzasadnieniu wyroku Sąd wyjaśnił, że S. P. jako wspólnik Spółki jawnej "A" w M., prowadzącej działalność w lokalu stanowiącym własność gminy naruszył zakaz określony w art. 24 f ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). W ocenie Sądu Rada powinna była rozważyć sytuację faktyczną i prawną radnego na podstawie art. 9 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz zmianie niektórych ustaw ( Dz. U. Nr 214, poz. 1806), a tym samym wskazanie przez organ gminy jako podstawy prawnej zaskarżonej uchwały przepisów art. 24 f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 190 ust. 6 Ordynacji wyborczej, który wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2003 r., w czasie sprawowania mandatu radnego przez S.P., było chybione. Z uwagi na powyższe Sąd na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił uchwałę. Pełnomocnik Rady Miejskiej M. radca pr. A. B. wniósł skargę kasacyjną od wskazanego wyroku, zaskarżając go w całości zarzucając: 1/ naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 101 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269) przez przyjęcie, że zaskarżona uchwała Rady Miejskiej M. z dnia [...] r. w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego jest niezgodna z prawem z powodu powołania niewłaściwej podstawy prawnej pomimo, że w obowiązującym stanie prawnym w dniu jej podjęcia była podstawa prawna do wydania takiej uchwały oraz 2/ naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na uchyleniu zaskarżonej uchwały na podstawie powołanego przepisu podczas gdy ten przepis ani też żaden inny nie pozwalał na takie rozstrzygnięcie sądowe. W związku z powyższym pełnomocnik wniósł o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Gminy M., wyrokiem z dnia 31 maja 2005 r., sygn. akt OSK 1492/04 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania oraz orzekł o kosztach postępowania sądowego. W uzasadnieniu tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności odniósł się do zarzutu naruszenia przepisu art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uznając go za w pełni zasadny. W myśl powołanego przepisu sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Ani przytoczy przepis powołany jako postawa prawna zaskarżonego wyroku ani przepisy szczególne ustaw samorządowych nie przewidują uchylenia uchwały jako formy wyroku. W tej sytuacji zarzut naruszenia wskazanego przepisu jest w pełni zasadny, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że wyrok stwierdzający nieważność uchwały ma charakter deklaratoryjny i wywiera skutki ex tun. Takich skutków nie wywiera zastosowana i nie mająca oparcia ustawowego forma wyroku w postaci uchylenia uchwały. Z rozważanym zarzutem bezpośrednio wiąże się podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego ( ustrojowego prawa samorządowego). W doktrynie podnosi się, że regulacja zawarta w przepisie art. 147 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest zupełna i należy ją uzupełnić bardziej szczegółowymi rozwiązaniami dotyczącymi form i treści wyroków sądu administracyjnego uwzględniających skargi na uchwały, zawartymi w ustawie o samorządzie gminnym ( m.in. art. 91 ust. 1 i 4), ustawie o samorządzie powiatowym ( m.in. art. 79 ust. 1) i o samorządzie województwa ( m.in. art. 82 ust. 1 i 5). Taka konstatacja prowadzić musi do uznania, że przesłanki nieważności aktów organów gmin, powiatów i województw nie pokrywają się z przesłankami nieważności decyzji i postanowień ( art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego) i tylko "istotne naruszenie prawa" aktem ( uchwałą, zarządzeniem) organu samorządu terytorialnego, w tym przypadku gminy, oznacza nieważność tego aktu. Uwzględnienie skargi wniesionej w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym musi być poprzedzone ustaleniami w tej mierze i oceną "istotności" naruszenia prawa. W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien rozważyć, czy – w okolicznościach danej sprawy – naruszenie prawa miało charakter istotny i skutkowało stwierdzeniem nieważności uchwały czy też należało, uwzględniając skargę, stwierdzić że została ona wydana z naruszeniem prawa, które nie pozbawia jej mocy obowiązującej ( taka forma rozstrzygnięcia nie wynika wprost z przepisu art. 147 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ale