III SA/Gl 900/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer, Asesor WSA Adam Pawlyta (spr.), Protokolant Ewelina Cyroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi I. D. na czynność Wójta Gminy S. z dnia 23 sierpnia 2024 r. w przedmiocie unieważnienia naboru na wolne stanowisko urzędnicze 1. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; 2. zasądza od Wójta Gminy S. na rzecz skarżącej kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. D. (dalej: strona; skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na czynność Wójta Gminy S. (dalej: organ; Wójt) upublicznioną 27 sierpnia 2024 r. w przedmiocie unieważnienia naboru ogłoszonego 9 sierpnia 2024 r. na stanowisko urzędnicze – starszego referenta w Referacie ds. [...] w Urzędzie Gminy S.. Z akt administracyjnych wynika, że 5 lipca 2024 r. Kierownik Referatu ds. [...] A. W. zwróciła się do Wójta z wnioskiem o zatrudnienie pracownika na stanowisku urzędniczym. W jego uzasadnieniu wskazano na konieczność uzupełnienia składu osobowego w referacie, a proponowany termin zatrudnienia określono na dzień - 5 sierpnia 2024 r. Zarządzeniem nr [...] z 8 sierpnia 2024 r. Wójt Gminy S. powołał Komisję Konkursową w celu wyłonienia kandydata na stanowisko Starszego Referenta w Referacie ds. [...] Urzędu Gminy S.. Następnie w dniu 9 sierpnia 2024 r. zostało wywieszone i opublikowane ogłoszenie o naborze na wolne stanowisko urzędnicze na stanowisko Referenta w Referacie ds. [...] Urzędu Gminy S.. Zgodnie z treścią ogłoszenia oferty powinny być składane w zamkniętych kopertach w siedzibie Urzędu Gminy. Termin składania ofert mijał 23 sierpnia 2024 r. W ogłoszeniu zostało zastrzeżone prawo nieskorzystania z żadnej z ofert oraz wskazano, że na wniosek kandydata złożony w terminie 1 miesiąca od dnia zakończenia naboru zapewnia się zwrot dokumentów, a po tym terminie dokumenty zostaną zniszczone. Informacja o wyniku naboru będzie umieszczona na stronie internetowej Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Gminy S. oraz na tablicy informacyjnej Urzędu Gminy S.. W dniu 23 sierpnia 2024 r. zebrała się Komisja Konkursowa na wniosek Wójta Gminy S. w celu unieważnienia naboru na wolne stanowisko Starszego Referenta w Referacie [...]. Następnie jak wynika z Protokołu z Pracy Komisji Konkursowej z 26 sierpnia 2024 r. Komisja zebrała się w celu otwarcia złożonych ofert, aby umożliwić zwrot dokumentów aplikacyjnych osobom, które złożyły w wyznaczonym terminie swoje oferty. Strona pismem z 18 września 2024 r. wniosła o przekazanie jej protokołu konkursu w terminie 3 dni. Pismem z 1 października 2024 r. organ wskazał, że nabór został unieważniony na etapie przyjmowania dokumentów, w związku z czym nie została przeprowadzona procedura oceny formalnej przyjętych dokumentów, a co za tym idzie nie został sporządzony protokół. Nabór został unieważniony z uwagi na zmiany organizacyjne związane ze strukturą urzędu i nowym pogrupowaniem zadań. Skarżąca 26 września 2024 r. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na "unieważnieniu przez Wójta Gminy S. naboru na stanowisko urzędnicze Starszego Referenta w Referacie ds. [...] w Urzędzie Gminy S. ogłoszonego na www.[...] dnia 9.08.2024 r. bez podania podstawy prawnej i uzasadnienia". Zaskarżonej czynności nazwanej "decyzją" strona zarzuciła naruszenie przepisów ustawy o pracownikach samorządowych, skutkiem czego było nie mające podstaw prawnych ani uzasadnienia przerwanie naboru i niedopuszczenie do przeprowadzenia postępowania rekrutacyjnego zgodnie z przepisami ww. ustawy. Zdaniem strony unieważnienie naboru budzi również wątpliwości co do bezstronności oraz równego traktowania kandydatów na każdym etapie naboru. W związku z powyższym skarżąca wnosiła o: stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności w całości. W uzasadnieniu skargi strona argumentowała, że unieważnienie naboru Wójta Gminy S. opublikowano 27 sierpnia 2024 r., a przy tym nie zawierało ani podstawy prawnej ani uzasadnienia czy argumentacji dot. podjętej decyzji. Kodeks postępowania administracyjnego i inne przepisy, w ocenie strony, wymagają uzasadnienia decyzji administracyjnych, w tym decyzji dotyczących unieważnienia konkursu. Zaznaczono, że strona spełniała wymogi formalne konkursu, ale o tym postępowaniu nie została powiadomiona. Skarżąca również wskazała, że ustawa o pracownikach samorządowych nie zawiera przepisu pozwalającego organowi na unieważnienie naboru (konkursu) na wolne stanowisko urzędnicze. W odpowiedzi na skargę organ wniósł w pierwszej kolejności o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej z uwagi na brak interesu prawnego skarżącej w złożeniu skargi. Skarżąca, jak dalej przekonywano, w żaden sposób nie wskazała, że unieważnienie konkursu miało wpływ na sytuację prawną skarżącej. Zdaniem organu czynność w postaci unieważnienia naboru stanowi czynność określoną w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), co powoduje, że do złożenia skargi na przedmiotową czynność konieczne jest posiadanie legitymacji (interesu prawnego) w zaskarżeniu niniejszej czynności zgodnie z art. 50 p.p.s.a. W przypadku nieuwzględnienia wniosku o odrzucenie skargi organ wnosił o jej oddalenie w całości. Organ wskazał, że w trakcie trwania naboru, a dokładniej terminu do składania ofert dokonał zmiany struktury organizacyjnej Urzędu Gminy S., przeorganizował Urząd i dokonał zmiany pogrupowania zadań. Część zadań otrzymały inne Referaty, a pozostałe zostały przekazane innym pracownikom danego Referatu,, w związku z czym zbędne okazało się zatrudnienie nowego pracownika na stanowisku Starszego Referenta w Referacie ds. [...]. Zaznaczono, że kierując się przede wszystkim ekonomiką Wójt Gminy S. postanowił o unieważnieniu naboru na podstawie § 3 ust. 5 Regulaminu naboru na wolne stanowiska urzędnicze w Urzędzie Gminy S. przyjętego Zarządzeniem Wójta Gminy S. z 11 czerwca 2024 r. numer [...]. Na rozprawie 9 kwietnia 2025 r. skarżąca wyjaśniła, że ofertę w konkursie naboru na wolne stanowisko urzędnicze w Gminie złożyła na godzinę przed zamknięciem terminu naboru. Z tego też wywodzi swój interes prawny do zaskarżenia czynności unieważnienia konkursu. Podkreśliła, że nie została powiadomiona o unieważnieniu konkursu w momencie składania oferty, a skoro komisja zebrała się w tym samym dniu to jej oferta nie powinna być przyjęta, a ona o tym winna być poinformowana. Poza tym strona złożyła wniosek o przyznanie jej od organu kosztów postępowania sądowego. Natomiast profesjonalna pełnomocniczka organu r. pr. A. K. podtrzymała argumentację i wnioski zawarte w odpowiedzi na skargę. Zaznaczyła, że: "unieważnienie konkursu uzasadnione było decyzją o wprowadzeniu zmian organizacyjnych w urzędzie i braku konieczności zatrudnienia nowego pracownika". W związku z ww. oświadczeniem pełnomocniczki organu Sąd zobowiązał ją do przedstawienia struktury organizacyjnej urzędu z daty z przed dnia ogłoszenia konkursu i z daty jego unieważnienia w terminie 3 dni pod rygorem pominięcia dowodu (karta nr 47 i 47 verte akt sądowych). Pełnomocniczka organu nie ustosunkowała się do ww. zobowiązania Sądu i nie przedstawiła żądanego dokumentu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnieniu. Sąd administracyjny zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. z 19 sierpnia 2024 r., Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje zatem rozstrzygniętą sprawę z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. z 23 maja 2024 r., Dz.U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonego aktu w całości lub w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przy rozstrzyganiu spraw Sąd nie kieruje się zasadami słuszności, sprawiedliwości społecznej, wyjątkowymi, w ocenie strony skarżącej, okolicznościami, które miałyby uzasadniać niezastosowania jakiegoś przepisu prawa, bądź interpretację sprzeczną