z przepisu art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminny.). W tych okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną i na podstawie art. 185 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po ponownym rozpoznaniu sprawy zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Na wstępie wyjaśnić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach ponownie rozpoznając sprawę ze skargi S. P. na uchwałę Rady Miejskiej w M. z dnia [...] r., nr [...] przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego, mocą art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 31 maja 2005 r., sygn. akt OSK 1492/04. Naczelny Sąd Administracyjny w wyżej powołanym wyroku wskazał, iż uwzględnienie skargi wniesionej w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym musi być poprzedzone ustaleniami w tej mierze i oceną "istotności" naruszenia prawa. W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien rozważyć, czy – w okolicznościach danej sprawy – naruszenie prawa miało charakter istotny i skutkowało stwierdzeniem nieważności uchwały czy też należało, uwzględniając skargę, stwierdzić że została ona wydana z naruszeniem prawa, które nie pozbawia jej mocy obowiązującej. Przypomnieć zatem przyjdzie, że w zaskarżonej uchwale jako podstawę prawną stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego S. P. wskazano art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 24 f ust. 1 i 1a w związku z art. 98a ustawy z dnia 8 marca o samorządzie gminnym ( tekst. jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 190 ust. 1 pkt 2a, 4 i 6 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw ( Dz. U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1547). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w uchylonym wyroku z dnia 14 czerwca 2004 r. wyraził pogląd, że Rada Miejska w M. powinna rozważyć sytuację faktyczną i prawną radnego na podstawie art. 9 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz zmianie niektórych ustaw ( Dz. U. Nr 214, poz. 1806), a tym samym wskazanie przez organ gminy jako podstawy prawnej zaskarżonej uchwały przepisów art. 24 f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 190 ust. 6 Ordynacji wyborczej, który wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2003 r., w czasie sprawowania mandatu radnego przez S. P., było chybione. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł, że uwzględnienie skargi wniesionej w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym musi być poprzedzone ustaleniami w tej mierze i oceną "istotności" naruszenia prawa. W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien rozważyć, czy – w okolicznościach danej sprawy – naruszenie prawa miało charakter istotny i skutkowało stwierdzeniem nieważności uchwały czy też należało, uwzględniając skargę, stwierdzić że została ona wydana z naruszeniem prawa, które nie pozbawia jej mocy obowiązującej. Do rozważenia pozostaje zatem, czy brak powołania w zaskarżonej uchwale art. 9 stawy z dnia ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz zmianie niektórych ustaw stanowi naruszenie prawa i jaka jest "istotność" tego naruszenia z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy. Zgodnie z art. 9 ust. 1 ostatnio powołanej ustawy "jeżeli do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy radny jednostki samorządu terytorialnego wybrany w wyborach przeprowadzonych dnia 27 października 2002 r. nie zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia jednostki samorządu terytorialnego, w której został wybrany, albo wójt (burmistrz, prezydent miasta), członek zarządu powiatu lub członek zarządu województwa wybrany po dniu 27 października 2002 r. nie zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej, nie zrzekł się funkcji albo nie zbył akcji lub udziałów, o których mowa w art. 4 ustawy, o której mowa w art. 3, obowiązany jest wykonać te obowiązki w terminie 3 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy". Natomiast z ust. 2 wynika, że "w przypadku niewypełnienia obowiązku przez osobę, o której mowa w ust. 1, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego stwierdza wygaśnięcie mandatu radnego lub wójta (burmistrza, prezydenta miasta) albo odwołuje członka zarządu najpóźniej po upływie miesiąca od dnia upływu