z treścią przepisu. Na początku rozważań wskazać trzeba, że nie zasługuje na uwzględnienie wniosek organu o odrzucenie a limine skargi strony z uwagi na brak interesu prawnego do zaskarżenia czynności. Strona na rozprawie 9 kwietnia 2025 r. oraz w uzasadnieniu skargi przedstawiła bowiem z czego w okolicznościach rozpoznawanej sprawy wywiodła interes prawny do zaskarżenia czynności Wójta w przedmiocie unieważnienia naboru na wolne stanowisko urzędnicze. Jak wskazała była jedną z osób, które złożyły ofertę w konkursie. Zatem zaskarżona czynność niewątpliwie miała bezpośredni wpływ na prawa lub obowiązki skarżącej związanej z uczestnictwem w naborze na wolne stanowisko urzędnicze. Ewentualny korzystny dla strony wynik konkursu uprawniał skarżącą do objęcia określonego stanowiska w administracji samorządowej. Skoro zaś przeprowadzenie konkursu przez organ administracji publicznej jest obowiązkiem wynikającym z ustawy o pracownikach samorządowych i konkurs ma być przeprowadzony w sposób określony prawem, to jednocześnie muszą istnieć gwarancje, które zapewnią wszystkim uczestnikom takiego konkursu przeprowadzenie go według prawnie określonych reguł oraz respektowanie jego wyniku. W przypadku naruszenia tych uprawnień aktem lub czynnością organu administracji publicznej, uczestnik konkursu ma prawo do poddania takiego działania kontroli sądu administracyjnego (por. wyrok WSA w Łodzi z 13 października 2010 r., III SA/Łd 98/10). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg między innymi na inne niż decyzje i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W ocenie Sądu, zaskarżona czynność Wójta mieści się w katalogu "innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa", które podlegają kontroli sądu na mocy art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Działanie organu kwalifikuje się bowiem do działalności "z zakresu administracji publicznej", gdyż w sposób władczy i jednostronny wpłynęło na sytuację prawną skarżącego, poprzez unieważnienie konkursu. W tym miejscu wyjaśnić przyjdzie, że przepisy art. 11-15 ustawy 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1135; dalej: u.p.s.) zobowiązują do przeprowadzenia naboru na wolne stanowisko urzędnicze w organach administracji samorządowej. W ramach przeprowadzonego postępowania podejmowane są czynności dotyczące konkursu na wolne stanowisko urzędnicze. Polegają one m.in. na upowszechnieniu informacji o wolnym stanowisku urzędniczym (ogłoszenie umieszczono w Biuletynie Informacji Publicznej oraz tablicy informacyjnej), określeniu wymagań, jakie mają spełnić osoby ubiegające się o to stanowisko (wymagania niezbędne i dodatkowe), powołaniu komisji konkursowej i określeniu jej składu, rozstrzygnięciu konkursu i podaniu informacji o wyniku naboru. Stosownie do treści art. 12 ust. 1 u.p.s., wolnym stanowiskiem urzędniczym, w tym wolnym kierowniczym stanowiskiem urzędniczym, jest stanowisko, na które, zgodnie z przepisami ustawy albo w drodze porozumienia, nie został przeniesiony pracownik samorządowy zatrudniony na stanowisku urzędniczym, w tym kierowniczym stanowisku urzędniczym, posiadający kwalifikacje wymagane na danym stanowisku lub nie został przeprowadzony na to stanowisko nabór albo na którym mimo przeprowadzonego naboru nie został zatrudniony pracownik. W ramach naboru na wolne stanowisko urzędnicze można wyodrębnić trzy etapy: ogłoszenie o naborze (art. 13 u.p.s.), wyłonienie najlepszego kandydata (art. 13a i art. 14 u.p.s.) oraz podanie do publicznej wiadomości wyników naboru (art. 15 u.p.s.). W pierwszym etapie, zgodnie z art. 13 ust. 1 u.p.s., ogłoszenie o wolnym stanowisku urzędniczym, w tym kierowniczym stanowisku urzędniczym oraz o naborze kandydatów na to stanowisko umieszcza się w Biuletynie Informacji Publicznej, zwanym dalej "Biuletynem" oraz na tablicy informacyjnej w jednostce, w której jest prowadzony nabór. Z kolei aktem określającym warunki, jakie winien spełniać kandydat na wolne stanowisko urzędnicze jest ogłoszenie o naborze. Stosownie do art. 13 ust. 2 u.p.s. ogłoszenie o naborze powinno zawierać: nazwę i adres jednostki; określenie stanowiska; określenie wymagań związanych ze stanowiskiem zgodnie z opisem danego stanowiska, ze wskazaniem, które z nich są niezbędne, a które dodatkowe; wskazanie zakresu zadań wykonywanych na stanowisku; informację o warunkach pracy na danym stanowisku; informację, czy w miesiącu poprzedzającym datę upublicznienia ogłoszenia wskaźnik zatrudnienia osób niepełnosprawnych w jednostce, w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, wynosi co najmniej 6%; wskazanie wymaganych dokumentów; określenie terminu i miejsca składania dokumentów. Ustawa określa również, że wymagania niezbędne to wymagania konieczne do podjęcia pracy na danym stanowisku, a wymagania dodatkowe to pozostałe wymagania, pozwalające na optymalne wykonywanie zadań na danym stanowisku (art. 13 ust. 2a pkt 1 i 2 u.p.s.). Do kandydatów na wolne stanowisko urzędnicze stosuje się również art. 6 ust. 1 u.p.s., zgodnie z którym pracownikiem samorządowym może być osoba, która jest obywatelem polskim z zastrzeżeniem art. 11 ust. 2 i 3; ma pełną zdolność do czynności prawnych oraz korzysta z pełni praw publicznych; posiada kwalifikacje zawodowe wymagane do wykonywania pracy na określonym stanowisku. Ponadto zgodnie z art. 6 ust. 3 u.p.s. pracownikiem samorządowym zatrudnionym na podstawie umowy o pracę na stanowisku urzędniczym może być osoba, która: posiada co najmniej wykształcenie średnie; nie była skazana prawomocnym wyrokiem sądu za umyślne przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego lub umyślne przestępstwo skarbowe i cieszy się nieposzlakowaną opinią. Natomiast termin do składania dokumentów określony w ogłoszeniu o naborze, nie może być krótszy niż 10 dni od dnia opublikowania tego ogłoszenia w Biuletynie (art. 13 ust. 3 u.p.s.). W drugim etapie w toku naboru na wolne stanowisko urzędnicze, komisja wyłania nie więcej niż pięciu najlepszych kandydatów, spełniających wymagania niezbędne oraz w największym stopniu spełniających wymagania dodatkowe, których przedstawia się kierownikowi jednostki celem zatrudnienia wybranego kandydata (art. 13a ust. 1 u.p.s.). Jeżeli w jednostce wskaźnik zatrudnienia osób niepełnosprawnych (...), jest niższy niż 6%, pierwszeństwo w zatrudnieniu na stanowiskach urzędniczych, z wyłączeniem kierowniczych stanowisk urzędniczych, przysługuje osobie niepełnosprawnej, o ile znajduje się w gronie osób, o których mowa w ust. 1 (art. 13a ust. 2 u.p.s.). Z przeprowadzonego naboru kandydatów sporządza się protokół, który zawiera: określenie stanowiska, na które był przeprowadzany nabór, liczbę kandydatów oraz imiona, nazwiska i miejsca zamieszkania w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego nie więcej niż pięciu najlepszych kandydatów wraz ze wskazaniem kandydatów niepełnosprawnych, o ile do przeprowadzonego naboru stosuje się przepis art. 13a ust. 2, przedstawianych kierownikowi jednostki; liczbę nadesłanych ofert na stanowisko, w tym liczbę ofert spełniających wymagania formalne; informację o zastosowanych metodach i technikach naboru; uzasadnienie dokonanego wyboru i skład komisji przeprowadzającej nabór (art. 14 u.p.s.). Etap ten kończy się rozstrzygnięciem, w którym kierownik jednostki wyłania najlepszego kandydata do pracy na danym stanowisku urzędniczym. W trzecim etapie, niezwłocznie po przeprowadzonym naborze należy podać do publicznej wiadomości informację o wyniku naboru przez umieszczenie jej na tablicy informacyjnej w jednostce, w której był przeprowadzany nabór, oraz opublikowanie w BIP przez okres co najmniej 3 miesięcy (art. 15 ust. 1 u.p.s.). Z kolei art. 15 ust. 2 u.p.s. stanowi, że: informacja, o której mowa w ust. 1, zawiera: nazwę i adres jednostki (pkt 1); określenie stanowiska (pkt 2); imię i nazwisko wybranego kandydata oraz