terminu, o którym mowa w ust. 1". Przytoczony przepis ma charakter przepisu stwarzającego dla radnych wybranych w wyborach samorządowych z 27 października 2002 r. pewien przywilej w postaci dłuższego terminu, w jakim mogą podjąć decyzję czy rezygnują z mandatu czy też zaprzestają prowadzenia działalności gospodarczej wymienionej w art. 24 f ust. 1 i 1a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Przepis ten bowiem stwarzał im możliwość podjęcia decyzji w tym zakresie w terminie 3 miesięcy od dnia wejście w życie ustawy, to jest w terminie do 1 kwietnia 2003 r., podczas gdy z art. 190 ust. 5 ustawy z 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw ( Dz. U. Nr 95, poz. 95 ze zm.) wynika, że termin taki wynosi 3 miesiące od dnia złożenia ślubowania. Nie można temu przepisowi, jako przepisowi o charakterze przejściowym i incydentalnym, przyznawać szerszego znaczenia, w szczególności zaś znaczenia samodzielnej podstawy prawnej do orzekania przez właściwą radę, o konsekwencjach nie zaprzestania działalności wymienionej w art. 24 f ust. 1 i 1a ustawy o samorządzie gminnym( por. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 maja 2005 r., sygn. akt OSK 1609/04 – nie publikowany). Zastosowanie musi mieć zatem w sprawie art. 190 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw ( tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1547). Ustęp 6 tego artykułu w związku z art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym ... musi być odczytywany w ten sposób, że jeżeli radny w terminie 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania, a w odniesieniu do radnych wybranych w wyborach 27 października 2002 r. , w terminie 3 miesięcy od dnia wejścia w życie wspomnianej nowelizacji ustawy o samorządzie gminnym, nie zrezygnuje z prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego, albo nie zrzeknie się mandatu, rada w drodze uchwały stwierdza wygaśnięcie tego mandatu. Odnosząc powyższe rozważania do rozpatrywanej sprawy przyjdzie stwierdzić, że brak powołania w zaskarżonej uchwale art. 9 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych ustaw nie stanowi podstawy do uznania, że została ona wydana z naruszeniem prawa dającego podstawę do stwierdzenia jej nieważności. Nie można jej także z tego powodu zarzucić, że w sposób "nieistotny" narusza prawo, co mogłoby stanowić podstawę do uwzględnienia skargi, lecz nie pozbawiałoby zaskarżonej uchwały mocy obowiązującej. Co zaś się tyczy ustalonego w sprawie stanu faktycznego, to bezsprzecznie potwierdza on, że radny S. P. naruszył zakaz wynikający z art. 24 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym - "radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności". Skarżący jako wspólnik Spółki jawnej "A" w M. - po dniu [...]2003 r. - prowadził działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia stanowiącego własność Gminy M.. Natomiast argumentacja podniesiona w skardze, iż to Spółka, a nie skarżący prowadzi działalność gospodarczą nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd w pełni podziela stanowisko zawarte w Komentarzu do ustawy o samorządzie gminnym ( praca zbiorowa pod redakcją Pawła Chmielnickiego, str. 197, Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2004 r.), iż określenie "prowadzić" nie oznacza jedynie uczestniczyć w jednostce będącej przedsiębiorcą, choćby biernie, ale mieć samodzielną kompetencję do zarządzania sprawami przedsiębiorstwa, w którym się uczestniczy. W spółkach osobowych (nie mających osobowości cywilnoprawnej) takimi osobami są z mocy wyraźnych przepisów kodeksu spółek handlowych wspólnicy spółek jawnych i komplementariusze spółek komandytowaych. I jedni, i drudzy z ustawy mają prawo prowadzenia spraw spółki. Z załączonego do akt sprawy odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego - stan na dzień 10 lutego 2004 r. - wynika, że skarżący był jednym ze wspólników uprawnionych do samodzielnego reprezentowania spółki działającej pod firmą "A" – P. Spółka Jawna w M.. W sumie zatem dotychczasowe rozważania w pełni potwierdzają już wyżej sformułowaną ocenę, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa. W tych okolicznościach Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 151 ww. ustawy Prawo o postępowaniu przed Sądami Administracyjnymi skargę oddalił.