jego miejsce zamieszkania w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego (pkt 3); uzasadnienie dokonanego wyboru albo uzasadnienie nierozstrzygnięcia naboru na stanowisko (pkt 4). Należy również podkreślić, że nie tylko samo ogłoszenie o naborze, ale też dokonanie wyboru musi być jawne zarówno co do wyników, zastosowanej metody selekcji, jak i argumentów, które wpłynęły na podjęcie decyzji. Ponadto nabór musi odbywać się zgodnie z przywołanymi przepisami u.p.s. (podobne stanowisko WSA w Gliwicach zawarł w uzasadnieniu wyroku z 10 lipca 2023 r., III SA/Gl 243/23, Legalis nr 2962410). Podstawą unieważnienia konkursu stanowił § 3 pkt 5 Regulaminu naboru na wolne stanowiska urzędnicze obowiązującym w Urzędzie Gminy S. (dalej również: Regulamin konkursu), zgodnie z którym Wójt Gminy S., a w czasie jego nieobecności Sekretarz Gminy na każdym etapie może bez podania przyczyny unieważnić nabór kandydatów na wolne stanowiska urzędnicze. Powyższe wynika z protokołu z pracy Komisji Konkursowej w Urzędzie Gminy S. z 23 sierpnia 2024 r., która znajduje się w przedstawionych Sądowi przez organ – aktach administracyjnych (por. także argumentację organu przedstawioną w odpowiedzi na skargę). Protokół ten, jakkolwiek pozbawiony jest zindywidualizowanej daty jego wydania zawiera jednak informację, że – cyt. "Komisja Konkursowa zakończyła prace dnia 26.08.2024 r.". Zdaniem Sądu oznacza to, że dokument ten musiał zostać wydany najpóźniej w tym dniu. Na ww. dokumencie protokołu znajduje się również informacja o członkach Komisji Konkursowej, w osobie: S. N. – przewodniczącego komisji; A. W. – członka komisji; M. G.– członka komisji. Sąd zauważa, że w aktach administracyjnych znajduje się również pismo organu z 12 września 2024 r. podpisane z upoważnienia Wójta Gminy S. przez Sekretarza Gminy S. N. i adresowane do skarżącej, w którym zawarto stwierdzenie – cyt.: "(...) informuję, że w związku z unieważnieniem przez Wójta Gminy S. naboru na wolne stanowisko urzędnicze Starszego referenta w Referacie ds. [...], Urząd Gminy nie posiada protokołu z posiedzenia komisji konkursowej" (podkreślenie własne WSA w Gliwicach). Dodać trzeba, że w związku z dostrzeżoną niezgodnością oświadczeń organu - Sąd na rozprawie 9 kwietnia 2025 r. wezwał profesjonalną pełnomocniczkę organu do udokumentowania struktury organizacyjnej urzędu z daty z przed dnia ogłoszenia konkursu i z daty jego unieważnienia, czego ta nigdy nie uczyniła. Przepis § 3 pkt 5 Regulaminu naboru na wolne stanowiska urzędnicze obowiązującym w Urzędzie Gminy S., zgodnie z którym Wójt Gminy S., a w czasie jego nieobecności Sekretarz Gminy na każdym etapie może bez podania przyczyny unieważnić nabór kandydatów na wolne stanowiska urzędniczenie nie ma żadnej podstawy w przepisach ustawy o pracownikach samorządowych. To ten akt prawny reguluje zasady postępowania w sprawach naboru na wolne stanowiska urzędnicze w administracji samorządowej i żadne akty niższego rzędu, bez względu na stopień tej "niższości", nie mogą wprowadzać zapisów sprzecznych z tą ustawą, nie przewidzianych nią i nie wynikających z żadnego upoważnienia do ich ustanowienia (por. wyrok NSA z 26 sierpnia 2014 r., I OSK 170/13, Legalis nr 1092154; także: wyrok WSA w Gliwicach z 10 lipca 2023 r., III SA/Gl 243/23, Legalis nr 2962410). Odnosząc stan faktyczny sprawy do przywołanych przepisów prawa, wyjaśnić przyjdzie, że u.p.s. nie zawiera przepisu pozwalającego organowi na unieważnienie konkursu. Zatem organ nie mógł unieważnić konkursu w oparciu o Regulamin naboru. W tym stanie rzeczy w oparciu o art. 146 p.p.s.a. Sąd stwierdził bezskuteczność czynności podjętej przez Wójta w przedmiocie unieważnienia naboru na wolne stanowisko urzędnicze - starszego referenta w Referacie ds. [...] w Urzędzie Gminy S.. O kosztach orzeczono zgodnie z art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. na które składał się wyłącznie uiszczony wpis od skargi.